CC BY
98
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА
Научная школа земельного права
(к 90-летию Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ)*
Вслед за политическими и социальными преобразованиями конца ХХ в. в России была высказана воля государства о включении земельных участков в рыночный оборот. 22 ноября 1990 г. принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», 23 ноября 1990 г. — Закон РСФСР «О земельной реформе», 25 апреля 1991 г. — новый Земельный кодекс РСФСР.
Преобразования были закреплены ст. 9 Конституции РФ 1993 г., провозгласившей, что земля может находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Одновременно с этим был провозглашен принцип равенства всех форм собственности на землю.
Вместе с тем начиная с 1990 г. государственное развитие осуществлялось в сложных условиях. Противоречивым был и поиск направлений дальнейшего государственного развития. В экономической теории, теории государства и общества сталкивались и противоборствовали разные идеи и концепции. Период конца XX — начала XXI в. справедливо считается для российской правовой теории временем плюрализма идей и мнений. Это не могло не повлиять и на научные дискуссии по наиболее важным вопросам земельно-правового регулирования.
При этом высказывались разные точки зрения, в том числе противоположные. С одной стороны, говорилось о том, что в условиях отказа от исклю-
* Автор настоящего материала продолжает тему, начатую Ю. Г. Жариковым в статье «Формирование и развитие научной школы земельного права» (см.: Журнал российского права. 2015. № 9. С. 93—102).
чительной государственной собственности на землю функции государства в земельной сфере должны быть минимизированы или совсем исключены, а земля должна быть включена в свободный рыночный оборот наравне с иным имуществом. Роль государства в регулировании земельных отношений предлагалось максимально ограничить. С другой стороны, высказывалась и иная, но не менее радикальная точка зрения, согласно которой в постреформенной России следовало бы сохранить за государством право собственности на землю и полный контроль за использованием земельных ресурсов.
Законотворческий процесс был не менее сложным и противоречивым. Можно сказать, что идеи свободного развития рынка земли в известной степени нашли отражение в нормативных актах аграрной реформы, направленных на реорганизацию колхозов и совхозов и создание индивидуальных крестьянских хозяйств. Вместе с тем в производственной сфере, недропользовании, лесном хозяйстве, иных отраслях экономики земли в подавляющем большинстве оставались в государственной собственности.
Изучение проблем земельного права и законодательства в таких непростых условиях получило в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (в частности, в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства) новый импульс. Ученые сформировали позицию по наиболее важным и сложным проблемам развития земельно-правового регулирования. Следует учитывать, что
теоретикам приходилось идти непроторенным путем в поиске принципиальных для всего государства решений. Опорой при этом служили наработки прежнего времени, в том числе исследования функции государства в регулировании использования и охраны земель, проблем предоставления и реализации прав на землю, особенностей использования земли как имущества особого рода. Многие идеи и предложения, высказанные на рубеже XX—XXI вв., показали свою жизнеспособность и нашли отражение в последующие периоды.
Особое внимание земельно-правовой науки в Институте было направлено на проблемы роли государства в регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами; соотношение земельного и гражданского права, а также на проблемы содержания и системы земельного законодательства и земельного права в новой России.
Специалисты Института не согласились с радикальным мнением о том, что роль государства в управлении и регулировании отношений по поводу использования и охраны земель уходит на второй план. При этом отрицалась и возможность сохранения прежнего механизма управления землей без существенной модернизации.
Учеными утверждалось, что в условиях многообразия форм собственности на землю не исключается, а, наоборот, подтверждается необходимость сохранения государственного управления земельными ресурсами (этого мнения придерживались в своих публикациях практически все специалисты в области земельного и природоресурсного права: Ю. Г. Жариков, Б. Д. Клюкин, И. Ф. Панкратов С. А. Боголюбов). Было утверждено, что государственное управление земельными ресурсами должно исключать вмешательство органов государственной власти в хозяйственную деятельность землевладельцев. Однако в целях обеспечения публичных интересов государство должно создавать
условия рационального использования земель и их охраны1.
Несмотря на то что сейчас это утверждение выглядит само собой разумеющимся, в начале 1990-х гг. вопрос активно обсуждался сторонниками радикально-либерального и умеренного, государственно-капиталистического направлений развития государства. Вопрос функций государства в земельной сфере остается актуальным до настоящего времени.
Предложенный учеными Института подход нашел отражение в дальнейшем развитии земельного права как отрасли. Был задан конструктивный вектор развития земельного законодательства, сочетающий в себе учет как частных интересов землевладельцев, так и публичных интересов общества и государства.
Еще один важный вопрос, волновавший специалистов в то время, — соотношение функции государства как собственника земельных ресурсов и управленческих функций органов государственной власти в условиях многообразия форм собственности. Ю. Г. Жариков высказался по этому поводу следующим образом: «Следует создать такое положение в государстве, при котором в отношении государственных земель органы государственного управления осуществляют как правомочия представителей собственника, так и властные правомочия, определенные законом. Что касается земель, перешедших в частную или муниципальную собственность, то здесь государственные органы могут проявлять свои властные функции в рамках, установленных законом»2.
В этот период получили новый импульс споры о содержании и назначении земельного законодательства, месте земельного права в системе правовых отраслей и соотношении его с гражданским правом. В 1996 г. выхо-
1 См.: Жариков Ю. Г. Государственное регулирование земельных отношений в России // Право и экономика. 1998. № 4, 5.
2 Жариков Ю. Г. Государственное регу-
лирование земельных отношений в России.
дит статья Ю. Г. Жарикова «Разграничение сферы действия гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений»3. Споры продолжаются, до настоящего времени ведется поиск оптимального решения. Но в конце XX — начале XXI в. дискуссии о направлениях развития земельного законодательства имели свои особенности и остроту. Специалистам уже в условиях формирующегося земельного рынка приходилось дискутировать по поводу специфических черт земли как объекта оборота и недвижимости, уяснения разницы между земельными отношениями как предметом земельного права и отношениями по поводу недвижимости как предмета права гражданского4.
В 1991 г., в сложной политической обстановке, был принят Земельный кодекс РСФСР, закрепивший основные нововведения: право собственности граждан и юридических лиц на землю, право аренды земельных участков. Были установлены и иные виды прав на землю (право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право временного пользования). Однако в 1993 г. с принятием Конституции РФ почти две трети Земельного кодекса РСФСР были признаны недействующими. Ошибочность поспешной отмены большей части основного земельного закона подтвердилась последующим развитием событий. До 2001 г. и принятия действующего Земельного кодека РФ земельные отношения были урегулированы со значительными пробелами. Регулирование осуществлялось преимущественно указами Президента РФ и законодательством субъектов РФ.
На фоне проблем законодательного регулирования, острых дискуссий о
3 См.: Государство и право. 1996. № 2. С. 44—55.
4 См. об этом: Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1.
предмете земельного права и законодательства высказывались радикальные мнения об отсутствии необходимости и в Земельном кодексе РФ, и в земельном законодательстве как таковых. Двойственность отношения к земельному праву и земельному законодательству проявляется в этот период и в том, что в часть первую Гражданского кодекса РФ, принятую в 1994 г., была включена гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю». При этом введение в действие этой главы Кодекса было отложено до принятия нового Земельного кодекса РФ. То есть, с одной стороны, законодатель заявил о намерении урегулировать имущественные по своему характеру земельные отношения нормами гражданского законодательства. С другой стороны, тут же было объявлено о зависимости норм гражданского законодательства в этой части от законодательства земельного. Такое решение было компромиссным в условиях политической борьбы и научных споров. И несмотря на предложения со стороны ряда политиков и ученых о введении гл. 17 ГК РФ в действие вне зависимости от принятия нового Земельного кодекса, эта часть ГК РФ вступила в силу одновременно с Земельным кодексом РФ, принятым в 2001 г.
Одной из основных научных тем Института всегда были проблемы развития законодательства. И в очерченный период перед земельно-правовой теорией встал вопрос не только о сохранении земельного права как отрасли, но и о существовании земельного законодательства как такового. Это обусловило одно из относительно обособленных направлений исследования — формирование системы земельного законодательства5 и источников земельного права6.
5 См., например: Галиновская Е. А. Вопросы систематизации земельного законодательства // Журнал российского права. 2000. № 7.
6 См. об этом, например: Земельное право: учебник для вузов / под ред. С. А. Боголюбова. М., 1998, 1999.
Земельное законодательство до и после реформ складывалось в Российской Федерации как многоуровневое, состоящее из федеральных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Основу законодательной системы составили положения Конституции РФ, согласно которым земельное законодательство и вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Однако в отсутствие полноценного основного земельного закона — Земельного кодекса РФ реализация принципа совместного ведения осуществлялась с большими затруднениями, на что указывали специалисты Института7. В этот период было сформулировано важное для развития законодательного регулирования землепользования мнение, согласно которому планомерное развитие земельного законодательства является основой стабильности регулируемых отношений. Нужно сказать, что мнение о необходимости стабильного законодательства, социальной и экономической обоснованности разработки новых норм и нормативных актов в земельной сфере стало одним из существенных лейтмотивов изучения земельно-правовых процессов. В условиях перманентного реформирования законодательства такой взгляд на законотворческий процесс стал фактором, сдерживающим малообоснованную ломку правовых механизмов регулирования использования и охраны земель. Такая позиция ученых Института актуальна по сей день.
При этом последовательно отстаивается и системный подход к формированию нормативной базы регулирования земельных отношений. Земельное право как отрасль состоит из определенного числа институтов, которые регламентируют сложившуюся сферу
7 См., например: Галиновская Е. А. Вопросы систематизации земельного законодательства.
земельных отношений. И отсутствие или ущербность того или иного института означает, что соответствующие отношения по поводу земельных участков не урегулированы.
Вместе с тем существовавшие до 2001 г. фрагментарность и пробелы федеральных нормативных земельных актов и, как следствие, несогласованность нормативных актов о земле субъектов РФ вынудили обратить внимание на еще одну правовую проблему. А именно на значение закрепления на федеральном уровне основных положений, касающихся использования и оборота земель. Причем подчеркивалось, что Конституцией РФ уже заложены правовые основы не только реализации принципа совместного ведения, но и непротиворечия норм субъекта РФ нормам федеральным. Региональное земельное законодательство должно взять на себя обязанность отследить специфику решения земельных проблем в республике и области. Это касается вопросов управления земельным фондом, использования земель определенных категорий и других земельно-правовых отношений.
Учеными Института не были поддержаны радикальные тезисы, направленные на абсолютное исключение возможности регулирования земельных отношений нормами гражданского законодательства. Напротив, было положено начало конструктивному поиску соотношения гражданско-правового и земельно-правового регулирования при сохранении значения и содержания обеих отраслей права.
При этом необходимость учета в праве особенностей оборота и использования земель в Российской Федерации постоянно отстаивалась учеными Института в публикациях и на конференциях (Ю. Г. Жариков, И. Ф. Панкратов, Д. Б. Клюкин, С. А. Боголюбов, Е. А. Галиновская, Е. Л. Минина). Ученые говорили о том, что землю можно признать имуществом, но имуществом особого рода — природным ресурсом, обладающим рядом специфических
свойств, требующих применения в регулировании земельных отношений не только частноправовых, но и публично-правовых методов8.
Были подтверждены в качестве важных для правового регулирования свойства земель как специфичных вещей: нерукотворное в основном происхождение земельных участков и иных природных объектов; их незаменяемость, неперемещаемость, невоспол-нимость и др.9 Кроме того, предлагалось считать, что в имущественном отношении к земле в качестве принадлежности должны относиться в том числе почвенный покров и естественная растительность, результаты защитных и мелиоративных работ, полностью слившихся с землей.
В это непростое время выходит ряд коллективных работ, в которых высказывались взгляды авторов на развитие правового регулирования земельной реформы и земельных отношений10.
Место данных публикаций в учении о земельном праве характеризуется и тем, что при их подготовке фактически заново проводилась научная систематизация институтов земельного права, были намечены новые направления исследований, последовательно отстаивалось самостоятельное место земельного права в системе правовых отраслей. Именно в этот период был сформулирован метод земельно-правового регулирования, ос-
8 См., например: Панкратов И. Ф. ГК РФ и земельное законодательство // Законодательство и экономика. 1996. № 5—6; Жариков Ю. Г. Особенности регулирования земельных отношений как имущественных отношений // Новый Гражданский кодекс и отраслевое законодательство. Труды ИЗиСП № 59. М., 1995. С. 122—164; Клюкин Б. Д. Многообразие форм собственности на природные объекты // Право и экономика. 1998. № 1.
9 См.: Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 38—47.
10 См., например: Земля и право / под ред.
С. А. Боголюбова. М., 1998; Земельное право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М., 1999.
нованный на сочетании частноправового и публично-правового метода и отношении к земле одновременно как к имуществу, ценному природному объекту и объекту администрирования со стороны государства11.
Новый стимул получили исследования проблем соотношения земельного, лесного, водного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды. При этом специалисты единодушны в следующем: связь земельного права, регулирующего отношения по поводу земли, с водным, лесным, горным правом обусловлена тем, что земля — важнейшая часть биосферы, вместилище всех других, связанных с нею природных объектов. Это обстоятельство не позволяет рассматривать землю только как имущество или территорию для застройки. В то же время есть расхождения в представлении о том, следует ли считать земельное право самостоятельной отраслью или составляющей природоресурсного либо экологического права. В частности, Ю. Г. Жариков утверждает, что необходимость общего правового регулирования в области природопользования и общая угроза экологических нарушений обусловливают объединение отдельных отраслей законодательства — земельного, лесного, водного — в единую «интегрированную» отрасль права — природоресурсное право. С точки зрения С. А. Боголюбова, природоресурс-ное право должно входить в суперотрасль — экологическое право.
По мнению Е. А. Галиновской и Е. Л. Мининой, поскольку земля рассматривается и используется в общественной деятельности как природный ресурс, охраняется как природный объект, включается в оборот в качестве недвижимости, земельное право благодаря специфике объекта и отношений, по поводу него складывающихся, не может быть полностью включено в состав природоресурсно-го или экологического права, равно как
11 См.: Земельное право / под ред. С. А. Боголюбова (автор § 3 гл. 1 — Ю. Г. Жариков).
и в состав гражданского или административного права. Следовательно, земельное право должно рассматриваться как самостоятельная отрасль.
Изучение проблем кодификации и систематизации земельного законодательства, соотношения земельного права с иными отраслями права, а также исследование отдельных институтов земельного права активизировались после принятия Земельного кодекса РФ 2001 г. Специалистами Института было поддержано принятие нового Кодекса не только как основного закона отрасли, но и как стабилизирующего и упорядочивающего фактора регулирования земельных отношений. При этом важная роль этого нормативного акта в системе российского законодательства сохраняется.
Следует заметить, что в новом Земельном кодексе сохранились общие направления и идеи земельных преобразований реформенного периода, в частности принципы земельного законодательства, право собственности и иные права на землю, охрана земель, возникновение и прекращение прав на землю, землеустройство, мониторинг земель, кадастровый учет земель, государственный и муниципальный земельный контроль, правовой режим земель отдельных категорий.
В качестве позитивной тенденции рассматривалось упрочение и упорядочивание государственного воздействия на земельные отношения.
Исследования регулирования земельных отношений в Институте продолжили свое развитие. Были разработаны, постоянно обновлялись и реа-лизовывались подготовленные в отделе концепции развития земельного законодательства наряду с концепциями экологического и аграрного законодательства. Они вошли составной частью в «Концепции развития российского законодательства» Институ-та12. При разработке концепций разви-
12 См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабрие-вой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского.
тия земельного законодательства авторы (С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков, Е. А. Галиновская) исходили из необходимости обеспечения стабильности и эффективности законодательства, постоянного анализа хода его применения и встречающихся проблем, решение которых возможно при условии регулярного мониторинга, внесения изменений, подготовки новых редакций нормативных правовых актов федерального и регионального уров-ней13. Эти идеи становились основой и иных публикаций14.
Можно сказать, что к началу XXI в. сформировались идеи и подходы нового развития земельного законодательства и земельного права. Сделан вывод о том, что при обращении к формированию институтов земельного законодательства как отрасли за основу берутся общие институты базовых отраслей: об имущественных правах, о видах юридической ответственности (административной, уголовной и др.), о структуре органов государственной власти и местном самоуправлении. В то же время, исходя из основных направлений государственной земельной политики и на основе принятия специальных и взаимосвязанных земельно-правовых норм, формируется совокупность правовых механизмов воздействия
М., 2004; Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
13 См.: Боголюбов С. А. Отдел аграрного и экологического законодательства ИЗиСП в XXI веке // Экологическое право. 2005. № 5.
14 См., например, комментарии к Земельному кодексу РФ, издаваемые периодиче-
ски с 2001 г. (под ред. С. А. Боголюбова); комментарии к Федеральному закону «О государственном земельном кадастре» (под ред. Е. А. Галиновской); комментарии к Градостроительному кодексу РФ (под ред. С. А. Боголюбова). Более чем за десятилетний период выпущено несколько коллективных (под ред. С. А. Боголюбова) и авторских (Ю. Г. Жариков, С. А. Боголюбов, Е. А. Галиновская) монографий, учебников по земельному праву, учебных и научно-практических пособий.
на отдельные виды земельных отношений. Нормы, составляющие правовые механизмы, имеют как публично-правовой, так и частноправовой характер и направлены прежде всего на обеспечение баланса частных и публичных интересов по поводу земли в обществе. При этом важное, если не решающее, значение придается соотношению и сочетанию этих механизмов в рамках земельно-правового регулирования. Ценность земельного законодательства как самостоятельной отрасли заключается в возможности его использования в качестве инструмента комплексного системного правового воздействия на земельные отношения в государстве, что постоянно подчеркивалось в работах отдела аграрного, экологического и приро-доресурсного законодательства Ин-ститута15. Утверждается в этот период и системообразующее значение Земельного кодекса РФ и его значение как основного земельно-правового нормативного акта, в котором закрепляются связанные между собой нормы, образующие конкретные правовые средства воздействия на определенные земельные отношения.
Вместе с тем дальнейшая модернизация российского общества и, как следствие, модернизация законодательства поставили перед наукой земельного права ряд новых проблем. Оживились и основные правовые дискуссии прежнего времени. Спор о системе и содержании земельного законодательства продолжается до настоящего времени.
15 См., например: Земельное право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2002. С. 7; Правовое обеспечение развития сельского хозяйства в России / отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2005. С. 67; Галиновская Е. А. Земельное право: курс лекций. М., 2010; Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений: монография. М., 2009; Галиновская Е. А. Применение земельного законодательства. Проблемы и решения. М., 2012; Боголюбов С. А. Земельное право: учебник для вузов. М., 2014.
Так, уже после принятия Земельного кодекса РФ продолжились споры о соотношении земельного и гражданского права. Высказывались противоположные мнения по поводу места Кодекса в системе нормативных правовых актов и его содержания.
Следует заметить, что участие в дискуссиях всегда рассматривалось не как самоцель или повод к научной конфронтации, а в качестве одного из способов формирования и развития научных идей.
Изучение земельного права в Институте, как и иных научных дисциплин и направлений, всегда отличали открытость и интерес к диалогу не только с единомышленниками, но и с оппонентами. На конференциях, совместных заседаниях, при выполнении общих работ Института специалисты гражданского, земельного, экологического, административного, конституционного, иных отраслей права и законодательства при сохранении собственных взглядов подтверждали уважение и интерес к научной точке зрения коллег, включая и те, которые ими не разделяются. Такая атмосфера и взаимное сотрудничество создают плодотворную основу для общей научной работы.
Напомним, что в публикациях конца первого десятилетия XXI в. вновь оживилось обсуждение включения имущественных по своему характеру земельных отношений в состав предмета регулирования земельного законодательства. Возражения против такого подхода, нашедшего отражение в статьях ЗК РФ, опирались на мнение, согласно которому все имущественные отношения суть предмет регулирования законодательства граждан-ского16. Взгляды на гражданско-правовое регулирование земельных отношений нашли отражение не только
16 См., например: Суханов Е. А. Гражданское право России — частное право. М., 2008; Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006; Степанов С. А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М., 2004.
в научных публикациях, но и в концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, а затем в концепции развития законодательства о вещном праве17. Нормы земельного законодательства в связи с этим следует либо упразднить, либо переиначить, с тем чтобы они не противоречили гражданско-правовым институтам. Таким образом, приведенная научная идея ставила своей целью сузить круг отношений, регулируемых земельным законодательством.
Такой подход вызвал несогласие ученых отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института. Один из недостатков инициатив разработки названной Концепции, по мнению Ю. Г. Жарикова, заключался в недооценке роли земельного законодательства в регулировании отраслевых земельных правоотношений18. С точки зрения Е. А. Галиновской, исследования в области земельного права обоснованно исходят из того, что земельно-правовые нормы могут иметь как частноправовой, так и публично-правовой характер. Это нормы земельного законодательства как специальной отрасли19.
Сформирована земельно-правовая позиция о месте и роли права собственности на землю. Отмечается при этом, что институты права собственности по гражданскому законодатель-
17 См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. М., 2003; Концепция развития законодательства о вещном праве. Проект рекомендован Президиумом Совета Президента РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к опубликованию в целях обсуждения (протокол № 3 от 18 марта 2009 г.). URL: http://privlaw.ru/index.php.
18 См.: Жариков Ю. Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33—39.
19 См.: Галиновская Е. А. О направлениях
развития земельного законодательства // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 40—46.
ству и право собственности на землю по законодательству земельному хотя и родственны на практике и в теории развиваются и совершенствуются самостоятельно. Их отождествление приведет к неоправданной искусственной «агрессии» гражданского права по отношению к земельному праву, что неминуемо повлечет утрату тех принципов и позиций земельного права, которые способствуют обеспечению охраны земель и соблюдению публичных интересов при их использовании. Собственность — категория не только правовая, но и экономическая. Объектами права собственности могут быть те объекты, которые имеют для общества экономическую ценность. Как объект собственности с экономической точки зрения земля выступает в качестве земельного участка, т. е. в своем изначальном состоянии. Сведением представлений о праве собственности на землю к собственности на имущество (земельный участок) необоснованно сужается использование данной категории в праве. Земля может находиться в собственности и как природный ресурс, и как природный объект (что не тождественно имуществу). Действующее законодательство, заметим, имеет в виду именно широкое представление о земельной собственности: право государственной собственности на землю в Российской Федерации существует вне зависимости от того, сформирован на данной земле земельный участок или нет20.
С. А. Боголюбов считает, что законодателю не следует уходить от выверенной и оправдавшей себя в теории и на практике формулы ч. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природ-
20 См.: Галиновская Е. А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 14—25.
ных ресурсах21. Механический перенос многих положений федеральных законов о земле и других природных ресурсах в ГК РФ не принесет автоматически повышения эффективности и добросовестности исполнения их природоохранных предписаний22.
Спор о соотношении земельного и гражданского законодательства связан и с тем, каким образом обе отрасли права рассматривают землю в качестве объекта правоотношений. В этом смысле в рамках исследования проблем земельно-правового регулирования выработана позиция, согласно которой земельное законодательство принципиально исходит из того, что земля — это сложный объект общественных отношений, сочетающий в себе свойства природного ресурса, природного объекта и недвижимого имущества. В этом заключается важный смысл нормы ст. 1 ЗК РФ, в соответствии с которой при регулировании земельных отношений должен соблюдаться установленный приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Такой подход к земле как объекту правовых отношений отражен во множестве публикаций последнего периода23. Признание земель имуществом на основании ст. 130 ГК РФ, как считает, в частности, Ю. Г. Жариков, побудило некоторых авторов уравнять
21 См.: Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 38—47.
22 См.: Боголюбов С. А. Указ. соч.
23 См.: Жариков Ю. Г. Нормы граждан-
ского права в сфере земельных отноше-
ний // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33—39; Боголюбов С. А. Земля — природный ресурс и объект права собственности // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 4—7; Галиновская Е. А. Особенности включения земли в правовые отношения в качестве объекта // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 105—111.
режим земель как имущества и имущества рукотворного, объединив эти принципиально различные виды имущества в общее понятие «объекты недвижимости». По мнению ученого, это может привести к утрате некоторых полезных и необходимых приоритетов и ценностей в использовании земли24.
Земельное право всегда исходило из того, что правовые механизмы должны разрабатываться в зависимости от роли земли в общественных отношениях. При этом учитывается в первую очередь ряд естественных качеств этого объекта: относительная воспроизводимость, непотребляемость, ограниченность в пространстве, наличие плодородного слоя, расположение земли на и под поверхностью природных ресурсов. Но не эти качества земли сами по себе лежат в основе включения ее в общественные отношения. Смысл земельным отношениям придают те блага, которые извлекаются обществом из земли, точнее из ее естественных свойств. Совокупность благ, предоставляемых землей, лежит в основе формирования совокупности общественных интересов, составляющих сущность общественных отношений, регулируемых земельным законодательством. По этой причине законодательство рассматривает земельный участок не только как недвижимость, но и как ресурс и природный объект.
По мнению специалистов, изучающих земельное право в Институте, соотношение земельного и гражданского законодательства заключается в следующем. Общие нормы гражданского законодательства обеспечивают свободный оборот земельных участков и, если нормами земельного законодательства не установлено иное, всегда являются основанием выстраивания отношений между сторонами по приобретению или прекращению прав на землю. В обеспечении стабильности отношений между конкретными
24 См.: Жариков Ю. Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33—39.
участниками оборота земель гражданское законодательство играет важную роль. Тем более что способы обеспечения прав и исполнения обязанностей оказываются сходными или идентичными при вхождении лиц в любые имущественные отношения, что, пожалуй, можно считать дополнительным условием их стабильности. Роль земельного законодательства заключается в реализации основных направлений государственной политики в области регулирования оборота земель, предупреждения и ликвидации «провалов» рынка земли, обеспечения земельными ресурсами менее защищенных участников земельных отношений. Такое законодательство предстает в виде совокупности взаимосвязанных специальных правовых норм, составляющих определенный механизм правового воздействия на те или иные виды земельных отношений.
При этом законодательное регулирование отношений по поводу земли должно исходить из осознания того, что земля как материальный объект отношений сочетает в себе сущностные экологические качества, которые выражаются в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов.
Роль норм земельного законодательства заключается в адекватном, приемлемом как для частных, так и для публичных интересов включении земли в общие имущественные отношения с обязательным учетом специфики земли как объекта отношений25.
В процессе изучения проблем земельно-правового регулирования стало ясно, что без исследования практи-
25 См.: Жариков Ю. Г., Галиновская Е. А. Концепция развития земельного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабрие-вой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 497—517.
ки реализации действующего законодательства, равно как и без изучения реального состояния регулируемых земельных отношений, невозможно составить объективную картину процессов государственно-правового воздействия в очерченной сфере. В связи с этим исследования регулирования земельных отношений осуществлялись не только с точки зрения правового позитивизма, но и с обращением к методам социологических учений о праве. Проблемы правового регулирования использования земли изучаются с учетом экономического, социального и политического состояния общества и государства.
На основе такого подхода ведутся исследования всех проблем земельного права. В частности, в монографии Е. А. Галиновской26 исследование категории «земельное правоотношение» было предпринято в соотношении классических представлений о земельном правоотношении правовой теории, взгляда на социальную природу этого одного из основных правовых явлений. Это дало возможность подойти к формированию концепции земельного правоотношения как социально-правового явления. В этом случае важно не только оживление изучения сугубо теоретических вопросов земельного права, но и преодоление умозрительного, абстрактного подхода к регулированию земельных отношений.
С опорой на выработанные за последнее время подходы ведутся исследования регулирования отношений по поводу права собственности и иных прав на землю, оборота земель и связанных с этим проблем частноправового метода регулирования соотношении земельного и гражданского права. Интенсивно исследуется и публично-правовое регулирование использования земель. Предметом разработки научных позиций, обсуждений, споров становятся практически все состав-
26 См.: Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений.
ляющие государственного управления использованием земельных ресурсов (ведение кадастрового учета, государственная регистрация прав на земельные участки, деление земель по целевому назначению, осуществление публичного земельного надзора и др.).
Одним из наиболее актуальных вопросов совершенствования регулирования земельных отношений в начале второго десятилетия XXI в. стало соотношение земельного и градостроительного законодательства. Так, с разработкой и принятием в 2004 г. Градостроительного кодекса РФ было определено, что градостроительным законодательством должны быть урегулированы вопросы не только застройки, но и комплексного освоения и зонирования территорий. Это послужило основой споров, общий смысл которых сводится к дискуссии об отмене института земельного права о делении земель на категории по целевому назначению и замене его институтом территориального зонирования.
Специалисты не только отдела аграрного, природоресурсного и экологического законодательства, но и всех других заинтересованных подразделений Института активно включились в изучение этого вопроса. Результатом стал вывод о необходимости сохранения преемственности в правовом регулировании и отсутствии острой необходимости отмены института деления земель на категории (2009—2015 гг.). Данный институт не препятствует, а, наоборот, может служить основой разработки главных направлений земельной политики и устойчивого развития как территорий, так и Российской Федерации в целом.
Таким образом, на базе исследований последнего периода сформирована система научных взглядов и позиций о земельном законодательстве и праве и их развитии в современной России. При этом обоснованы особое место, значение и содержание земельного законодательства как самостоятель-
ной отрасли. Подчеркнуто увеличение роли государственного воздействия на земельные отношения. Определено, что развитие земельно-правового регулирования должно опираться на сбалансированную государственную земельную политику. Подтверждена важная роль земельного права и законодательства в обеспечении социальной и экономической стабильности, в связи с чем реформирование правового регулирования земельных отношений не может быть самоцелью или отвечать интересам только определенного круга лиц. Совершенствование законодательства должно быть основано на внимательном изучении состояния земельных общественных отношений и детально разработано.
Исследования и дискуссии продолжаются. Мнения и позиции ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ находят отклик коллег из Института государства и права РАН, Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, Московского государственного юридического университета им. О. Е. Ку-тафина, других ведущих научных и учебных организаций, с которыми специалисты Института поддерживают непрерывающиеся научные связи. Выработанные позиции постоянно ложатся в основу работы над законопроектами, становятся основанием отмены нежелательной законодательной новеллы.
В Институте обучается большое количество аспирантов и соискателей. За последний период более двух десятков новых специалистов успешно защитили кандидатские диссертации по наиболее актуальным проблемам земельного права. Можно сказать, что школа земельного права Института крепнет и продолжает свою научную жизнь.
Е. А. Галиновская, кандидат юридических наук,
ведущий научный сотрудник ИЗиСП
