CC BY
30УДК 328.1:323.1(575.2+476)
DOI: 10.24411/2618-8120-2023-2-25-41
О. Е. Зуев
Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва, Саранск, Россия e-mail: Sura75_2010@mail.ru
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОПЫТА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
И РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
В статье рассматриваются конституционные и институциональные основы реализации принципа народовластия в Кыргызской Республике и Республике Беларусь, где разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную дополняется представительной ветвью власти. Исследовательскую методологию составили как специальные методы и подходы (системный, структурно-функциональный и институциональный), так и прикладные - прямой бинарный анализ, позволяющий определить типичное и уникальное в опыте разных государств.
В результате исследования проанализированы компетенции Жогорку Кенеш и Национального собрания, перераспределение полномочий парламента и Президента, в связи с установлением конституционного статуса Народного Курултая и Всебелорусского народного собрания, оценки экспертов в связи с прошедшими конституционными изменениями в республиках. Автор приходит к выводу о сходстве институционального дизайна форм правления рассматриваемых стран, а также неоднозначности официального закрепления места НК и ВНС, благодаря которым, с одной стороны, в более полной мере реализуется принцип народовластия, а с другой - они могут стать институтами, ослабляющими роль парламента, а также обеспечивающими президентский PR и впоследствии транзит власти.
Ключевые слова: Кыргызская Республика, Республика Беларусь, парламентаризм, народное собрание, форма правления, разделение властей, глава государства, полномочия парламента, президентская республика
O. E. Zuev
National Research Ogarev Mordovia State University, Saransk, Russia, e-mail: Sura75_2010@mail.ru
NATIONAL PECULIARITIES OF PARLIAMENTARISM: COMPARATIVE ANALYSIS OF EXPERIENCE THE KYRGYZ REPUBLIC
AND THE REPUBLIC OF BELARUS
The article examines the constitutional and institutional foundations for the implementation of the principle of democracy in the Kyrgyz Republic and the Republic of Belarus, in which the separation of powers into legislative, executive and judicial is supplemented by a representative branch of government. The research methodology consists of both special methods and approaches (systemic, structural-functional and institutional) and applied ones - direct binary analysis, which allows us to determine what is typical and unique in the experience of different states.
As a result of the study, the competencies of the Jogorku Kenesh and the National Assembly, the redistribution of powers of the parliament and the President, in connection with the establishment of the constitutional status of the People's Kurultai and the All-Belarusian People's Assembly, expert assessments in connection with the past constitutional changes in the republics were analyzed. The author comes to the conclusion about the similarity of the institutional design of the forms of government of the countries under consideration, as well as the ambiguity of the official consolidation of the place of the People's Kurultai and the All-Belarusian People's Assembly, thanks to which, on the one hand, the principle of democracy is more fully realized, and on the other hand, they can become institutions that weaken the role of parliament, as well as ensuring presidential PR and subsequently the transit of power.
Keywords: Kyrgyz Republic, Republic of Belarus, parliamentarism, people's Assembly, form of government, separation of powers, head of state, powers of parliament, presidential republic
Введение
Парламентаризм представляет собой систему представительного правления, при которой посредством всенародного голосования формируется высший законодательный орган власти, наделенный правом принимать решения общегосударственного значения от имени народа. В большинстве стран именно парламенты как выразители воли народа играют ведущую роль в выработке национальных моделей развития и в поиске адекватных ответов на современные вызовы и угрозы. В то же время, возможны и иные способы осуществления народовластия: реализация права законодательной инициативы, осуществление народного контроля над органами государственной власти, участие народа в решении вопросов общегосударственного и местного значения в иных учрежденных конституцией формах.
Народовластие, выступающее базовым элементом демократического устройства, не имеет единой установленной модели. Степень вовлеченности граждан в политические процессы зависит от многих факторов, принципы и критерии осуществления народовластия не имеют общепризнанной единой модели. В конкретных общественно-исторических условиях могут возникать различные формы такой вовлеченности и соответствующие механизмы взаимодействия между властью и обществом.
Интересен опыт государств, где одновременно власть народа реализуется через высшие коллегиальные органы законодательной власти (парламент) и т. н. «общественно-представительные органы народовластия», которые являют собой
дополнительный элемент в системе разделения властей. Уникальным в этом отношении является опыт создания подобных органов в Кыргызстане и Белоруссии. В этих странах в результате конституционных реформ 2021 и 2022 гг. данные формы народного представительства получили конституционный статус, что может повлечь за собой существенное изменение высших органов государственной власти.
Парламентаризм представляет собой сложное многоаспектное явление, в связи с чем отмечается множество направлений исследований в рамках заявленной темы.
Во-первых, отметим теоретические работы, касающиеся его содержательного наполнения (А. В. Бойко [8], Ж. А. Жансугурова [11], К. Н. Соколов [23], Р. М. Романов [21], Т. Я. Хабриева [18] и др.). Большинство определений парламентаризма строится на утверждении о том, что парламентаризм представляет собой систему правления, для которой характерно четкое распределение законодательных и исполнительных функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа. Ряд исследователей рассматривают парламентаризм прежде всего как систему представительного правления, в которой «суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования в условиях многопартийности и разделения властей высшего представительного учреждения, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль над органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан» [18]. Многообразие трактовок парламентаризма свидетельствует о сложности этого социально-политического и правового явления.
Во-вторых, можно выделить ряд работ, предметом анализа в которых стала специфика парламентской демократии в Республике Кыргызстан. Такие авторы, как А. Ж. Бакиров [3], А. О. Блохина [6], Б. И. Борубашов [9], Т. Т. Шаболтов [26] и др. анализируют институциональные параметры взаимодействия президента, главы правительства и парламента; отслеживают эволюцию конституциональных реформ и их влияние на политическую стабильность, подчеркивая авторитарный механизм такой модернизации; выделяют проблемы кыргызской парламентской демократии, в частности, необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о реформах государственного управления, которая должна обеспечивать качественную смену политических элит, усиление фракционных лобби, активно влияющих на законопроектную деятельность и др.
В-третьих, работы Л. И. Балыкиной [4], Э. С. Бибиной и И. Ю. Окунева [16] И. В. Вегера [10], Л. Н. Семеновой [22] и др., в которых рассмотрены национальные особенности парламентаризма в Республике Беларусь. Бинарные сравнительные работы в основном касаются Республики Беларусь и Украины в силу схожести их исторических, ментальных, социальных, экономических и политических свойств [4, с. 32]. Среди достоинств белорусского парламентаризма отмечают бикамерализм, т. е. наличие двухпалатного
парламента, что считается лучшей структурой для демократического потенциала общества.
Настоящее исследование акцентирует внимание на изучении соотношения функций парламентов и общественно-представительных органов народовластия в Кыргызской Республике и Республике Беларусь, где в результате конституционных реформ 2021 и 2022 гг. были внесены существенные изменения в конфигурацию форм народного представительства.
Методы
Основой методологии данного исследования является прямой (непосредственный) бинарный анализ, базирующийся на методе противопоставления, позволяющий глубинно исследовать общее и специфическое в двух странах - Республике Беларусь и Кыргызской Республике, представляющих схожие модели: суверенные унитарные, демократические государства, суперпрезидентские республики по дизайну правления. В этих странах официально вступили в силу изменения и дополнения в Конституцию, принятые на республиканском референдуме. Специальными методами анализа также выступили системный, структурно-функциональный и институциональный подходы, способствующие акцентуации социально-политического, исторического, ситуационного и институционального контекстов.
Результаты и обсуждение
Современная Кыргызская Республика (КР), согласно Конституции, принятой на всенародном референдуме 11 апреля 2021 г., является независимым, суверенным, демократическим, унитарным, правовым, светским и социальным государством [13]. В предыдущей редакции Основного закона форма правления была не указана, но в ряде официальных источников, например, на сайте Министерства иностранных дел Кыргызской Республики в разделе «Государственное устройство» значилась парламентская форма правления. Киргизия оставалась единственной в Центральной Азии страной, где существовала относительно сильная парламентская система, способная влиять на принимаемые президентом и правительством решения. Более того, депутаты могли самостоятельно предлагать и утверждать структуру и состав кабмина.
С 2021 г. Киргизия официально стала президентской республикой. Как отмечали эксперты, наблюдавшие за проведением референдума, поддержка населением сосредоточения властных полномочий в руках главы государства -«ответ на мощный запрос на сильного, ответственного лидера» [12]. Одобренная конституция не только усилила институт президентства, но и ограничила функции парламента (Жогорку Кенеша), сократила число депутатов и изменила порядок формирования депутатского корпуса. Данные изменения были неоднозначно оценены как внутри страны, так и внешними наблюдателями: были заявления как о стабилизации политической обстановки за счет внесенных изменений, так как движение к парламентской форме правления «размыло ответственность власти за происходящее в стране и не стало толчком к развитию государства» [25], так и о создании возможных условий для авторитарного
режима [17]. Ведь именно Конституционная реформа 2010 г., кардинальным образом сократившая полномочия главы государства, рассматривалась как возможность для демонтажа авторитарной системы, сложившейся во времена правления А. Акаева и К. Бакиева.
Согласно действующей Конституции, Парламент Кыргызской Республики Жогорку Кенеш - высший представительный орган, осуществляющий законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий (ст. 76). Он состоит из 90 депутатов и избирается сроком на 5 лет. Депутатом Жогорку Кенеша может быть избран гражданин Кыргызской Республики, достигший на день выборов 25 лет, обладающий избирательным правом.
К основным полномочиям Жогорку Кенеша в настоящее время относятся (ст. 80 п. 1):
- внесение изменений и дополнений в Конституцию;
- принятие законов и их официальное толкование;
- ратификация и денонсация международных договоров;
- решение вопросов об изменении государственных границ Кыргызской Республики;
- дача согласия Президенту на назначение Председателя Кабинета Министров;
- утверждение республиканского бюджета;
- заслушивание ежегодного отчета Кабинета Министров об исполнении республиканского бюджета;
- рассмотрение вопросов административно-территориального устройства Кыргызской Республики;
- издание актов об амнистии.
Жогорку Кенеш принадлежит ряд «назначенческих» полномочий: по представлению Президента избирает и освобождает от должности судей Верховного и Конституционного судов, председателя Национального банка, членов Избирательной комиссии, Счетной палаты, Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, дает согласие на назначение, освобождение и привлечение к уголовной ответственности Генерального прокурора, утверждает состав Совета по делам правосудия и др.
Принцип ответственности исполнительной власти перед парламентом реализуется через исключительные полномочия парламента (ст. 80): назначение выборов Президента; принятие решения об отрешении Президента от должности; согласие на назначение Председателя Кабинета Министров, его заместителей и членов Кабинета Министров, избрание по представлению Президента председателя Национального банка и его освобождение от должности, избрание членов Счетной палаты (одну треть состава - по представлению Президента, две трети - по собственной инициативе) и их освобождение от должности и др.
В Конституции 2010 г. контрольные полномочия парламента были существенно шире. В частности, Жогорку Кенеш также утверждал программу
деятельности Правительства, определял его структуру и состав, за исключением членов Правительства - руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны и национальной безопасности; принимал решения о доверии и о выражении недоверия Правительству.
В действующей Конституции 2021 г. структура и состав Кабинета Министров определяются Президентом, который руководит деятельностью исполнительной власти, дает поручения Кабинету Министров и его подчиненным органам, контролирует выполнение поручений, отменяет акты Кабинета Министров и подчиненных ему органов, временно отстраняет членов Кабинета Министров от должности (ст. 89). За результаты деятельности Кабинета Министров и исполнительной власти Президент несет персональную ответственность.
Анализ конституционных положений, закрепляющих полномочия высших органов государственной власти и характер их взаимоотношений между собой, позволяет говорить об утверждении на данный момент гибридной формы правления в Кыргызской Республике (с уклоном в сторону суперпрезидентства), несмотря на официальное провозглашение страны в качестве президентской республики. Полномочия Президента как главы исполнительной власти определять структуру и состав Кабинета Министров, освобождать от должности членов Кабинета Министров и руководителей иных органов исполнительной власти свидетельствуют в пользу президентской республики. В то же время, с режимом чистого президенциализма не согласуется требование получения согласия парламента на назначение Председателя Кабинета Министров и других его членов и ряд других полномочий парламента.
Согласно Конституции КР, Президент возглавляет исполнительную власть, но одновременно осуществляет функции главы государства (ч. 1 ст. 66). В ч. 2 ст. 66 указывается, что Президент как глава государства призван обеспечивать единство государственной власти. Как правило, Президент, обеспечивающий единство государственной власти, структурно не должен входить ни в одну из ветвей власти, и должен выступать в роли арбитра, призванного обеспечить единство государственной власти в условиях разделения властей. Статус Президента как арбитра является одним из главных признаков, определяющих государство как смешанную республику, в которой не допускается его отождествление с исполнительной властью. Тем самым, президент может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей, но не может совмещать обе роли. В связи с этим, возможны риски дисбаланса в системе сдержек и противовесов, так как глава исполнительной власти одновременно исполняет роль арбитра во взаимоотношениях между ветвями власти.
Неоднозначно оценивается и закрепление в Конституции статуса Народного Курултая (НК) как представительного органа. Это общественно-представительное собрание наделено правом давать рекомендации Президенту и иным органам государственной власти по направлениям общественного развития. НК рассматривается как дополнительный элемент в модели разделения
властей. Он имеет право законодательной инициативы, представлен в Совете судей, может вносить предложения об освобождении от должности членов Кабинета Министров и руководителей исполнительных органов.
В анализе проекта Конституции, опубликованном для общественного обсуждения 17 ноября 2020 г., отмечалось, что введение данного института является дублированием института Жогорку Кенеша. «Представляются неясными цели и причины создания Народного Курултая, поскольку, следуя принципам демократического управления государством, вполне логичным выглядело бы предоставление полномочий данного института Жогорку Кенешу» [1].
Право Президента созывать Народный Курултай рассматривалось как предоставление возможности вмешательства и оказания давления на все институты власти, а также гражданский сектор со стороны Президента. Общественностью Кыргызстана, включая представителей политических сил, академических кругов, гражданского общества, СМИ, независимых экспертов, правоведов высказывалась обеспокоенность в связи с введением института Народного Курултая в таком формате.
Придание Народному Курултаю конституционного статуса уже на момент обсуждения проекта Конституции 2021 г. вызывало критику и сомнения в его целесообразности: «...объяснение создания нового органа, обладающего столь широкими прерогативами и не несущего никакой ответственности, не является ни ясным, ни обоснованным; есть опасность того, что Жогорку Кенеш будет отодвинут на задний план или произойдет дублирование его полномочий» [1].
Негативные оценки создания НК основаны на том, что «данный представительный институт идет вразрез с парламентом, что диктует необходимость еще раз пересмотреть его конституционную надобность и целесообразность» [15]; «полномочия народа, как единственного источника власти в демократическом обществе, уже делегированы парламенту, поэтому тематику «народного курултая» можно рассматривать, как попытку создания института параллельной власти» [2].
Есть и другая точка зрения, основанная на утверждении, что в современном виде НК - это институт прямого диалога и представительства интересов народа. Политолог Ш. Бактыгулов отмечает, что НК имеет все шансы стать именно тем органом, которым он обозначен в Конституции -совещательным, наблюдательным общественно-представительным собранием, пользующимся у граждан поддержкой, поскольку политические партии и депутаты Жогорку Кенеша так и не смогли стать посредниками между народом и властью. «На практике депутаты чаще всего продвигают интересы "теневых" групп, а политические партии превратились в избирательные машинки, оживающие в период выборов» [7].
В мае 2022 г. Комитет ЖК по конституционному законодательству, государственному устройству и судебно-правовым вопросам не поддержал законопроект о Народном курултае по причине того, что делегатам всенародного собрания дают много полномочий, в частности, право вмешиваться в работу
правительства и местной власти. Тем не менее, 25-26 ноября 2022 г. состоялся первый Съезд народных представителей с участием 1200 делегатов.
10 мая 2023 г. депутаты ЖК в первом чтении одобрили законопроект о НК, в котором убрали такие полномочия, как проведение курултаев в регионах, контроль над местным бюджетом и выражение недоверия акимам [5].
В Республике Беларусь парламентаризм также сочетается с конституционно закрепленной формой народовластия. Изменения в Конституцию, принятые на республиканском референдуме 27 февраля 2022 г., закрепили статус Всебелорусского народного собрания в качестве высшего представительного органа народовластия.
Республика Беларусь (РБ) является унитарным демократическим социальным правовым государством [14]. Представительным и законодательным органом является Национальное собрание, состоящее из двух палат - Палаты представителей и Совета Республики. В Палату представителей входит 110 депутатов, избрание которых осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 91).
Совет Республики является палатой территориального представительства, в которую от каждой области и города Минска тайным голосованием избираются на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска по восемь членов. Восемь членов назначаются Президентом Республики Беларусь (ст. 91).
К основным полномочиям Палаты представителей в настоящее время относятся (ст. 97):
- рассмотрение проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию (но по предложению Президента, Всебелорусского народного собрания, не менее 1/3 от полного состава каждой из палат Парламента либо по инициативе не менее 150 тысяч граждан);
- рассмотрение широкого спектра проектов законов и их официальное толкование: об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об установлении республиканских налогов и сборов; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовых режимах чрезвычайного и военного положений и др. При этом проекты законов о республиканском бюджете и об утверждении отчета о его исполнении вносятся Правительством по согласованию с Президентом;
- назначение выборов Президента;
- предварительное согласие Президенту на назначение на должность Премьер-министра;
- заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства и ее одобрение или отклонение (повторное отклонение палатой
программы считается выражением вотума недоверия Правительству); информации Генерального прокурора, Председателя Комитета государственного контроля и Председателя Правления Национального банка о результатах их деятельности;
- рассмотрение вопроса о доверии Правительству (по инициативе Премьер-министра);
- выражение вотума недоверия Правительству (по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты);
- принятие отставки Президента;
- отмена распоряжений Председателя Палаты представителей.
В основные полномочия Совета Республики включены (ст. 98):
- одобрение / отклонение принятых Палатой представителей проектов законов, в т. ч. о внесении изменений и дополнений в Конституцию;
- предварительное согласие Президенту на назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора, Председателя Комитета государственного контроля, Председателя и членов Правления Национального банка;
- заслушивание информации Генерального прокурора, Председателя Комитета государственного контроля и Председателя Правления Национального банка о результатах их деятельности;
- анализ деятельности местных Советов депутатов, их роспуска, принятие мер по развитию местного самоуправления, отмена решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству;
- рассмотрение указов Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации.
В целом изменения и дополнения главы 4 «Парламент - Национальное собрание» были направлены на приведение норм в соответствие с конституционным статусом Всебелорусского народного собрания и его новыми полномочиями, а также изменениями в сфере компетенции и актов Президента. Среди нововведений можно отметить:
- увеличение срока полномочий Парламента с 4 до 5 лет;
- запрет на одновременное совмещение должностей депутата Палаты представителей и члена Правительства, что усиливает принцип разделения властей;
- в компетенции палат включены ежегодные слушания информации Генерального прокурора, Председателя Комитета государственного контроля и Председателя Правления Национального банка о результатах их деятельности;
- заседание палаты Парламента считается правомочным при условии, что в нем участвует большинство депутатов Палаты представителей или членов Совета Республики от полного состава палаты (ранее 2/3).
Новая редакция Конституции урезала полномочия Президента РБ, в частности, изменения коснулись:
- назначения отдельных должностных лиц: председателей Верховного и Конституционного судов, судей Конституционного суда, Председателя и членов Центральной избирательной комиссии, главы Комитета государственного контроля и др. Ранее Президент Беларуси имел право формировать вертикаль республиканской исполнительной власти, назначать ЦИК, судей, генерального прокурора, председателя Национального банка;
- актов Главы государства, которые по своей юридической силе были выше законов. Круг нормативно-правовых актов, принимаемых Президентом, был сужен. Ранее он включал три вида НПА: декреты, указы, распоряжения. Сейчас из него исключены декреты (ч. 1 и 2 ст. 85), исключена ст. 101 Конституции, которая делегировала Президенту законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона, и временных декретов;
- механизма импичмента. Изменился орган, занимающийся вопросами смещения с должности Президента в случаях систематического или грубого нарушения Конституции либо совершения государственной измены или иного тяжкого преступления. Ранее этот вопрос была закреплен за Палатой Представителей и Советом Республики, сейчас - за Всебелорусским народным собранием (ВНС) (ст. 88). Появляется и возможность инициирования процесса импичмента самими гражданами - для этого нужно собрать 150 тыс. подписей избирателей. При этом определять, действительно ли президент совершил «тяжкое преступление», будет Конституционный суд, а ВНС - лишь подтверждать это решение;
- лица, исполняющего полномочия Президента в случае вакансии должности или невозможности исполнения им своих обязанностей по основаниям, предусмотренным Конституцией, до принесения Присяги вновь избранным Президентом. Согласно новой редакции этим лицом является Председатель Совета Республики (ст. 881), ранее - Премьер-министр.
При сокращении некоторых полномочий Президента РБ и введении дополнительных требований к лицу, претендующему на пост Главы государства (увеличение возрастных ограничений, ценза оседлости), была принята целая система конституционно-правовых гарантий для экс-президентов. В частности, на конституционном уровне закреплена неприкосновенность, законодательная охрана чести и достоинства Президента, прекратившего исполнение полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять обязанности (ст. 89). Экс-президента нельзя привлечь к ответственности за действия, «совершенные в связи с осуществлением им президентских полномочий» (ст. 91). Еще одной гарантией стало пожизненное членство в Совете Республики.
Урезание полномочий Президента не привело к расширению полномочий парламента. Более того, поправками в Основной закон страны был закреплен конституционный статус Высшего представительного органа народовластия -Всебелорусского народного собрания (ВНС), которое призвано определять стратегические направления развития общества и государства, обеспечивать
незыблемость конституционного строя, преемственность поколений и гражданское согласие (ст. 89). К компетенции данного органа отнесены: утверждение основных направлений внутренней и внешней политики, военной доктрины, концепции национальной безопасности, программ социально-экономического развития; принятие решений о смещении Президента с должности; право введения чрезвычайного или военного положения; право рассмотрения вопросов о легитимности выборов и др.
Исходя из положений Конституции о статусе ВНС, можно сделать вывод, что оно является не только высшим коллегиальным представительным, но и высшим нормотворческим органом, так как его акты по юридической силе выше даже законов. Согласно ст. 896 решения Всебелорусского народного собрания являются обязательными для исполнения и могут отменять правовые акты, иные решения государственных органов и должностных лиц, противоречащие интересам национальной безопасности, за исключением актов судебных органов.
7 февраля 2023 г. Александр Лукашенко подписал закон «О Всебелорусском народном собрании», который реализует конституционные нормы и закрепляет правовой статус высшего представительного органа народовластия в Беларуси. До принятия закона Всебелорусское народное собрание в формате всенародного форума созывалась шесть раз (в 1996, 2001, 2006, 2010, 2016, 2021 гг.). В новом статусе первое Всебелорусское народное собрание будет созвано в конце апреля 2024 года.
Конституционная реформа рассматривалась как попытка действующего президента достичь определенного компромисса с политическими оппонентами, сгладить политический кризис и «продлить его политическую жизнь». Так, А. Лукашенко после встречи с представителями оппозиции заявил: «У нас несколько авторитарная система устройства общественной жизни. Это личностный момент, а надо сделать так, чтобы работала система, не завязанная на личности, в том числе Лукашенко» [24]. Предполагалось, что новая Конституция расширит полномочия парламента, что обеспечит безболезненный транзит власти. Однако предложение В. Бабарико и С. Тихановской вернуть Конституцию 1994 года, в которой решающее слово в ключевых вопросах государственного устройства принадлежало именно парламенту, было подвергнуто резкой критике.
Одобренная Конституция, несмотря на некоторые изменения полномочий Президента, по мнению ряда экспертов «превращает Лукашенко в пожизненного главу государства» [19]. Оппоненты власти выражают сомнение и в целесообразности существования Всебелорусского народного собрания, которое иронично называют «Всебелорусским хуралом» или «Всебелорусским курултаем [20]», одной из главных функций которого является легитимация курса действующего Президента посредством демонстрации поддержки со стороны народа. «Поправки предоставляют ВНС колоссальные полномочия, делая органом, который может принимать любые решения. Все остальное
исполнительная власть в лице президента и законодательная от парламента, -остается, но теперь их функции становятся декоративными» [19].
В то же время, придание ВНС статуса конституционного органа представляется и как способ вывести принцип народовластия на новый уровень, который позиционируется как уникальный национальный правовой опыт, имеющий при этом исторический прообраз - народное вече.
Заключение
Анализ полномочий высших представительных и исполнительных органов власти в Кыргызстане и Белоруссии позволяет утверждать, что институциональный дизайн форм правления данных стран схож по ряду параметров. Триада разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную дополняется представительной ветвью власти. При этом к последней следует отнести как парламент, сочетающий законодательные и представительные функции, так и органы народного представительства, наделенные существенными полномочиями.
В целом, наблюдается схожесть компетенции Жогорку Кенеш и Национального собрания, однако в Кыргызстане их спектр несколько шире, например, в части вопросов административно-территориального устройства и «назначенческих» полномочий.
Несмотря на конституционно закрепленный статус, место НК и ВНС в существующей системе разделения властей пока представляется весьма неопределенным, что вызывает диаметрально противоположные оценки. С одной стороны, подобные формы народного представительства позволяют в полной мере реализовать принцип народовластия, подчеркивают самобытность конституционного строительства и отход от устоявшихся конституционных шаблонов. С другой стороны, существует риск функционирования параллельных институтов власти, которым передается часть полномочий парламента. В этих условиях они могут стать дополнительным инструментом укрепления президентской власти.
Библиографический список
1. Анализ проекта Конституции Кыргызской Республики (опубликован для обсуждения 17 ноября 2020 г.). Бишкек, 2020. 4 декабря. URL: https://24.kg/files/tilda/docs/Analiz_proekta.pdf (дата обращения: 12.04.2023).
2. Арзыматова А. Необходимы ли Кыргызстану сегодня Курултаи? URL: https://www.knu.kg/ru/index.php?option=com_content&view=article&id= 3637:-q-q-&catid=124:2010-04-21-10-36-57&Itemid=281 (дата обращения: 22.04.2023).
3. Бакиров А. Ж. Правовое положение института курултая в Кыргызской республике // European research. 2016. № 3 (14). С. 49-52.
4. Балыкина Л. И. Сравнительный анализ основных аспектов парламентаризма в процессе государственного строительства в Украине и в Беларуси после провозглашения независимости // Вестник Полоцкого государственного университета. Серия D. Экономические и юридические науки. 2014. № 14. С. 32-42.
5. Без широких полномочий - проект о Народном курултае ЖК одобрил в первом чтении // SPUTNЖ.Кыргызстан. 2023. 10 мая. URL: https://ru.sputnik.kg/20230510/kyrgyzstan-narodniy-kurultay-proekt-izmenenie-1075203437.html (дата обращения: 12.05.2023).
6. Блохина А. О. Институциональные изменения и Политическая стабильность в Киргизской Республике // Вестник МГИМО-Университета. 2017. № 6 (57). С. 102-115. DOI 10.24833/2071-8160-2017-6-57-102-115.
7. Блин комом или прорыв - эксперты о первом Народном курултае // SPUTNIK. Кыргызстан. 2022. 30 ноября. URL: https://ru.sputnik.kg/20221130/kurultaj-problemy-reforma-politika-organ-prezident-politolog-1070526514.html (дата обращения: 12.04.2023).
8. Бойко А. В. Парламентаризм в России начала XX века // Философия права. 2009. № 1 (32). С. 41-46.
9. Борубашов Б. И. Проблемы парламентской демократии в Кыргызстане // Вестник КРСУ. 2017. Том 17. № 2. С. 84-87.
10. Вегера И. В. Виды и формы парламентского контроля в Республике Беларусь // Вестник Полоцкого государственного университета. Серия D. Экономические и юридические науки. 2012. С. 150-154.
11. Жансугурова Ж. А. Эволюция института парламента в контексте становления президентской республики в Казахстане: Дис... канд. полит. наук. Алматы, 1996 // Библиотека диссертаций. http://www.dslib.net/polit-instituty/j evoljucij a-instituta-parlamenta-v-kontekste-stanovlenij a-prezidentskoj -respubliki-v.html (дата обращения: 14.05.2023).
12. Каримов Д. Киргизию вернули к президентской форме правления // RGRU. 2021. 11 апреля. URL: https://rg.ru/2021/04/11/kirgiziiu-vernuli-k-prezidentskoj-forme-pravleniia.html (дата обращения: 14.04.2023).
13. Конституция Кыргызской Республики (принята референдумом (всенародным голосованием) 27 июня 2010 года). URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/1/20?cl=ru-ru (дата обращения: 11.04.2023)
14. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г., 17 октября 2004 г. и 27 февраля 2022 г.) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. URL: https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/normativnye-dokumenty/konstitutsiya-respubliki-belarus (дата обращения: 12.04.2023).
15. Кыргызстан: итоги года и прогнозы // Central Asian Analytic Network. 2023. 12 января. URL: https://www.caa-network.org/archives/24607 (дата обращения: 12.04.2023).
16. Окунев И. Ю., Бибина Э. С. Особенности современной партийной системы Республики Беларусь: результаты парламентских выборов и прогнозы // Евразийство и мир. 2019. № 2. С. 3-11.
17. Осмоналиева Б. Новый проект Конституции - это попытка создать авторитарное государство // 24 KG. 2020. 18 ноября. URL:
https : //24. kg/vlast/173466_novyiy_proekt_konstitutsii_eto_popyitka_sozdat_avtoritar noe_gosudarstvo/ (дата обращения: 11.04.2023).
18. Парламентское право России: монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Издание Государственной Думы, 2013. 400 с.
19. Поплавский А. Лукашенко превращается в пожизненного президента // Газета.ги. 2022. 28 февраля. URL: https: //www.gazeta.ru/politics/2022/02/28/ 14584555.shtml (дата обращения : 12.04.2023).
20. Радов Н. Всебелорусский курултай - абсолютно бессмысленное сборище // Регнум. 2016. 6 апреля. URL: https://regnum.ru/news/2113105 (дата обращения: 12.04.2023).
21. Романов P. M. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998. № 5. С. 123-133.
22. Семенова Л. Н. Трансформации публичного контура политики и государственного управления Республики Беларусь // Россия: тенденции и перспективы развития. 2022. № 17-3. С. 289-293.
23. Соколов К. Н. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентарного строя. Пб.: 1912 // Литресс. URL: https://www.litres.ru/book/k-sokolov/parlamentarizm-opyt-pravovoy-teorii-parlamentarnogo-stroya-481515 (дата обращения: 12.04.2023).
24. Суперпрезидентская Беларусь. Что поменяют в Конституции республики? // SPUTNIK. Беларусь. 2021. 15 марта. URL: https://sputnik.by/20210315/Superprezidentskaya-Belarus-Chto-pomenyayut-v-Konstitutsii-respubliki-1045953582.html (дата обращения: 12.04.2023).
25. Усиление ответственности власти // Киргизское национальное информационное агентство KABAR. 2020. 19 ноября. URL: https://kabar.kg/news/iatc-kabar-konstitutciia-kyrgyzstana-usilenie-otvetstvennosti-vlasti/ (дата обращения: 15.04.2023).
26. Шаболотов Т. Т. Национальные особенности парламентаризма в Кыргызской Республике // Вестник Поволжского института управления. 2017. Т. 17. № 6. С. 25-30.
References
1. Analiz proekta Konstitucii Kyrgyzskoj Respubliki (Analysis of the draft Constitution of the Kyrgyz Republic). Bishkek, 2020. 4 dekabrya. URL: https://24.kg/files/tilda/docs/Analiz_proekta.pdf (data obrashcheniya: 12.04.2023).
2. Arzymatova A. Neobhodimy li Kyrgyzstanu segodnya Kurultai? (Do Kyrgyzstan need Kurultai today?). URL: https://www.knu.kg/ru/index.php?option=com_content&view=article&id=3637:-q-q-&catid=124:2010-04-21-10-36-57&Itemid=281 (data obrashcheniya: 22.04.2023).
3. Bakirov A. ZH. Pravovoe polozhenie instituta kurultaya v Kyrgyzskoj respublike (Legal status of the Kurultai Institute in the Kyrgyz Republic) // European research. 2016. № 3 (14). S. 49-52.
fyMaHumapHbie u noAumuKO-npaeoeue uccAedoeaHun. 2023. № 2 (21).
4. Balykina L. I. Sravnitel'nyj analiz osnovnyh aspektov parlamentarizma v processe gosudarstvennogo stroitel'stva v Ukraine i v Belarusi posle provozglasheniya nezavisimosti (Comparative analysis of the main aspects of parliamentarism in the process of state-building in Ukraine and in Belarus after the declaration of independence) // Vestnik Polockogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya D. Ekonomicheskie i yuridicheskie nauki. 2014. № 14. S. 32-42.
5. Bez shirokih polnomochij - proekt o Narodnom kurultae ZHK odobril v pervom chtenii (Without broad powers - the draft on the People's Kurultai of the Jogorku Kenesh approved in the first reading) // SPUTNIK.Kyrgyzstan. 2023. 10 maya. URL: https: //ru.sputnik.kg/20230510/kyrgyzstan-narodniy-kurultay-proekt-izmenenie-1075203437.html (data obrashcheniya: 12.05.2023).
6. Blohina A. O. Institucional'nye izmeneniya i Politicheskaya stabil'nost' v Kirgizskoj Respublike (Institutional Changes and Political Stability' in the Kyrgyz Republic) // Vestnik MGIMO-Universiteta. 2017. № 6 (57). S. 102-115. DOI 10.24833/2071-8160-2017-6-57-102-115.
7. Blin komom ili proryv - eksperty o pervom Narodnom kurultai (A pancake with a lump or a breakthrough - expertise about the first national Kurultai) // SPUTNIK. Kyrgyzstan. 2022. 30 noyabrya. URL: https://ru.sputnik.kg/20221130/kurultaj-problemy-reforma-politika-organ-prezident-politolog-1070526514.html (data obrashcheniya: 12.04.2023).
8. Bojko A. V. Parlamentarizm v Rossii nachala XX veka (Parliamentarism in Russia at the beginning of the XX century) // Filosofiya prava. 2009. № 1 (32). S. 4146.
9. Borubashov B. I. Problemy parlamentskoj demokratii v Kyrgyzstane (Problems of parliamentary democracy in Kyrgyzstan) // Vestnik KRSU. 2017. T. 17. № 2. S. 84-87.
10. Vegera I. V. Vidy i formy parlamentskogo kontrolya v Respublike Belarus' (Types and forms of parliamentary control in the Republic of Belarus') // Vestnik Polockogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya D. Ekonomicheskie i yuridicheskie nauki. 2012. S. 150-154.
11. ZHansugurova ZH. A. Evolyuciya instituta parlamenta v kontekste stanovleniya prezidentskoj respubliki v Kazahstane (Evolution of the institution of Parliament in the context of the formation of the Presidential Republic in Kazakhstan): Dis... kand. polit. nauk. Almaty,1996 // Biblioteka dissertacij. http: //www.dslib.net/polit-instituty/j evolj ucij a-instituta-parlamenta-v-kontekste-stanovlenija-prezidentskoj-respubliki-v.htm (data obrashcheniya: 14.05.2023).
12. Karimov D. Kirgiziyu vernuli k prezidentskoj forme pravleniya (Kyrgyzstan returned to the presidential form of government) // RGRU. 2021. 11 aprelya. URL: https://rg.ru/2021/04/11/kirgiziiu-vernuli-k-prezidentskoj-forme-pravleniia.html (data obrashcheniya: 14.04.2023).
13. Konstituciya Kyrgyzskoj Respubliki (Constitution of the Kyrgyz Republic) (prinyata referendumom (vsenarodnym golosovaniem) 27 iyunya 2010 goda). URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/1/20?cl=ru-ru (data obrashcheniya: 11.04.2023).
14. Konstituciya Respubliki Belarus' 1994 goda (Constitution of the Republic of Belarus' 1994) (s izmeneniyami i dopolneniyami, prinyatymi na respublikanskih referendumah 24 noyabrya 1996 g., 17 oktyabrya 2004 g. i 27 fevralya 2022 g.) // Nacional'nyj pravovoj Internet-portal Respubliki Belarus' (National Legal Internet Portal of the Republic of Belarus'). URL: https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/normativnye-dokumenty/konstitutsiya-respubliki-belarus (data obrashcheniya: 12.04.2023).
15. Kyrgyzstan: itogi goda i prognozy (Kyrgyzstan: results of the year and forecasts) // Central Asian Analytic Network. 2023. 12 yanvarya. URL: https://www.caa-network.org/archives/24607 (data obrashcheniya: 12.04.2023).
16. Okunev I. YU., Bibina E. S. Osobennosti sovremennoj partijnoj sistemy Respubliki Belarus': rezul'taty parlamentskih vyborov i prognozy (Features of the modern party system of the Republic of Belarus': results of parliamentary elections and forecasts) // Evrazijstvo i mir. 2019. № 2. S. 3-11.
17. Osmonalieva B. Novyj proekt Konstitucii - eto popytka sozdat' avtoritarnoe gosudarstvo (The new draft constitution is an attempt to create an authoritarian state) // 24 KG. 2020. 18 noyabrya. URL: https: //24. kg/vlast/173466_novyiy_proekt_konstitutsii_eto_popyitka_sozdat_avtoritar noe_gosudarstvo/ (data obrashcheniya: 11.04.2023).
18. Parlamentskoe pravo Rossii (Parliamentary Law of Russia): monografiya / pod red. T. YA. Habrievoj. M.: Izdanie Gosudarstvennoj Dumy, 2013. 400 s.
19. Poplavskij A. Lukashenko prevrashchaetsya v pozhiznennogo prezidenta (Lukashenko turns into a lifelong president) // Gazeta.ru. 2022. 28 fevralya. URL: https://www.gazeta.ru/politics/2022/02/28/14584555.shtml (data obrashcheniya: 12.04.2023).
20. Radov N. Vsebelorusskij kurultaj - absolyutno bessmyslennoe sborishche (The All-Belarusian Kurultai is an absolutely meaningless meeting) // Regnum. 2016. 6 aprelya. URL: https://regnum.ru/news/2113105 (data obrashcheniya: 12.04.2023).
21. Romanov P. M. Rossijskij parlamentarizm: genezis i organizacionnoe oformlenie (Russian parliamentarism: genesis and organizational design) // Politicheskie issledovaniya. 1998. № 5. S. 123-133.
22. Semenova L. N. Transformacii publichnogo kontura politiki i gosudarstvennogo upravleniya Respubliki Belarus' (Transformations of the public contour of politics and public administration of the Republic of Belarus') // Rossiya: tendencii i perspektivy razvitiya. 2022. № 17-3. S. 289-293.
23. Sokolov K. N. Parlamentarizm. Opyt pravovoj teorii parlamentarnogo stroya (Parliamentarism. Experience of the legal theory of the parliamentary system). Pb.: 1912 // Litress. URL: https://www.litres.ru/book/k-sokolov/parlamentarizm-opyt-pravovoy-teorii-parlamentarnogo-stroya-481515 (data obrashcheniya: 12.04.2023).
24. Superprezidentskaya Belarus'. CHto pomenyayut v Konstitucii respubliki? (Super-presidential Belarus'. what will be changed in the Constitution of the Republic?) // SPUTNIK.Belarus'. 2021. 15 marta. URL: https://sputnik.by/20210315/Superprezidentskaya-Belarus-Chto-pomenyayut-v-Konstitutsii-respubliki-1045953582.html (data obrashcheniya: 12.04.2023).
25. Usilenie otvetstvennosti vlasti (Strengthening the responsibility of the authorities) // Kirgizskoe nacional'noe informacionnoe agentstvo KABAR (Kyrgyz National News Agency KABAR). 2020. 19 noyabrya. URL: https://kabar.kg/news/iatc-kabar-konstitutciia-kyrgyzstana-usilenie-otvetstvennosti-vlasti/ (data obrashcheniya: 15.04.2023).
26. SHabolotov T. T. Nacional'nye osobennosti parlamentarizma v Kyrgyzskoj Respublike (National peculiarities of parliamentarism in the Kyrgyz Republic) // Vestnik Povolzhskogo instituta upravleniya. 2017. T. 17. № 6. S. 25-30.
Сведения об авторе
Зуев Олег Евгеньевич - аспирант Национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарёва. Область научных интересов: сравнительное государствоведение, парламентаризм, сравнительный политический анализ парламентских форм плавления. ORCID: https://orcid.org/0009-0004-9643-0634 E-mail: Sura75_2010@mail.ru
About the author
Zuev Oleg Evgen'evich - Postgraduate student of the National Research Ogarev Mordovia State University. Research interests: comparative statecraft, parliamentarism, comparative political analysis of parliamentary forms of melting. ORCID: https://orcid.org/0009-0004-9643-0634 E-mail: Sura75_2010@mail.ru
