CC BY
27
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ В СВЕТЕ НОВОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ТЕОРИИ
Формирование эффективных национальных инновационных систем (НИС) - так можно определить задачу государственной политики, сформулированную в ряде развитых стран в начале 1990-х гг. прошлого века, которая к настоящему времени приобрела подлинно всемирное значение. Но принятие политических решений - последнее звено в цепи, в начале которой стоит формирование теоретической базы функционирования НИС. Однако по ряду причин предложение теоретических идей явно отстает от существующих потребностей.
Цель настоящей статьи - сформулировать в кратком виде гипотетические теоретические положения, которые могут быть полезны при построении теории НИС.
В идеале теория должна обладать такими качествами как: реалистичность исходных положений, опора на ценные результаты, полученные в рамках междисциплинарных научных направлений, других научных дисциплин (критерий общей научной опоры), новизна, творческий уровень (неочевидность), универсальность, простота (точнее -оправданная сложность), (априорные критерии), объяснительный и практический потенциал (апостериорные критерии). В настоящее время мы далеки от этого идеала.
Новая институциональная экономическая теория как научная база анализа НИС. В поисках общей научной опоры при создании теории НИС естественно обратиться к научному заделу, который сложился в последние десятилетия в рамках известного междисциплинарного научного направления, именуемого «новой институциональной экономической теорией» (НИЭТ).
Литература в данной области обширна. Ряд работ зарубежных авторов переведен на русский язык. Увеличивается и число российских работ [1-5].
НИЭТ акцентирует внимание на проблеме взаимодействия субъектов, на затратах, необходимых для заключения сделок (трансакций) и контроле их выполнения (так называемых «трансакционных издержках») отличных от затрат на осуществление основной деятельности -«трансформационных издержек». Предполагается, что тот или иной социальный институт эффективнее другого аналогичного по назначению института, если его функционирование сопряжено с меньшей величиной трансакционных издержек. Трансакционные издержки, по образному выражению лауреата Нобелевской премии Кеннета Эрроу, могут рассматриваться как своего рода «трение в экономике».
НИЭТ развивается в настоящее время в основном как общетеоретическая концепция. Пока число примеров применения этой теории к конкретным проблемам невелико. Ощущается потребность в создании «теорий среднего уровня».
С самого начала возникновения НИЭТ было ясно, что ее применение должно быть особенно плодотворным в случае видов сложных
творческих видов деятельности, для которых характерны высокие трансакционные издержки. К таким областям следует отнести научную и инновационную деятельность. Однако парадоксальным следует признать отсутствие заметных попыток применения положений НИЭТ к этим областям.
Это во многом связано со сложностью научной и инновационной деятельности, требующей существенной модификации традиционных понятий и положений экономической, правовой науки, других дисциплин, реализации междисциплинарных подходов.
Исходные положения теоретического анализа НИС. Ориентируясь на такой критерий качества теории как реалистичность исходных положений, логично начать с исходных положений, к которым в первую очередь следует отнести основные свойства научной и инновационной деятельности (НИД), существенные при анализе организационных и институциональных форм.
Как это ни странно, но до сих пор в научной литературе отсутствует исчерпывающий перечень таких свойств. Между тем игнорирование существенных свойств НИД значительно снижает ценность теоретических построений.
Число свойств, которые в той или иной комбинации необходимо учитывать при создании отдельных теоретических концепций, достаточно велико. Ниже приведен предлагаемый перечень исходных свойств и необходимых пояснений и в отдельных случаях положений производного характера (курсивом):
1) неконкурентность доступа к результатам НТД - возможность одновременного доступа к результатам, вызванная их информационной природой;
2) ограниченная контролируемость доступа к результатам НТД, также во многом вызванная информационной природой результатов;
3) сложность (креативность) результатов НТД - затратоемкость обособления полученных результатов от ранее созданных; затратоемкость освоения полученных результатов(высокие трансфер-издержки);
4) асимметрия информации о выполняемых проектах - неравномерность распределения информации о проектах между контрагентами (в первую очередь между заказчиком результатов и участником выполнения проекта) - объективно ограниченная информированность (компетентность) заказчиков результатов;
5) неопределенность - неполное или неточное знание затрат, результатов и сроков выполнения проектов - необходимость использования метода проб и ошибок;
6) широта круга потенциальных потребителей результатов - издержки, присущие институциональным формам, ограничивающим круг потребителей;
7) общность используемых интеллектуальных ресурсов - возможность независимого дублирования научных и инновационных результатов;
8) возможность использования планируемых и полученных результатов в побочных целях («смешанная» направленность результатов:
государственная (публичная) и частная (коммерческая); гражданская и оборонная; фундаментальная и прикладная и др.;
9) асимметричный («негауссовый») характер распределения результатов по ценности, т.е. возможность при достаточно большом числе рисковых проектов выявить небольшое число проектов с особо высокой эффективностью - явление, лежащее в основе венчурного финансирования;
10) фиксированные интеллектуальные ресурсы в рамках научных и инновационных направлений и ограниченный срок их интеллектуального использования - убывающая отдача их использования и, как следствие, «волновая» динамика результативности разработки научных и инновационных направлений.
Учет указанных свойств позволяет подвергнуть сомнению правильность ряда утвердившихся взглядов.
Так, «смешанная» направленность существенной части результатов научных исследований позволяет выдвинуть тезис о правомерности введения такой категории как «фундаментально-прикладные исследования».
Следует расширить понятие инновационной деятельности и трактовать ее как «изменение (развитие) технологии», включающее генерацию технических идей; их проектно-экспериментальную разработку; производство инновационной продукции или известной продукции на базе новой технологии. В рамках такого подхода научно-инновационная сфера включает научные исследования и инновационную деятельность (науку и инновации - в полном соответствии с названием существующего Федерального агентства), а государственная научно-инновационная политика включает, соответственно, политику в сфере научных исследований и в сфере инновационной деятельности. При этом не остается места для так называемой государственной научно-технической политики. Естественное последствие для законодательства - необходимость и возможность разработки двух федеральных законов - «О науке» и «Об инновационной деятельности» с четким разграничением предмета правового регулирования.
Учет описанных свойств позволяет внести определенные коррективы и в исходные положения новой институциональной экономической теории (НИЭТ).
Во-первых, следует признать ограниченность концепции «трансак-ционных издержек» и акцентировать внимание на эффективности «трансакционной деятельности», связанной с заключением контрактов (сделок) и контролем их исполнения. При таком, по существу, экономическом подходе акцент смещается с издержек на соотношение затрат и качество трансакций.
Во-вторых, наряду с основной деятельностью, которая именуется в НИЭТ «трансформационной», исключительную роль в сфере науки и инноваций играет деятельность по освоению результатов, полученных на предшествующих стадиях научно-инновационного цикла (в рамках «вертикального трансфера») и при их распространении (диффузии) в рамках горизонтального трансфера. Эту деятельность можно назвать «трансферной» (соответственно, вертикальной и горизонтальной). И
вновь следует ориентироваться не на снижение трансферных издержек, а на достижение наилучшего соотношения затрат и качества трансфер-ной деятельности.
Национальные инновационные системы: понятие и структура.
Прежде всего возникает сомнение в том, правомерно ли, в соответствии с западным подходом, называть систему, функционирующую в сфере науки и инноваций, «национальной инновационной системой», не отражая в названии научный блок этой системы. Этого недостатка лишен термин «национальные научно-инновационные системы», к которому, по-видимому, впоследствии придется обратиться.
Анализируя имеющиеся трактовки НИС правомерно поставить вопрос: насколько они «системны». Понятие национальной инновационной системы предложил в 1987 г. английский исследователь Кристофер Фримен, понимая под ней сеть институциональных структур в государственном и частном секторах экономики, активность и взаимодействие которых инициирует, создает, модифицирует и способствует диффузии новых технологий» [6].
Но в любой системе важны связи, именуемые «системообразующими». Эти связи, по нашему мнению, должны присутствовать и в определении НИС. Национальную инновационную систему можно определить двояко.
Во-первых, - как часть исторически сложившейся национальной социально-экономической системы, функционирующей в сфере научных исследований и инновационной деятельности. Основные («стержневые», системообразующие) связи в рамках НИС - это связи между государственными и негосударственными заказчиками (пользователями) результатов научной и инновационной деятельности и их создателями, ориентированными на достижение соответствующих государственных (публичных) и негосударственных целей.
Во-вторых, - как целостную совокупность систем взаимодействия государственных и негосударственных заказчиков и создателей результатов научной и инновационной деятельности.
Структура НИС. Концепция структуры НИС должна отражать существование этих систем взаимодействия (системообразующих связей) и строиться по целевому принципу.
Очевидный принципиальный недостаток официальной классификации секторов сферы исследований и разработок (государственный, предпринимательский, вузовский, частный бесприбыльный секторы) -грубое нарушение принципа единого основания классификации. Это относится к вузовскому сектору. Официальный подход - это не классификация, а скорее «инструкция» для статистического наблюдения организаций, постоянно функционирующих в сфере исследований и разработок.
Неприемлемой для целей институционального реформирования является и классификация, использованная в «Концепции участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки», в которой к государственному сектору науки отнесены «федеральные государственные учреждения, научные организации, входя-
щие в состав академий наук, имеющих государственный статус, федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества с преобладающим участием Российской Федерации в капитале».
По своему содержанию реформирование представляет собой изменение организационных и институциональных форм, т.е. отношений между ключевыми субъектами рассматриваемой системы. В данном случае - это государственные органы, выступающие в роли заказчиков результатов научной и инновационной деятельности и субъекты - исполнители этого заказа. Механизм функционирования данной системы - механизм реализации этого заказа, который обращен не только к государственным научным учреждениям, но и к другим исполнителям, имеющим как государственную (ГУП), так и частную форму собственности.
Управление имущественными комплексами - вторичная задача, производная от главной - реализации федерального государственного заказа. Выдвижение вторичной задачи на первый план представляет собой нелогичную ситуацию, когда, образно говоря, «служба научного тыла» командует «научным фронтом».
Необходима иная (целевая) классификация секторов НИС, охватывающая организации, участвующие в НИС как на постоянной, так и непостоянной основе. Речь идет о классификации не собственно организаций, а деятельности постоянных и непостоянных участников выполнения научных исследований и разработок. «Непостоянные» участники - это коммерческие организации, выполняющие НИОКР по государственным контрактам (удельный вес таких НИОКР в объеме государственного финансирования постоянно растет), государственные научные учреждения, выполняющие работы по договорам с коммерческими предприятиями и др.
Предлагается выделять в НИС три «чистых» (моноцелевых) сектора (публичный, частный и частный некоммерческий) и два «смешанных» институциональных сектора (публично-частный и публично-частно-некоммерческий). Использование термина «публичный» вместо «государственный» вызвано тем, что, как отмечено выше, последний термин в официальных документах дважды использован в ином значении (в сфере государственной статистики и в сфере реформирования).
Каждый из этих секторов представляет собой некое системное образование, ориентированное на достижение своей, присущей данному сектору цели.
В публичном секторе деятельность участников (постоянных и непостоянных) направлена на получение научных и инновационных результатов, обладающих основной публичной (государственной некоммерческой) ценностью (научные результаты общего характера, прикладные результаты в интересах таких областей как: государственное управление, оборона, безопасность, экология, социальные проблемы и др.).
В частном секторе деятельность участников (постоянных и непостоянных) направлена на получение результатов обладающих основной частой (коммерческой) ценностью, на основе которых могут производиться продукция и услуги, реализуемые на рынке.
В частный некоммерческий сектор, удельный вес которого в нашей стране крайне мал (десятые доли процента объема внутренних затрат на исследования и разработки), следует включить постоянных и непостоянных участников, чья деятельность направлена на получение результатов, обладающих частной некоммерческой ценностью.
Помимо указанных моноцелевых («чистых») секторов существуют и два двухцелевых («смешанных»): публично-частный и публично-частно-некоммерческий.
В публично-частном секторе одновременно достигаются две разные, но взаимосвязанные цели (публичная и частная). Такая возможность возникает:
- в случае «смешанной» (публичной и частной) направленности результатов НТД;
- в рамках государственно-частного финансового (государство и бизнес) и нефинансового (налоговые и др. льготы) стимулирования коммерческой деятельности, при котором коммерческая организация повышает доходность выполняемых ею научно-технических и инновационных проектов, а государство получает побочный публичный эффект.
Что касается наиболее распространенного в настоящее время коммерчески ориентированного государственно-частного партнерства, то в соответствии с его коммерческой целью его следует относить к частному сектору.
Аналогичные ситуации реализуются в рамках в публично-частно-некоммерческого сектора.
Подчеркнем, что в каждом из указанных секторов реализуются основные системообразующие связи, которые должны быть объектом государственной политики, а в случае их недостаточной эффективности подвергаться реформированию.
К сожалению, этот тезис не получил должного отражения в государственной политике. Достаточно обратиться к содержанию государственной научно-инновационной политики (ГНИП) и ее документам (в особенности политики в области реформирования научно-инновационной сферы); к структуре министерств и ведомств - участников формирования и реализации ГНИП; к содержанию законодательства в научно-инновационной сфере, к содержанию отдельных правовых актов, в первую очередь базовых; к методологии статистики научно-инновационной сферы.
Вывод очевиден: предстоит внести существенные коррективы по всем перечисленным выше направлениям, прежде всего в структуру стратегических документов и в структуру базовых законов (в частности, в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике»).
Организационная структура научно-инновационной сферы. До настоящего времени не сформулирована приемлемая научная концепция организационной структуры в сфере научных исследований и инновационной деятельности. Использование положений НИЭТ позволяет сделать шаг к созданию такой концепции.
На выбор рационального вида разделения труда в научно-инновационной сфере влияет соотношение эффекта, обеспечиваемого разделением труда, и затрат, из которых существенное значение имеют трансакционные и в особенности вертикальные и горизонтальные трансферные затраты. Акцент на роли трансакционных и в особенности трансферных затрат - то новое, что вносит НИЭТ в анализе организационной структуры научно-инновационной сферы.
Все многообразие организационных форм в сфере науки и инноваций может быть, на наш взгляд, сведено к двум базовым видам - специализации и диверсификации деятельности организаций.
Помимо этого следует учитывать действие фактора внутренней организационной структуры научно-инновационных организаций (вертикальной, т.е. последовательной и горизонтальной, т.е. параллельной интеграции).
Специализация - ограничение сферы деятельности созданием определенного результата (предметная), элементом этого результата (элементная), стадией создания результата (стадийная), определенным потребителем (предлагается именовать такую специализацию «адресной»). В сфере промышленности адресную специализацию традиционно называют «кооперированием».
Стадийная специализация реализуется в рамках научно-инновационного цикла и проявляется в специализации на проведении научных исследований, разработок и внедрении их результатов.
Адресная специализация - ограничение сферы деятельности либо определенным потребителем или их группой (активная адресная специализация), либо определенной организацией - поставщиком существенных ресурсов, прежде всего результатов НИОКР (пассивная адресная специализация).
Диверсификация - расширение круга выполняемых видов деятельности. Это может достигаться путем комплексного использования некоторого ресурса (ресурсная диверсификация), объекта (объектная диверсификация), созданием побочных результатов (побочная диверсификация).
В сфере НИОКР действует важный фактор побочной диверсификации - «смешанная» направленность результатов НИОКР: возможность использования их наряду с основным назначением - государственным или коммерческим - также и по другому назначению, соответственно, коммерческому и государственному.
Отсюда и эффективность таких организационных форм, как:
- побочная коммерческая диверсификация - коммерческое использование результатов, обладающих наряду с основной (публичной) также и коммерческой ценностью;
- побочная некоммерческая диверсификация - некоммерческое использование результатов, обладающих наряду с основной (коммерческой) также и некоммерческой ценностью.
В случае объект-ориентированной диверсификации в качестве объекта выступают ресурсы организации, основная деятельность которых находится вне сферы науки - музеи, библиотеки, архивы, заповедники и т. п.
«Страховательная» диверсификация ориентирована на обеспечение устойчивого спроса в условиях его непредвиденных колебаний.
Классификацию можно продолжать (наряду с двухфункциональ-ными организациями, основанными на ресурсной диверсификации, существуют и трехфункциональные - медицинские клиники). Сфера действия «клинической модели» в последние годы расширяется: возникли «юридические клиники».
Реальные организационные формы - это, как правило, сочетания простых форм. К примеру, исследовательский вуз основан на сочетании интеллектуально-ресурсной диверсификации (выполнение научно-педагогическими работниками как образовательных, так и исследовательских функций) и параллельной интеграции.
Другой пример - клиники, где в роли объекта выступает контингент клиентов - больных (сочетание интеллектуально-ресурсной и объектной диверсификации).
Ресурсы, используемые в практической деятельности (природные ресурсы заповедников, фонды музеев, библиотек и т.п.), относятся к классу объектов, которые можно использовать не только в практической, но и в научно-исследовательской деятельности. Это лежит в основе «объектно-ресурсной» диверсификации таких учреждений.
Жизнеспособность той или иной организационной формы определяется соотношением присущего ей эффекта (специализации, диверсификации) и затрат (трансакционных, трансферных и иных).
Вертикальная научно-инновационная интеграция в рамках коммерческих фирм - одно из значительных «организационных изобретений» XIX в. (впервые появилась в 70-х гг. ХХ в. в Германии).
Вертикальная интеграция позволила резко повысить эффективность трансакционной и трансферной деятельности при осуществлении исследований, разработок и освоения их результатов в рамках внутрифирменного управления этим процессом, усилить заинтересованность и ответственность подразделений, занятых на начальных стадиях научно-инновационного цикла.
Стратегическая организационная ошибка 30-х годов прошлого века, произошедшая в нашей стране в процессе организационного строительства научно-инновационной системы, - почти полный отказ от вертикальной интеграции в научно-инновационной сфере. Громадные негативные последствия этой ошибки невозможно оценить.
Попытки исправить положение путем создания сети научно-производственных объединений, предпринятые в 60-70-е гг. прошлого века, не обеспечили коренного перелома. Приватизация научно-технической сферы в 90-х гг. способствовала дезинтеграции научно-инновационного цикла.
При активном организационном реформировании научно-инновационной сферы можно надеяться на исправление положении, по-видимому, лишь не ранее 30-х годов нашего века, т.е. через сто лет после перехода научно-инновационной сферы СССР на ошибочный курс.
Весь мир в рамках частного сектора развивался и развивается на основе крупных вертикально-интегрированных научно-инновационно-производственных комплексов. В нашей стране эти процессы наблюдаются в основном в оборонной сфере.
По-видимому, потребуется специальная долгосрочная «Программа организационного реформировании научно-инновационной сферы России».
Институциональная организация научно-инновационной сферы: общая концепция. В случае институциональных форм на первый план выходит фактор асимметрии информации и его следствие - объективно ограниченная компетентность заказчиков.
Институциональные формы выполнения научных исследований и разработок в каждом из описанных выше целевых (институциональных) секторов существенно меняются в зависимости от стадий жизненного цикла («возраста») научного и инновационного направления. При переходе от стадии к стадии меняются темпы роста параметров, характеризующих развитие направления, что отражается на динамике результативности научных исследований и разработок.
Предлагается выделять стадии:
- первую (инкубационную, начальную);
- вторую (стадию возрастающей результативности направления);
- третью (стадию относительно стабильной результативности);
- четвертую (стадию убывающей результативности).
Ясно, что по мере прохождения жизненного цикла существенно меняется сложность управления проектами, реализуемыми в рамках стадий этого цикла. Отсюда и изменение институциональных форм.
Первой и второй стадии соответствуют венчурная и контрактная институциональные формы (в сфере фундаментальных исследований вместо контрактной формы реализуется грантовая).
Третьей и четвертой стадиям соответствует административная форма. В публичном секторе административный подход реализуется в рамках ведомственного управления государственными научными учреждениями; в частном секторе - в рамках внутрифирменного управления НИОКР.
В основу общей теоретической концепции институциональных форм следует положить деление институциональных форм (правоотношений) на соцелевые (обязательственные), общецелевые (партнерские, кооперационные, или отношения совместной деятельности) и «смешанные».
Изложенные общие идеи можно положить в основу государствен-но-сообщественной модели государственной научно-инновационной политики, главное в которой - делегирование части функций в сфере формирования политики органам, представляющим интересы научно-инновационного сообщества.
Необходим поиск новой модели формирования перечня критических технологий, учитывающей действие фактора ограниченной компетентности государственных органов как субъектов политики .
Как можно судить по проекту «Методологии формирования, корректировки и реализации Приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации и отбора Перечня критических технологий Российской Федерации» (2006 г.), формирование приоритетных направлений и критических технологий федерального уровня рассматривается в этом документе как экспертная задача высо-
кой сложности, что требует привлечения значительного числа экспертов и соответствующих форм организации их работы. Однако при этом не устраняется ограниченность чисто экспертного подхода к решению рассматриваемой проблемы.
Существуют возможности перехода от традиционной методологии к новой, более полно учитывающей важные особенности принятия решения о приоритетах в условиях асимметрии информации и, как следствие, ограниченной информированности государственных органов, принимающих решения, и обслуживающих их экспертов.
Принципиально новый подход к решению данной задачи состоит в отказе от экстенсивного пути (наращивания потенциала экспертизы), в повышении роли потенциальных исполнителей направлений НИОКР, выступающих в роли участников генерирования направлений и разработки предложений по участию в программах их реализации с отбором наиболее эффективных программ в условиях конкурса.
Другой важный момент - смещение акцента от обоснований, возможности которых неизбежно ограничены, к гарантийным оценкам, вырабатываемым потенциальными исполнителями и введением системы ответственности за качество таких оценок.
Речь идет о формировании не перечня критических технологий, а предложений о программах разработки «малых технологий», совокупности которых образуют ограниченное число больших (критических) технологий.
Предложения о программах разработки технологий могут вырабатываться группами организаций, сформированными на добровольных началах, возглавляемых избранными ими организациями-координаторами. Возможны две-три стадии конкурсов предложений о разработке малых технологий, на основе которых можно выявить наиболее эффективные предложения.
Очевидное преимущество предлагаемого подхода - компетентность и сильная заинтересованность участников в выдвижении качественных предложений в соединении с ответственностью за выполнение взятых на себя обязательств. Другое достоинство - сведение к минимуму действия фактора «конфликта интересов», присущего традиционной экспертной модели формирования приоритетов, при котором отсутствует четкое разграничение между организациями и лицами, лоббирующими определенные решения, и экспертами.
По итогам конкурсов должны заключаться генеральные контракты на реализацию соответствующих программ разработки малых направлений между государственным органом и организациями - координаторами разработки программ. На основе генеральных контрактов заключаются контракты на решение отдельных научно-технических проблем.
Публичный и частный секторы: неэффективность традиционной подрядной модель договора. Анализ существующих институциональных форм в публичном и частном секторах науки и инноваций показывает, что на эту сферу была перенесена подрядная модель договора, заимствованная из сферы выполнения нетворческих работ, в частности проектных (выполнение НИОКТР регулируется нормами гла-
вы 38 ГК РФ). Аналогичный процесс произошел и в сфере государственных контрактов на выполнение НИОКР.
Напомним, что в соответствии с договором о выполнении научно-исследовательских работ исполнитель обязуется провести обусловленные техническим заданием заказчика научные исследования, а заказчик обязуется принять работу и оплатить ее (Статья 769 ГК РФ).
Однако подрядная модель принципиально неэффективна в условиях асимметрии информации и, как следствие, объективно ограниченной компетентности (информированности) заказчиков. Заказчик не способен самостоятельно сформулировать техническое задание, за исключением случаев, когда речь идет о незначительных изменениях ранее полученных результатов, или об имитации достижений конкурентов, что неизбежно тормозит развитие науки и технологий.
На практике используют три способа повышения эффективности государственного заказа в сфере науки и инноваций:
- привлечение экспертов (традиционный подход);
- использование ретроспективной информации о предыдущей деятельности потенциальных исполнителей работ;
- делегирование потенциальным исполнителям части функций, выполняемых государственными заказчиками на стадии формирования заказа.
Первый способ обладает определенными резервами в рамах поиска наилучшего сочетания компетентности, независимости, заинтересованности и ответственности экспертов за качество экспертизы, улучшения организации работы и методического обеспечения. Но его возможности ограничены.
Второй способ в настоящее время развит в недостаточной степени. Нужна систематическая работа, опирающаяся на информацию, формируемую заказчиками о качестве заказанных результатов и, что крайне трудно осуществить, о фактическом эффекте их использования. Необходимо и содействие сообщества исполнителей проектов. Возможности этого способа также ограничены.
Наибольший эффект следует ожидать от использования третьего способа. Последний практически используется в рамках конкурсов на право заключения государственных контрактов, которые могут рассматриваться как особого рода сделки о совместной деятельности государственного заказчиков и потенциальных исполнителей, направленные на выбор лучших способов решения поставленных задач. В случае конкурсов заявок на получение грантов функции потенциальных участников расширяются, так как фонды делегируют им функцию инициирования тем предлагаемых проектов.
Необходим поиск институциональных форм, направленных на рациональное делегирование функций и полномочий от государственных заказчиков к потенциальным исполнителям работ. В итоге могут быть сформированы механизмы, сочетающие грантовый и контрактный подходы: на первом этапе - конкурс, направленный на инициирование тем; на втором этапе - конкурс, направленный на поиск лучших предложений по выполнению отобранных инициированных тем.
В настоящее время делегирование функций от заказчиков к потенциальным исполнителям превращается в один из весьма перспектив-
ных способов повышения эффективности государственного заказа. В последнее время наблюдается многообещающее движение в этом направлении, основанное на передаче на конкурсной основе государственными органами части функций авторитетным в научно-техническом отношении научным организациям. Новый подход к управлению программами был определен Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2006 г. 1188-р «О программе координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов в Российской Федерации». К числу субъектов, осуществляющих деятельность в рамках данной программы, отнесены головная научная организация Программы и головные организации отраслей.
Головная научная организация Программы определяется на конкурсной основе. Предмет данного конкурса определен как «право реализации программы координации работ в данной области».
На головную организацию возлагается значительный ряд функций, ранее находившихся в ведении государственного заказчика Программы. Эта организация:
- осуществляет научное и методическое обеспечение координации исследований и разработок для формирования технологической базы в рамках Программы;
- осуществляет комплексную научную и технологическую экспертизу мероприятий Программы в области соответствующих исследований и разработок, включая экспертизу достигнутых результатов и определение потенциала их производства и продажи;
- осуществляет научное и методическое обеспечение координации проектов международного научно-технического сотрудничества;
- оценивает перспективы и вырабатывает рекомендации по использованию результатов исследований и разработок гражданского, военного и двойного назначения (по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти);
- обеспечивает взаимодействие с головными организациями отраслей по вопросам научных исследований, коммерциализации технологий, организации серийного производства.
Можно ожидать, что данный подход получит широкое распространение в сфере управления другими целевыми программами как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Перспективным представляется сочетание ретроспективного подхода и метода делегирования. Такое сочетание может быть реализовано в случае, когда потенциальные исполнители работ вырабатывают субъективные оценки предлагаемых ими проектов высокого творческого уровня, возможности качественной экспертизы которых ограничены, и гарантируют их достижение. Сопоставление в дальнейшем гарантийных и фактических оценок позволяет давать оценку своего «коэффициента доверия гарантийным оценкам» и использовать такую информацию при рассмотрении предложений, поступивших от конкретных потенциальных руководителей проектов.
«Административный» сегмент публичного сектора. Для данного сегмента характерно выполнение исследований и разработок в рамках стадии относительно стабильной результативности научных и иннова-
ционных направлений, что существенно упрощает задачу формирования тематики НИОКР и выбора лучших исполнителей работ. Конкурсный подход в случае отдельных работ не является необходимым.
Сметное финансирование является бесспорным благом для научной деятельности, результаты которой отличаются сложностью, что ведет к значительным трансакционным издержкам программно-проектного подхода, когда объем финансирования подвержен колебаниям в зависимости от оценки ожидаемой ценности результатов заказчиком (в данном случае - государственным органом). Такое положение характерно не только для фундаментальных, но и для значительной части прикладных научных исследований.
Курс на снижение удельного веса сметно-бюджетного финансирования ничем не оправдан. Но это не означает, что бюджетное финансирование научных исследований не нуждается в совершенствовании. Новая модель управления государственными научными учреждениями предполагает использование элементов конкурсно-контрактного подхода, но на уровне не отдельных проектов, а научно-исследовательских и инновационных направлений. Речь идет конкурсном отборе организаций-координаторов долгосрочной разработки соответствующих крупных направлений («больших направлений») и конкурсном отборе организаций-исполнителей соответствующих «малых» направлений в составе больших. По итогам таких конкурсов должны заключаться среднесрочные контракты (на срок не менее 3 лет) с соответствующими государственными научными учреждениями. Трехлетний срок вписывается в новую систему трехлетнего бюджетного планирования.
По итогам конкурсов, проводимых один раз в три года и не требующих значительных затрат сил и времени, научные учреждения естественным образом распределяются по трем категориям:
- получивших статус организаций-координаторов разработки научных направлений;
- заключивших трехлетние контракты на решение научных проблем в рамках этих направлений;
- прочие учреждения (не вошедшие в число победителей конкурсов или не принимавшие в них участие).
В соответствии с этими категориями должен осуществляться дифференцированный подход к финансированию бюджетных научных учреждений и их научных подразделений.
Таким образом, для создания конкурентной среды не требуется перемещения государственных научных учреждений в рыночную сферу. Такая среда может создаваться и в рамках бюджетного сектора. Для проверки эффективности предлагаемой модели необходимо проведение соответствующего эксперимента.
Организация реформирования НИС. В заключение следует коснуться вопроса исключительной важности, значение которого в настоящее время явно недооценивается. Любые перспективные концепции и предложения по реформированию НИС России будут проигнорированы при отсутствии эффективной организации этого реформирования. В то же время возможна и реализация неэффективных вариантов. Необходимы специальные усилия по формированию системы,
способствующей выявлению, разработке и конкуренции альтернативных программ реформирования.
Реформирование может рассматриваться как крупномасштабное организационное и институциональное нововведение, а его реализация должна базироваться на принципах, присущих реализации особо сложных крупномасштабных нововведений. Сложность этой задачи настолько велика, что резко повышается роль фактора объективно ограниченной компетентности государственных органов-заказчиков программ реформирования. Неизбежным становится делегирование значительного объема функций от государственных органов структурам, представляющим интересы научно-инновационного сообщества - сообществу субъектов, функционирующих в реформируемой сфере, участникам выдвижения и отбора альтернативных концепций и программ реформирования. Речь идет о переходе от традиционной чисто государственной к государственно-сообщественной модели политики реформирования научно-инновационной сферы.
Такая модель должна получить соответствующее концептуальное и нормативно-правовое выражение - необходима разработка «Концепции организации социально-экономического реформирования».
В этом документе должна найти отражение эффективная логика реформирования, включающая:
1) выдвижение и обоснование теоретических моделей функционирования реформируемой системы;
2) проведение объективного систематического анализа имеющегося отечественного и зарубежного опыта с целью его использования при реформировании;
3) оценку эффективности функционирования системы на основе полной совокупности критериев;
4) диагностику наблюдаемого уровня эффективности функционирования (определение основных факторов, влияющих на уровень эффективности и их роли);
5) выдвижение альтернативных предложений по реформированию системы;
6) проверку эффективности части предложений в условиях эксперимента, всестороннее сопоставление альтернативных вариантов,
7) выбор наилучшего варианта;
8) реализацию выбранного варианта;
9) своевременное внесение корректив в содержание варианта в процессе его реализации.
Наиболее слабыми звеньями этого процесса в настоящее время являются: первая (теория), четвертая (диагностика), пятая (альтернативные варианты), шестая (эксперименты).
Правовой основой эффективной деятельности в сфере реформирования должен стать соответствующий Федеральный закон с возможным названием «О социально-экономическом реформировании». Идея подготовки такого закона выдвигалась в литературе профессором В.Н. Лексиным (ВНИСИ РАН).
* * *
Неоинституциональная теоретическая концепция национальных инновационных систем находится на начальной стадии развития. Но уже первые попытки ее разработки при ориентации на перечень необходимых требований, в первую очередь требования реалистичности исходных положений и важнейшего из них - фактора объективно ограниченной компетентности заказчиков, позволяют придти к выводу о ее перспективности, реальной возможности демонстрации в ближайшем будущем ее значительного объяснительного и практического потенциала.
Литература
1. Lundwall B. (ed.) National Systems of Innovation: Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning. London: Pinter, 1992.
2. Nelson R. National Systems of Innovation: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford UP, 1993.
3. Нестеренко А.Н. Экономика и институциональная теория. М.: Эдиториал УРСС, 2002.
4. Ходжсон Д. Экономическая теория и институты: Манифест современной институциональной экономической теории. М.: Дело, 2003.
5. Фуруботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория: Достижения новой институциональной экономической теории. СПб.: Издат. дом СПбГУ, 2005.
6. Freeman C. Technology Policy and Economic Performance. London, Pinter Publishers, 1987.
