CC BY
336
УДК 301:343.352
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ЗАРУБЕЖНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ КОРРУПЦИИ ДЛЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
© Ю.А. Селезнев
Статья посвящена анализу научных исследований проблем коррупции за рубежом. Рассматриваются зарубежные концепции с точки зрения возможности их применения в научных исследованиях российских ученых. Автор определяет научно-методическую значимость зарубежных концепций для современной российской социальной практики. Делается вывод об актуальности применения зарубежных исследований в современных российских реалиях в силу их фундаментальности и системности.
Ключевые слова: коррупция; зарубежные исследования; социальная практика борьбы с коррупцией.
Проблема коррупции в последние годы весьма интенсивно исследуется российскими учеными. Во многом это обусловлено требованиями социальной реальности и активизацией практических мер по противодействию коррупции. Тем не менее, Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), проводя оценку работы по противодействию коррупции в Российской Федерации, отметила, что «не нашла практически никакой информации о том, что принятые меры оказали реальное и измеримое влияние на уровень коррупции. Напротив, часть полученной информации свидетельствует о том, что в последние годы коррупция в России стала еще более серьезной проблемой» [1]. Справедливости ради отметим, что российские ученые пока не предложили научно обоснованных действенных подходов к разработке антикоррупционной политики. В свою очередь, имеющиеся исследования, касающиеся разработок планов противодействия коррупции, должным образом не внедряются в практическую работу.
Целью настоящей статьи является обзор некоторых зарубежных научных исследований коррупции, выявление наиболее эффективных научных разработок с точки зрения их научно-практического применения.
Трактовки коррупции зарубежными учеными. С точки зрения научно-практической полезности наиболее оптимальна классификация определений коррупции, предложенная М. Джонстоном [2]:
- «бихевиористские» трактовки, основывающиеся на «объективных» или «субъективных» критериях;
- трактовки, вписывающиеся в модель «шеф - агент - клиент»;
- неоклассические трактовки.
В соответствии с бихевиористским пониманием коррупция - это злоупотребление общественной должностью, полномочиями или ресурсами в целях получения личной выгоды. Именно такое понимание сегодня наиболее распространено среди российских ученых и в практической деятельности (нормативно-правовых актах, программах, концепциях противодействия коррупции).
Сложность возникает при выявлении «объективных» критериев для определения понятий «злоупотребление», «общественное» и «личное». Сторонники бихевиористского направления ссылаются на то, что такие критерии содержатся в конкретных законах или инструкциях. Так же они предлагают учитывать «общественный интерес» и критерии, связанные с общественным мнением или культурными нормами и стандартами. Оценивается, в какой степени тот или иной факт коррупции вызывает реакцию общества или отдельных его слоев.
«Объективное» понимание коррупции, как правило, концентрируется вокруг одной из трех категорий:
1) бюрократический аппарат (например, понимание коррупции, характерное для Дж.С. Наема - это поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций) [3];
2) рынок (например, Дж. ван Клаверен считает, что коррумпированный чиновник
рассматривает свою службу как частное предприятие, прибыльность которого следует максимально повысить. Должность становится, таким образом, орудием извлечения максимальной прибыли. Ее размеры зависят от рыночной конъюнктуры и его (чиновника) способностей найти оптимальную точку на кривой общественного спроса);
3) общественный интерес (по мнению
А. Рогоу и Д. Лассвелла акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет собой акт коррупции. Приоритет собственных интересов над общественными лежит в основе коррупции. «Акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет собой акт коррупции») [4].
Понимание коррупции, опирающееся на схему «шеф - агент - клиент», основывается на анализе внутренних взаимодействий бюрократического аппарата. Чиновник, исполняющий оперативные функции (агент), функционирует не сам по себе, а в системе рабочих отношений между лицом, облеченным властными полномочиями (шефом), и частным лицом, с которым он общается (клиент).
Одна из первых трактовок коррупции в рамках модели «шеф - агент - клиент» принадлежит Э.К. Бэнфилду [5]. Коррупция становится возможной, когда существуют три типа экономических агентов: уполномоченный, уполномочивающий и третье лицо, доходы и потери которого зависят от уполномоченного. Уполномоченный подвержен коррупции в той мере, в какой он может скрыть коррупцию от уполномочивающего. Он становится коррумпированным, когда приносит интересы уполномочивающего в жертву собственным, нарушая при этом закон.
В неоклассическом варианте коррупция трактуется как злоупотребление. И в этом качестве оно определяется на основании норм правового и общественного характера,
которые составляют систему общественного порядка. Здесь подробнее остановимся на представлении о коррупции как о свойстве политического действия особого рода. Актуализация этой трактовки, предложенной еще классической политической доктриной, характерна для концепции «опосредованной коррупции» М. Томпсона [3]. Опосредованная коррупция характеризуется следующими особенностями: 1) получаемое чиновником вознаграждение предназначено не лично ему, а используется для достижения политических целей и само по себе вовсе не наказуемо, как при обычной коррупции; 2) непристойно не вознаграждение само по себе, а то, как чиновник его обеспечивает (то же относится и к выгоде частного лица); 3) связь между вознаграждением и выгодой непристойна потому, что она наносит ущерб демократическому процессу, а не потому, что чиновник руководствуется коррупционными мотивами. Таким образом, устанавливая связь между действиями отдельных чиновников и качеством демократического процесса, концепция опосредованной коррупции частично соединяет современное понятие обычной коррупции с понятием системной коррупции, о которой все чаще заявляют российские ученые.
Зарубежные исследования функций и роли коррупции. Функциональный подход к исследованию коррупции ввел М. Вебер [6-7]. По оценкам социальной роли и значения коррупции сторонников этого подхода возможно разделились на две группы: те, кто обосновывает позитивные функции коррупции и те, кто настаивает на ее негативном функциональном значении. Например, шведский ученый Г. Мюрдаль признает негативную сторону коррупции, т. к. она является препятствием для модернизации общества и его развития. «Коррупция вносит элемент иррациональности в выполнение плана, влияя на фактическое развитие в противоположном плану направлении или сужая его горизонт» [8]. «Коррупция стимулирует бюрократов к затягиванию решения, чтобы увеличить желание клиентов давать взятки. Она затрудняет децентрализацию, что еще больше затягивает процесс принятия решений, и в результате делает государственный аппарат «мягким» и не способным принимать решения» [9].
А вот М. Вебер, анализируя рациональную бюрократию как тип легитимного господства, делает вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений. Эту мысль иногда подчеркивают современные российские ученые и практики, когда говорят о детерминантах неэффективности антикоррупционных программ.
Сторонники функционального подхода считают, что функции коррупции сводятся к стимулированию инвестиций и предпринимательства за счет устранения или снижения бюрократических препятствий. После выполнения своих политических и экономических функций, коррупция, в представлении этих ученых, исчезает.
Сторонники институционального подхода (С. Хантингтон [10], Я. Тарковски [3]), исследуя модернизацию развивающихся стран, видят в коррупции средство постепенного создания институтов, необходимых для демократического развития общества. Польский ученый Я. Тарковски обосновывает идею о «прогрессивности коррупции» применительно к периоду перехода от планового к рыночному хозяйству. Анализируя взаимодействие между официальными институтами и нарождающимися силами гражданского общества на примере Польши и России накануне вступления этих стран в процесс политических перемен, он доказывает, что коррупция конца 1980-х гг., создав новый тип отношений между официальными и частными интересами, фактически способствовала прогрессу реформ [3].
Отметим, что в России развитие пока еще слабых институтов гражданского общества, действительно, может быть простимулировано необходимостью решения проблемы коррупции. Пример тому - создание различных некоммерческих организаций для оптимизации взаимодействия с органами власти, для общественного контроля. А в законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусмотрено участие институтов гражданского общества в антикоррупционной экспертизе1 [11].
1 Ст. 5 гласит: «Институты гражданского общества и граждане могут... за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспер-
Другой ученый Н. Лефф представил классический аргумент полезности коррупции для экономического развития: «Коррупция способствует ускорению работы административной машины, оптимальному распределению времени ожидания и, возможно, повышает норму сбережений» [12].
С точки зрения научной оценки динамики российской общественной системы весьма любопытна позиция сторонников институционального подхода, согласно которой развитие общества создает новые источники богатства и власти, а также социальные и политические требования, которые постоянно меняются. Эти трансформации не позволяют осуществлять политическую институционализацию. Следовательно, коррупция является не результатом отклонения поведения от норм, а несоответствием между нормами и устанавливающимися моделями поведения.
Определенное значение для понимания феномена коррупции имеют исследования итальянского ученого Д. Делла Порта, который ввел понятие «политический бизнесмен»
[13]. Он приходит к выводу, что в настоящее время расширение коррупции обусловлено кризисом традиционных политических партий, в результате которого происходит понижение барьеров нелегального поведения, а также замещение политического класса, руководствовавшегося преимущественно идеологией, индивидами, рассматривающими политику, прежде всего, как бизнес. Этот вывод весьма актуален и для российской практики. Приведем некоторые статистические данные. В распределении российских рынков коррупционных услуг на долю исполнительной власти приходится 98,97 % общего их объема (для сравнения: на доли законодательной власти - 0,17 %, судебной власти - 0,86 %)
[14]. Как отмечает заместитель председателя МОО «Комитет по борьбе с коррупцией»
В.А. Иванов, «сегодня практически нет ни одного органа государственной власти, коррупционные услуги которого не были бы востребованы бизнес-сообществом» [14].
В докладе Группы государств по борьбе с коррупцией, ссылаясь на оценки своего эксперта (представителя Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ),
тизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)».
отмечается, что «общий доход российских чиновников от коррупционной деятельности составляет более трети национального бюджета Российской Федерации»1 [1].
Иными словами, политика и власть в России стали бизнесом и научные разработки Д. Делла Порта весьма актуальны для российских исследователей.
Среди неолиберальных зарубежных теорий следует назвать теорию поручения, теорию прав собственности и теорию общественного выбора. Сторонники теории общественного выбора строят модель коррупционного рынка. При этом они опираются на теории поиска ренты и поручения и рассматривают коррупцию как особую форму ренты. Они объясняют индивидуальные неблаговидные действия стремлением индивида к достижению главной цели - максимализации благосостояния в мире ограниченных ресурсов. При этом ни моральные соображения, ни общественное давление не оказывают никакого влияния на его поведение, а единственным существенным фактором является страх наказания.
Американский ученый С. Рауз-Аккерман [15-16] подразделяет коррупцию на политическую и административную. Первая связана с процессом принятия закона, а вторая - с практикой их применения. Источником политической коррупции, распространившейся в выборных органах, является поддержка законов в парламенте. В данном контексте обратимся к некоторым российским социологическим исследованиям. В октябре-ноябре 2007 г. исследовательской группой Центра региональной социологии Института социологии Российской академии наук под руководством члена-корреспондента РАН М. К. Горшкова и доктора социологических наук, профессора В.В. Маркина было проведено исследование сущности и причин коррупции в современной России. Подавляющее большинство опрошенных жителей России признали Государственную Думу одним из наиболее коррумпированных институтов власти [17].
Американский ученый С. Рауз-Аккерман объяснял коррупционное поведение законодателей временной природой их политических мандатов. Он предложил ряд политико-
1 Сводный доклад по Российской Федерации опубликован в апреле 2009 г.
экономических моделей, в которых на основе экономического расчета анализируется стратегия политических деятелей, стремящихся максимизировать число подаваемых за них голосов. Рациональность политики состоит в том, чтобы просчитать различные соотношения расходования своих коррупционных доходов на личные и политические цели.
С. Рауз-Аккерман отмечает, что для предотвращения коррупции должна применяться система адекватных наказаний: наказание для фирмы должно соотноситься с размером ее прибыли, а для бюрократов - с размером полученной взятки. Поведение взяткодателя и взяткополучателя рассматривается как рациональный расчет выгод и потерь. Соответственно, программы противодействия коррупции должны быть направлены на создание ситуаций снижения выгоды и увеличения риска потерь от участия в коррупционной сделке.
Другой представитель рассматриваемого научного направления, сторонник междисциплинарного подхода к исследованию коррупции Р. Теобальд выделяет следующие выгоду и негативные последствия коррупции [18]. Среди выгод от коррупции он называет стимулирование экономического роста и содействие политическому развитию. Стимулирование экономического роста предполагает: 1) накопление капитала; 2) предприимчивость; 3) проникновение делового подхода в бюрократическую среду и т. д. В слаборазвитых странах, по мнению Р. Теобальда, в условиях ограниченности ресурсов капитала коррупция, не выходящая за определенные рамки, создается климат, благоприятный для расширения экономических возможностей, реализации стремления к получению прибыли. Содействие политическому развитию Р. Теобальд видит в том, что коррупция, способствуя формированию политических партий, участвующих в выборах, стимулирует массовое участие в политическом процессе.
Негативными сторонами коррупции Р. Теобальд признает: 1) препятствие экономическому росту (растрата капитала, подавление предприимчивости, разбазаривание национальных ресурсов, ослабление управленческого потенциала, подрыв демократии);
2) фактор нестабильности и подрыва национальной интеграции.
Подводя итог рассмотрения зарубежных исследований коррупции, отметим их фундаментальность, глубину и стремление не просто описать этот феномен, но и установить его причинно-следственные связи, детерминанты, закономерности; определить социальную роль коррупции, прогнозировать ее развитие, определить социальные риски и предложить научно-обоснованные пути и способы решения проблемы. Многие зарубежные подходы весьма актуальны для российской социальной практики и научного знания.
1. Доклада Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО). URL: http://www.anti-
corrupcioner.ru/node/29. Загл. с экрана.
2. Jonson М. The РоШса1 ^nsequences оf Согтарйоп. N.Y., 1986.
3. Джонстон M. Поиск определений: качество политической жизни и проблема коррупции // Международный журнал социальных наук. Париж, 1997. № 16.
4. Cartier-Bresson J. Elements analyse pour une economie de la corruption // Rev. tiers-monde. Paris, 1993. № 131.
5. Социально-экономические аспекты коррупции: Проблемно-тематический сборник. М., 1998.
6. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.
7. Вебер М. Развитие капиталистического мировоззрения // Вопросы экономики. 1993. № 8.
8. Myrdal G. Asian drama: An inquiry into the poverty of nations. N. Y., 1968. V. 2. P. 952.
9. Andvig J. The economics of corruption: A survey // Studi economoci. 1991. V. 46. № 43. P. 81.
10. Huntington S. Political order in changing societies. New Haven, 1968.
11. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс»
12. Leff N. Economic development through burea-cratic corruption // American behavioural scientist. 1964. № 2. P. 10.
13. Делла Порта Д. Действующие лица в коррупции: политические бизнесмены в Италии // Международный журнал социальных наук. 1997. № 16.
14. Иванов В.А. Об антикоррупционной экспертизе законодательства. URL: http://www.anti-corrupcioner.ru/node/29. Загл. с экрана.
15. Роуз-Аккерман С. Демократия и «великая» коррупция // Международный журнал социальных наук. Париж, 1997. № 16.
16. Rose-Ackerman S. Corruption: A study in political economy. N. Y., 1978.
17. Российская коррупция в зеркале социологии // Антикоррупционер. 2008. № 3.
18. Theobald R. Patrimonialism // World Politics. 1982. V. 34. № 4. P. 548-559.
Поступила в редакцию 17.12.2009 г.
Seleznev Yu.A. Scientific and practical value of foreign researches of corruption for modern Russia.
The article is devoted to the analysis of scientific researches of problems of corruption abroad. Foreign concepts from the point of view of possibility of their application in scientific researches of the Russian scientists are considered. The author defines the scientifically-methodical importance of foreign concepts for modern Russian social practice. The conclusion is drawn about an urgency of application of foreign researches in modern Russian realities owing to their fundamental nature and consistency.
Key words: corruption; foreign researches; social practice of struggle against corruption.
