CC BY
373
го антикоррупционного форума, с инициативой проведения которого выступил Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, который выполняет в том числе и функцию междисциплинарного научного и учебно-методического центра по обеспечению противодействия коррупции.
В завершение хотелось бы отметить, что партнерам по евразийской интеграции необходимы общие, скоординированные и синхронизиро-
ванные планы действий по многим направлениям. Это «дорожные карты» в области экономики, в социальной сфере, в политике и в гуманитарной области, а также общая «дорожная карта» по вопросам противодействия коррупции. В связи с этим первый Евразийский антикоррупционный форум представляет собой хорошую возможность обсудить различные аспекты формирования этой «дорожной карты» нашей общей безопасности и противодействия коррупции.
Научно-правовые проблемы противодействия коррупции
ХАБРИЕВА Талия Ярулловна,
директор ИЗиСП, академик РАН, доктор юридических наук, профессор
Научная традиция изучения проблем коррупции насчитывает не одно столетие. О коррупции писали древнекитайский историк Сыма Цянь и древнеримский историк Тацит, средневековый арабский философ Ибн Халдун и европейские мыслители Нового времени Никко-ло Макиавелли и Мишель Монтень, правоведы XVIII столетия Иеремия Бентам и Уильям Блэкстон. Эта традиция никогда не прерывалась, поскольку коррупция всегда сопровождала развитие государственных и общественных структур, о чем свидетельствует вся история законодательства: от Законов вавилонского царя Хаммурапи и древнеиндийских Законов Ману до законодательных актов последних лет.
Следует признать, что при большом количестве работ по проблемам коррупции данная тема с точки зрения ее научно-правового освоения продолжает оставаться актуальной.
Коррупция постоянно эволюционирует. На современном этапе она ха-
рактеризуется такой основной чертой, как универсальность. Коррупция существует во всех государствах вне зависимости от уровня социально-экономического и политического развития, проникает во все сферы государственной и общественной жизни, приобретает транснациональные формы.
В юридической литературе тема коррупции изучается, как и прежде, в основном в рамках доктрины уголовного права. В отечественной дореволюционной (А. В. Лохвицкий, Н. С. Таганцев, И. Я. Фойницкий) и советской науке (А. И. Долгова, Н. Д. Дурманов, Н. Ф. Кузнецова) она рассматривалась преимущественно в контексте с уголовно-правовой категорией «взяточничество».
В советской теории права проблема коррупции исследовалась слабо, так как считалась явлением, чуждым социализму и присущим главным образом буржуазному обществу. К этой теме редко обращались и в капиталистических государствах, что объяснялось стремлением скрыть «теневые» стороны государственного и общественного устройства.
В отечественных и зарубежных исследованиях коррупция понима-
лась в основном как противоправное, в большей мере криминальное, явление, приносящее ущерб правовым ценностям, а потому требующее своего устранения, как правило, карательными методами.
В последние годы к теме коррупции проявляет все большее внимание криминология. Представители этой научной дисциплины выявляют криминологически значимые элементы, которые ранее не исследовались (определение коррупционных рисков; разрешение конфликта интересов на государственной службе; оптимизация практики привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений и т. д.).
Развиваются, хотя и недостаточно, социолого-правовые исследования. В целом изыскания юристов, равно как и представителей других отраслей знания, не учитывают в полной мере сложный, многообразный и постоянно меняющийся (можно сказать — переменчивый) характер этого явления.
Необходимо преодолеть традиционные исследовательские подходы, что позволит обосновать новые приоритеты, достичь концентрации весьма ограниченных ресурсов на наиболее перспективных направлениях, избежать мер, приводящих к обратному результату в силу подверженности коррупции самих субъектов борьбы с ней. Кроме того, такая постановка вопроса явилась бы шагом к избавлению от иллюзий и инфляционных ожиданий от карательных подходов в отношении коррупции, что послужило бы стимулом к поиску альтернативных — экономических, социальных, административных и других — мер.
Достигнутый уровень научного освоения этой сферы находит отражение в подходах к понятию коррупции. Следует отметить, что, несмотря на всплеск интереса представителей различных научных дисциплин к теме коррупции в последнее десятилетие, именно понятийно-ка-
тегориальный аппарат продолжает оставаться предметом острых дискуссий.
В современной научной литературе представлены два основных подхода к определению понятия коррупции. В узком (собственно юридическом) смысле коррупция рассматривается как совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.
В широком смысле это понятие охватывает негативное социальное явление, поразившее публичный аппарат управления.
В последние десятилетия в международно-правовых документах возобладал еще более широкий подход, который можно рассматривать как универсальный, поскольку он включает не только публичную, но и частную сферу.
На национальном уровне подходы к определению коррупции, как и степень влияния научных доктрин на их формирование, различаются.
В большей части государств под влиянием господствующих правовых доктрин возобладал узкий подход к легальному определению коррупции. Оно раскрывается через составы отдельных правонарушений. Например, во Франции понятие коррупции охватывает совокупность примерно 20 составов уголовных преступлений.
В Великобритании законодательство (в частности, Закон 1916 г. «О предупреждении коррупции») отражает обобщенное понятие «кор-рупционно направленное действие», сформированное доктриной и судебной практикой.
Более широкое понятие коррупции содержится в законодательстве США. Сформированное в основном под влиянием политической и судеб-
ной практики, оно охватывает противоправные действия с участием не только физических, но и юридических лиц, публичных и частных структур как в самих Соединенных Штатах, так и за их пределами (см., например, параграф 371 титула 18 Свода законов США).
Показателен пример Испании, где возобладал широкий подход, сформулированный правовой наукой. Легальное определение коррупции в этой стране включает помимо формально-юридических критериев этические критерии честности, нейтральности, независимости, открытости, служения общественным интересам и т. д. (Закон о мерах по реформированию гражданской службы от 2 августа 1984 г. № 30).
В целом нельзя не отметить несовершенство известных трактовок коррупции. Коррупция, как отмечалось, уже давно не сводится к разного рода взяточничеству и злоупотреблениям. Она охватывает такие виды правонарушений, как коррупционный лоббизм, коррупционный фаворитизм, коррупционный протекционизм, незаконное распределение и перераспределение общественных ресурсов и фондов, незаконная поддержка и финансирование политических структур (партий и др.), вымогательство, предоставление льготных кредитов, заказов, корыстное злоупотребление властью или должностным положением и т. д.
Второй недостаток современных доктринальных и легальных определений коррупции сводится к тому, что они в основном по-прежнему ограничиваются ее уголовно-правовыми проявлениями, не включая другие проявления коррупции, за которые устанавливается административная, дисциплинарная и иные виды ответственности. В результате возникает ситуация, при которой одни проявления коррупции рассматриваются законом как преступления и административные правонарушения, а другие — как просто безнравственные проступки.
Впрочем, следует признать сложность разработки не только универсального определения коррупции, приемлемого для всех государств, но и завершенной и однозначной его доктринальной формулировки.
На первый взгляд сама по себе постановка задачи разработки такого определения не имеет особой значимости, поскольку этот собирательный термин не используется в репрессивном законодательстве. В нем применяется другой категориально-понятийный аппарат, связанный с конкретными составами коррупционной деятельности (взяточничество, подкуп и т. п.). В законодательстве некоторых стран с низким уровнем коррупции такое определение вообще не используется. Следовательно, нет прямой зависимости между наличием в законодательстве легальных определений коррупции и эффективностью антикоррупционных мер.
Анализ показывает, что легальные определения коррупции, несомненно, способствуют борьбе с ней. Определение коррупции позволяет очертить сферу отношений как предметную область, на которую может быть направлена антикоррупционная государственная политика, выбраны соответствующие средства и инструменты противодействия, в том числе правовые.
Мы полагаем, что решению таких задач противодействия коррупции соответствует следующее доктри-нальное определение: коррупция — это противоправное использование должностным или иным лицом своего положения в целях получения ненадлежащей выгоды для себя или третьих лиц, предоставления другими лицами такой выгоды, а также посредничество и иные формы содействия в совершении указанных деяний.
Следующая теоретико-правовая проблема — это реализация концепции мультиответственности, которая сложилась в основном под влиянием советской правовой науки, призы-
вавшей к сочетанию различных методов правового и неправового воздействия (уголовного, административного, дисциплинарного, общественного и др.). Впоследствии эти идеи нашли отражение во многих антикоррупционных конвенциях.
Реализуемая в законодательстве многих государств, в том числе Российской Федерации, концепция, несомненно, оправдывает себя. Так, в России помимо уголовных санкций применяются меры административной, дисциплинарной, гражданско-правовой ответственности.
Однако единые подходы отсутствуют. Так, ГРЕКО (Группа государств против коррупции) указывает Испании на необходимость использования не только уголовных, но и других мер ответственности и в то же время призывает Россию к отказу от административной ответственности.
Возможно, такой выборочный подход вызван размытостью критериев разграничения уголовной и административной ответственности. В нашей стране примерно 20% составов правонарушений УК РФ и КоАП РФ являются параллельными, что само по себе может стать коррупциоген-ным фактором. Очевидно, что правовая наука должна сказать свое слово в решении этой проблемы.
Проблема мультиответственно-сти не ограничивается сочетанием различных видов санкций. Она включает новый вопрос о применении мер ответственности за коррупционные деяния не только к физическим, но и к юридическим лицам. К этому призывает и Конвенция ООН против коррупции, и рекомендации ГРЕКО.
Следует отметить, что нормы о привлечении юридических лиц к уголовной ответственности содержатся в уголовных кодексах многих государств (Исландии, Норвегии, Китая, Литвы, Франции, Эстонии, Молдовы и др.).
Однако в ряде государств (в частности, в Германии и России) вве-
дение уголовной ответственности юридических лиц вступает в противоречие с действующими требованиями национального законодательства и традиционными уголовно-правовыми доктринами виновной ответственности. В России для введения уголовной ответственности юридических лиц необходимо изменение не только концепции уголовного законодательства, но и правовой доктрины. Нуждается в решении вопрос об определении субъектного состава, в частности вопроса о том, чьи действия (директора, бухгалтера, акционера, учредителя и т. д.) будут обусловливать причастность юридического лица к коррупционному преступлению. Следует предусмотреть и гарантии законных интересов добросовестных акционеров и сотрудников такого юридического лица.
В настоящее время законодатель ограничился лишь введением административной ответственности юридических лиц за коррупцию (ст. 19.28 КоАП РФ), предусматривая возможность наложения административного штрафа за коррупционные правонарушения юридических лиц в размере до 100 млн руб.
Еще одна ключевая научная проблема противодействия коррупции — повышение эффективности правового регулирования в этой сфере.
В Институте в 1960—1970-е гг. были разработаны классические общетеоретические труды по проблемам эффективности права. Но в последние годы эта тема ушла на второй план. Недостаточно не только теоретических, но и прикладных исследований, в том числе в сфере противодействия коррупции.
Сейчас эта тема возрождается, что находит отражение и в методиках Оценки регулирующего воздействия, разработанных Минэкономразвития России, и в Индексе юридической защищенности, подготовленном при участии Института законодательства и сравнитель-
ного правоведения при Правительстве РФ (далее — Институт) Фондом континентального права при Министерстве юстиции Франции.
Такие научные работы имеют большой научный потенциал, показывая суть и причины нерешенных проблем. Одна из них связана с допустимостью и пределами государственного регулирования, в том числе в частной сфере.
Международные антикоррупционные конвенции требуют единства принципов противодействия коррупции в публичной и частной сферах, к которым относятся открытость и прозрачность деятельности; недопущение конфликта интересов, контроль и ответственность, международное сотрудничество.
В России государственное регулирование противодействия коррупции в частной сфере пока развито слабо. В основном оно ограничивается вопросами государственных и муниципальных закупок и антимонопольного регулирования.
Тем временем многие государства существенно расширяют пределы своего вмешательства в частную сферу. Так, в США и Великобритании законодательство предписывает коммерческим компаниям организацию надлежащего порядка их деятельности, не допускающего коррупционные практики. Речь идет о Законе Сарбанса — Оксли 2002 г. (^ Sarbanes — Oxley Act of 2002) и Законе о взяточничестве 2010 г. (Великобритания). Закон Великобритании о взяточничестве содержит норму об ответственности коммерческих организаций за ненадлежащую организацию своей деятельности, приведшую к взяточничеству, и за непредотвращение взяточничества, совершенного от имени компаний лицами, связанными с ними (менеджерами, работниками, агентами, посредниками, консультантами и др.).
В российском законодательстве о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных пре-
ступным путем, и финансированию терроризма такой подход проявляется очень нерешительно. Очевидно, необходимо его распространить и на другие сферы коррупционного влияния.
Следующая проблема — сочетание правовых и неправовых методов регулирования. И те, и другие имеют целью главным образом поддержание сложно-составных моделей поведения человека. Поэтому принципиально важно определить «водораздел» между применением разных форм социальной регуляции, установить, в каких случаях более оправданным является использование правовых механизмов, а в каких — неправовых.
Правовые и неправовые регуляторы тесно связаны между собой. Зависимость права от нравственности общепризнана. Однако данная формула применительно к проблеме борьбы с коррупцией нуждается в конкретизации. В частности, речь идет о кодексах этики. В последние годы практика их принятия стала повсеместной. Они принимаются и государственными органами, и частными структурами. Общепризнано, что они могут усилить эффективность правовых средств, но только при условии, что они имеют не абстрактное, а четкое целевое содержание, отражающее особенности их применения; если они дополняют, а не дублируют и не подменяют правовые нормы.
В законодательстве зарубежных государств, прежде всего Великобритании и США, все более отчетливо проявляется тенденция к понуждению частных компаний к «этическому сговору» — к отказу от ведения дел с теми компаниями, которые были замешаны в коррупционных скандалах.
Набирает силу и тенденция применения антикоррупционных стандартов поведения публичных должностных лиц к субъектам оказания социально значимых услуг. В настоящее время их распространение
в основном носит неупорядоченный характер и не учитывает правовой статус лиц, на которых они распространяются. Так, в Российской Федерации Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» антикоррупционные ограничения установлены в отношении медицинских работников и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности. При этом законодатель не наделяет их теми гарантиями и привилегиями, которые принадлежат государственным служащим. Такие процессы, несомненно, требуют научного осмысления и обобщения.
Помимо общетеоретических необходимы исследования прикладных проблем, связанных, например, с обеспечением координации международно-правовых средств противодействия коррупции на региональном и универсальном уровнях. Сегодня как никогда необходима большая согласованность в огромном массиве международных документов, которые часто конкурируют между собой.
Более глубокий научный анализ следует осуществлять в области исследования природы международно-правовых актов, поскольку она влияет на механизмы их импле-ментации. Разная правовая природа конвенционных актов (международных договоров) и актов «мягкого права» (рекомендаций, деклараций и т. д.) настоятельно требует различных механизмов их импле-ментации в национально-правовых системах. В научной литературе поставленные вопросы решаются пока весьма робко.
Очевидно, что государства ЕврАзЭС будут унифицировать свои подходы в сфере противодействия коррупции, в том числе путем заключения межведомственных договоров. Однако особенности инкорпорации этой разновидности международных договоров в правовые системы отдель-
ных государств ЕврАзЭС, как это ни странно, до настоящего времени с достаточной полнотой еще не исследованы. Несомненным прорывом в исследовании этой темы стала вышедшая в Институте монография под редакцией профессора О. И. Тиунова.
Необходимо усиление возможностей международных организаций в имплементации принимаемых ими документов. В частности, в целях усиления авторитета рекомендаций ГРЕКО и их более полной реализации в странах ЕврАзЭС целесообразно создать субсидиарный (дополнительный) механизм мониторинга международно-правовых обязательств в рамках и силами входящих в него государств. Это позволит не только учесть действующие в регионе общие правовые традиции, но и сформировать международно-правовую основу для решения новых проблем, которые могут появиться в ходе реализации проекта Единого экономического пространства.
Ощутимых успехов в борьбе с коррупцией возможно добиться, совершенствуя традиционные и применяя современные юридические технологии.
Нуждаются в обновлении традиционные технологии, например юридическая техника. В ней должны быть более широко использованы приемы нейролингвистической техники (как в США), усиливающие воздействие юридических текстов на сознание, в том числе на укоренение неприятия моделей коррупционного поведения. Требуется расширение возможностей использования информационных ресурсов (^-тех-нологий, справочно-информацион-ных правовых баз и т. д.) и углубление межведомственного информационного взаимодействия.
Остается нерешенной проблема соотношения разных видов экспертиз, осуществляемых в рамках традиционных и современных юридических технологий. В частности, речь
идет о соотношении общеправовой и антикоррупционной экспертиз, что порождает столкновения ведомственных интересов. Известно, что Министерство юстиции РФ очень многое делает для обеспечения качества текстов нормативных правовых актов и часто сталкивается с проблемами методического характера.
Следует развивать такие новые технологии, как правовая диагностика коррупционных рисков, позволяющая не только выявлять некачественное законодательство и зоны повышенного риска, но и проводить оценку экономических и социальных причин коррупции. Эти технологии уже апробированы не только на общенациональном, но и на региональном уровне. Одна из них была разработана Институтом для Калужской области. В Ульяновской области создана своя методика выявления зон повышенного коррупционного риска в деятельности исполнительных органов государственной власти.
Стоит отметить, что науке следует более широко фокусировать свои исследования на региональном уровне, не ограничиваясь сферой Федерации.
Ценными с научной и практической точек зрения являются материалы, полученные Институтом в процессе исследования практики реализации региональных программ противодействия коррупции. Так, выявлен целый спектр проблем, вызванных несоответствием региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству в диапазоне от терминологических разночтений до прямых противоречий.
Прямым нарушением федерального законодательства является, например, обязывание органов местного самоуправления финансировать отдельные антикоррупционные мероприятия, реализуемые региональными органами. В некоторых регионах, в частности в Калужской области, отмечены профессио-
нальные ошибки лиц, ответственных за реализацию региональных программ противодействия коррупции (так, допускаются высказывания о том, что реализация антикоррупционных мер не относится к ведению субъектов Российской Федерации).
В качестве передовых практик следует отметить региональные программы Республики Татарстан и Ульяновской области. В этих субъектах Российской Федерации сформированы специализированные органы противодействия коррупции; активно реализуются профилактические мероприятия на ведомственном уровне и в муниципальных образованиях; обеспечиваются доступность и открытость деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; налажена методическая работа по обеспечению противодействия коррупции; внедряется система добровольного тестирования граждан, претендующих на замещение государственных и муниципальных должностей, и т. д.
Особого изучения требует формирующееся в России так называемое регламентное право. Массив регламентных актов насчитывает более 10 тыс., включая 540 федеральных. Регламенты как средство упорядочения деятельности государственных органов, снижения возможностей усмотрения чиновников, обеспечения прозрачности и определенности действий чиновников требуют изучения не только в рамках административного права. Необходимо привлечение представителей и других юридических специальностей, в частности теории права, поскольку правовая наука должна дать ответы на вопросы о понятии, структуре регламентных норм, видах регламентных актов и их особенностях.
Комплексный подход к исследованию такого рода проблем осуществлен в крупных монографических исследованиях, подготовлен-
ных Институтом: двухтомном издании «Административная реформа в России» под редакцией С. Е. Нарышкина (2006 г.), в книге «Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта» под редакцией Ж. Марку и Т. Я. Хабриевой, опубликованной в 2011—2012 гг. в России и Франции на русском и французском языках.
В завершение считаю целесообразным презентовать исследовательский проект, посвященный созданию программы Международного научного мониторинга проявлений коррупции. Он будет основан на междисциплинарном научном подходе к выявлению уровня коррупции, сочетающем методы юридической, экономической, социологической, политологической и других наук, что позволит учитывать объективные, научно подтвержденные показатели в отличие от некоторых существующих оценок уровня коррупции, методики составления которых не вполне ясны, а порой вызывают сомнения.
В частности, предлагается использовать юридические показатели, раскрывающие уровень развития антикоррупционного законодательства, практики его применения, в том числе в рамках уголовной и иной статистики правоохранительных органов.
Экономические индикаторы помогут в выявлении реальных масштабов коррупционных проявлений и их влияния на общественное развитие.
Той же цели послужат социологические индикаторы, направленные на изучение как минимум трех групп: населения в целом, профессионального юридического и право-
защитного сообществ и предпринимателей.
Будут использоваться и показатели международных организаций, в частности Всемирного банка, «Трансперенси Интернешнл», «Уоллстрит джорнел» и других, что позволит повысить уровень полноты и объективности показателей создаваемого Международного научного мониторинга.
Уровень коррупции, существующий в той или иной стране, — Индекс коррупции — будет рассчитываться по общей сумме всех показателей. Такой подход направлен на исключение произвольных и необъективных оценок, которые могут искажать истинное положение дел.
Таким образом, научно обоснованный мониторинг способен вовремя выявлять коррупционные риски и их масштабность, а также сбои в правоприменительной практике, открывающие возможности для проявлений коррупции.
Кроме того, Международный научный мониторинг проявлений коррупции нацелен на определение не только статики, но и динамики развития этого социального явления (ее падения и роста в сравнении с предшествующим годом), что даст возможность своевременно предпринимать меры по корректировке законодательства и правоприменительной практики.
Безусловно, решение такой масштабной задачи, как создание Международного научного мониторинга проявлений коррупции, без участия зарубежных ученых и специалистов в области противодействия коррупции невозможно. Форум, несомненно, поможет в единении наших усилий.
