CC BY
146
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО, КАДАСТР И МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ
УДК 63
НАЦИОНАЛЬНАЯ ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА КАК ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЛЕСНЫХ ГЕОСИСТЕМ
Валерий Борисович Жарников
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат технических наук, профессор кафедры кадастра СГГА, тел. (383)361-05-66, e-mail: vestnik@ssga.ru
Анастасия Александровна Бочарова
Филиал ФГУП «Рослесинфорг» «Запсиблеспроект», 630048, Россия, г. Новосибирск, ул. Немировича-Данченко, 137/1, инженер, тел. (905)953-43-88, e-mail: b-anetsan@yandex.ru
Рассмотрены основные направления национальной лесной политики и ее связь с обеспечением рационального использования лесных геосистем на всех этапах.
Ключевые слова: лесная политика, устойчивое лесоуправление, лесные геосистемы, рациональное использование, лесной план, лесопользование.
NATIONAL FOREST POLICY AS THE BASIS OF RARIONAL USE FOREST GEOSYSTEMS
Valeriy B. Zharnikov
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph. D., Prof., department of cadastre SSGA, tel. (383)361-05-66, e-mail: vestnik@ssga.ru
Anastasia A. Bocharova
Branch «Roslesinforg» «Zapsiblesproekt», 630048, Russia, Novosibirsk, ul. Nemirovicha-Danchenko, 137/1, the engineer, tel. (905)953-43-88, e-mail: b-anetsan@yandex.ru
The main directions of national forest policy and its communication with ensuring rational use of forest geosystems at all stages are considered.
Key words: forest policy, sustainable forest management, forest geosystems management, forest plan, forest management.
Леса занимают около половины территории страны, являются особой культурной, социальной и экономической ценностью, экологическим каркасом территории, условием экологической безопасности, выполняют защитные,
31
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
водоохранные и климаторегулирующие функции, поддерживают сохранение биоразнообразия и ряда биосферных функций: чистого воздуха, чистой воды, мест обитания многих живых организмов, прироста углерода лесов.
Леса России - это общее достояние ее граждан, стратегический возобновляемый ресурс, условие благосостояния государства и общества и, одновременно, сложная природная геосистема, требующая адекватного управления, отвечающего современным социальным, экологическим и экономическим стандартам и обеспечивающего минимизацию нелегального лесопользования, негативной трансформации лесов, ослабления их социального и экологического потенциалов, учета глобализации экономических рынков, усиления конкуренции продукции и технологий.
Реализация указанных задач осуществляется в рамках государственной лесной политики, основные положения которой сформулированы в основных правовых актах, ряде других документов [1-4], а также в процессе обсуждения текущих задач отрасли и принятых по этому поводу решениях [5-8]. Из анализа указанных документов следует, что основными целями лесной политики являются:
- обеспечение устойчивого управления лесами, сохранение и повышение их ресурсно-экологического потенциала;
- повышение вклада лесов в социально-экономическое развитие страны, обеспечение экологической безопасности и потребностей экономики, создание новых рабочих мест;
- удовлетворение общественных потребностей нынешнего и будущих поколений граждан России в лесных благах;
- достижение лидирующих позиций в мировой лесной политике и ее основных практических направлениях.
Государство намерено обеспечивать единство лесной политики по отношению ко всем лесам и субъектам лесных отношений, учитывать возможности развития и проблемы своих субъектов и муниципальных образований.
Ключевыми позициями в этом процессе приняты следующие:
- сохранение федеральной собственности на государственный лесной фонд;
- устойчивое управление государственным лесным фондом, обеспечивающее социально и экологически ответственное и экономически эффективное использование лесов, гарантированную охрану, защиту и воспроизводство лесов;
- стабильное внимание государства к лесной науке и образованию;
- повышение роли России в международной лесной политике.
Значительное внимание отведено механизмам реализации лесной политики, принятию ответственных управленческих решений по ее конкретным направлениям, информационной поддержке таких решений с использованием документов лесного планирования и освоения лесов, материалов их государст-
32
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
венной инвентаризации и лесоустройства, лесопатологического мониторинга, данных государственного лесного реестра, пожарного надзора и др.
На рис. 1 представлена взаимосвязь лесной политики, лесоуправления и рационального использования лесных геосистем.
Лесная политика: цели, задачи, основные направления
Г
' ' Лесное и смежное с ним законодательство. Иные методы и механизмы реализации лесной политики t j
1 Т
Лесоуправление, в том числе и его часть, переданная арендаторам лесных (земельных) участков: основные принципы и направления деятельности лесного сектора
Рациональное использование охрана и воспроизводство лесных геосистем
Рис. 1. Взаимосвязь лесной политики, лесоуправления и рационального использования лесных геосистем
Отметим важность рационального использования лесов (лесных геосистем) в решении задачи удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах и иных лесных благах. Еще раз подчеркнем системность понятия рационального использования, которое по отношению к лесным геосистемам представляет собой одно из узловых направлений лесной политики, обеспечивающее наиболее целесообразное и экономически выгодное применение полезных функций леса, его оптимальное взаимодействие с окружающей средой, охрану и воспроизводство.
Особая роль среди указанных механизмов принадлежит лесному законодательству [5]. Огромная работа по его преобразованию, начатая Ведомством около 6 лет назад, еще не завершена. Многие вопросы лесного хозяйства, взаимодействия органов власти между собой и с бизнесом, использования рыночных инструментов, эффективной правовой регламентации до сих пор не полу-
33
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
чили. Поэтому и по ряду других причин все еще велика роль негативных явлений в лесоуправлении и лесопользовании, производстве и экспорте лесобумажной продукции, информированности и участии общественности в управлении лесами.
Именно законодательство и иные нормативные правовые акты [1, 2, 3, 4, 5] должны предусматривать и стимулировать обеспечение конкретных результатов в экономически эффективном, экологически устойчивом и социально ответственном лесопользовании с целевыми показателями, отражающими соответствующий уровень указанных направлений.
Приоритетной поддержкой должна пользоваться деятельность по сохранению и восстановлению лесов [9, 10, 11], особенно высокой ценности, развитию лесного бизнеса и занятости местного населения.
Обобщая вышеизложенное, мы сформировали основные условия рационального использования лесных геосистем (РИЛГС), представленные на рис. 2. Условия сгруппированы в несколько групп по их целевой направленности, соответствующей основным направлениям лесной политики и деятельности органов лесного хозяйства в субъектах РФ.
С целью упорядочения связанной с условиями системы показателей рационального использования названия указанных на рис. 2 групп определим как показатели, их составляющие элементы - условиями критериев, а количественные характеристики конкретных критериев - индикаторами. Индикаторы могут быть простыми и составными - индексами, базовый вариант которых предложен авторами в работах [12, 13, 14].
Важной частью реализации лесной политики является предпринимательская деятельность. Такая деятельность, прежде всего, по освоению лесов базируется на положениях Лесного кодекса РФ [2] и сопровождается рядом других правовых актов, включая приказы Рослесхоза [3, 4, 9, 10, 11] о составе и порядке разработки лесных планов, лесохозяйственных регламентов, проектов освоения лесов, лесной декларации.
Децентрализация лесоуправления и передача части полномочий от федерального центра субъектам РФ поставила последних в ряд основных субъектов лесных отношений, в том числе по части разработки, принятия и реализации региональных лесных планов [9] (рис. 3). Такие планы в настоящее время определяют тенденции развития лесного сектора экономики в стране и регионах, более обоснованно включают потенциал указанного сектора в рыночную экономику.
Лесной план субъекта РФ, его форма и содержание определены приказом Рослесхоза [12] и включают характеристику состояния лесов и их использования, основные направления освоения лесов с учетом программ социальноэкономического развития и документов территориального планирования, обоснование выделения лесных зон для их перспективного освоения и дифференцированного использования.
34
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ:
- право на свободное пользование лесными благами;
- удовлетворение общества в лесных благах;
- оздоровительное и лечебное использование
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ:
- обеспечение охраны и защиты лесных геосистем;
- сохранение биоразнобразия;
- лесовосстановление;
- поддержание запасов углерода
ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ: государственное управление; государственный учет федеральная собственность; правовое и техническое регулирование;
многоцелевое использование; создание инфраструктуры; финансирование научноисследовательских работ и подготовки кадров
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ:
- платность лесопользования;
- развитие аренды лесных участков;
- удовлетворение бизнеса в лесных благах;
- создание инфраструктуры;
- защита национальных экономических интересов;
- свобода законной хозяйственной деятельности
ТЕХНИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ: поддержание площади, объема и породного состава лесных геосистем;
информационное обеспечение лесоуправления и лесопользования;
реализация технических регламентов и иных документов
Рис. 2. Основные условия рационального использования
лесных геосистем
Показатели использования лесов включают планируемые объемы заготовки древесных и недревесных ресурсов и использования лесов по отдельным видам, планируемое развитие лесозаготовительного, деревообрабатывающего,
35
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
целлюлозно-бумажного и иного с использованием лесных благ производства, повышение точности учета ресурсов, обеспечение контроля за соблюдением законодательства. Отдельно формируются в лесном плане мероприятия по охране, защите, воспроизводству и разведению лесов, включающие разграничения территории по способам обнаружения и тушения лесных пожаров, по защите лесов от вредных организмов, по воспроизводству лесов, проведению агротехнических уходов и рубок, по заготовке семян лесных растений.
К показателям развития лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры отнесены данные о строительстве лесных дорог и лесных складов, объектах переработки заготовленной древесины, биоэнергетики.
Особое внимание уделено показателям уменьшения антропогенных, рекреационных и техногенных нагрузок на леса, в том числе величинам предельно допустимых рекреационных нагрузок, концентрациям загрязнителей в элементах лесной природной среды, показателям уменьшения поврежденных по этим причинам лесов.
Основным итогом реализации лесного плана принята оценка экономической эффективности реализации запланированных мероприятий, определяемая:
- прогнозным доходом от использования лесов по отдельным видам;
- прогнозным расходом средств на реализацию плановых мероприятий;
- планируемым объемом частных инвестиций;
- показателем эффективности использования лесов в виде отношения прогнозируемых дохода к расходу;
- целевыми показателями эффективности выполнения планируемых мер по освоению лесов в области использования (в том числе доступности), охраны и защиты, воспроизводства и лесоразведения (особенно защитных лесов).
Важной частью лесного плана является его геоинформационное обеспечение, включая карты-схемы различного тематического назначения с отображением мероприятий лесного плана.
Вторым, в ряду современных нормативных правовых актов, определяющих правила и порядок лесопользования, стоит приказ Рослесхоза о составе и порядке разработки лесохозяйственных регламентов [10]. Регламент является основой осуществления любых мероприятий по освоению лесов и устанавливает для лесов, расположенных в границах конкретного лесничества или лесопарка, следующее:
- виды разрешенного использования лесов из перечня, определяемого статьей 25 ЛК РФ;
- возрасты рубок, расчетную лесосеку, сроки использования лесов и другие их параметры;
- ограничения в использовании лесов в соответствии со статьей 27 ЛК РФ;
- требования по охране, защите и воспроизводству лесов.
Основой для разработки регламента являются материалы лесоустройства лесничества (лесопарка), специальных изысканий, документы территориально-
36
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
го планирования, нормативные правовые акты, включая кодексы и иные федеральные законы РФ. Проект разработанного регламента является документом открытого доступа, размещается для широкого ознакомления на официальных сайтах органов государственного и местного управления и утверждается в установленном порядке на срок до 10 лет.
На основе исходной информации в первой части регламента представляется общетехническая характеристика лесничества (лесопарка), включающая:
- наименование и местоположение объекта;
- общую площадь и ее составные части (участки);
- распределение лесов по лесорастительным зонам и лесным районам с целью их группировки по однородным природным признакам;
- распределение лесов по целевому назначению и категориям защитности с указанием оснований выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов, а также особо охраняемых территорий и объектов;
- характеристику лесных и нелесных земель;
- характеристику особо охраняемых природных территорий и объектов с планируемыми мероприятиями по их организации, сохранению биоразнообразия;
- характеристику существующих объектов лесной, лесоперерабатывающей и иной инфраструктуры с указанием мероприятий по их модернизации в соответствии с документами территориального планирования;
- поквартальную карту-схему с нанесением вышеуказанной информации (при использовании электронных карт объем информации может быть любым, поскольку используется принцип электронного атласа).
Во второй части регламента определены нормативы, параметры и сроки использования лесов для заготовки древесины, живицы, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, в том числе пищевых, лекарственных растений, а также осуществление целого ряда видов деятельности:
- в сфере охотничьего хозяйства;
- сельского хозяйства;
- научно-исследовательской;
- рекреационной, в том числе с возможностью возведения оздоровительных, спортивных и спортивно-технических объектов;
- создания лесных плантаций и их эксплуатации;
- геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых;
- строительства, реконструкции и эксплуатации водных, гидротехнических и ряда других объектов, в том числе для переработки древесины и иных лесных ресурсов, а также требования к охране, защите и воспроизводству лесов и их особенности в зависимости от лесорастительных условий (зон и районов).
В третьем разделе указываются ограничения по видам целевого назначения и использования лесов, их особо защитных участков.
37
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Ежегодным итоговым документом результатов предпринимательской деятельности субъектом лесных отношений - лесопользователем, получившим лесной участок на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды, является лесная декларация.
Декларация содержит полную информацию о видах и объемах использования лесов в соответствии с проектом их освоения [11] в декларируемом году с указанием мест (лесничеств или лесопарков), представленную в стандартных формах, предполагающих два вида использования лесов - с заготовкой древесины и живицы или без их заготовки.
Особенностью подобной предоставляемой информации является, прежде всего, достоверность видов использования лесов и их объемов, причем последние могут указываться с точностью до 0,1 га; 0,1 т; 1 м . Объемы инвестированных средств и лесного дохода в данном документе указывать не требуется.
38
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Важным условием оценки эффективности системы лесоуправления является выбор достаточного числа информативных показателей и сопоставление результатов в данной сфере.
Основой для расчета послужили данные учета лесного фонда, государственной статистической отчетности и отчетности отраслевого статистического наблюдения в конкретные временные периоды. Для ранжирования результатов деятельности субъекты РФ обычно объединяют в группы по идентичным лесохозяйственным условиям.
Подобную оценку возможно выполнить с использованием ряда технических, экологических и экономических индикаторов. Одними из важнейших здесь являются такие индикаторы, как использование расчетной лесосеки (%), эффективность использования лесосырьевого ресурса на арендованной территории (%), динамика лесовосстановительных работ (%). В таблице приведены результаты расчетов по итогам 2006-2007 гг. для органов управления в группе субъектов Сибирского федерального округа.
Таблица
Субъекты РФ Общая площадь лесов, тыс. га Леси- стость, % Расчет- ная лесосека, тыс. м3 Использо- вание расчетной лесосеки, % Эффективность использования лесосырьевого ресурса на арендованной территории, % Динамика лесовосстановительных работ, %
Алтайский край 4 431,1 21,7 5 223,7 9,7 80,6 70,6
Иркутская область 26 186,2 82,0 54 429,1 31,0 59,2 29,0
Новосибирская область 68 832,8 26,3 1 978,9 11,4 20,3 163,0
Красноярский край 196 241,5 44,9 63 075,0 15,8 54,8 103,8
Читинская область 6 034,1 70,1 15 306,6 7,6 29,6 66,4
Республика Бурятия 29 662,7 63,6 6 197,5 11,2 51,7 84,9
В завершение сделаем следующие выводы:
- современная политика, теоретические подходы и практика лесоуправления и лесопользования тесно связаны и ориентированы на решение задачи рационального использования земель лесного фонда и лесных геосистем в целом;
- практическая реализация подобного рационального использования базируется на системе соответствующих условий, показателей и индикаторов, разработка которых остро необходима для системы лесоуправления, лесного биз-
39
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
неса и местного самоуправления, совместно способных устойчиво и эффективно развивать отечественный лесной сектор экономики.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Лесная политика. Документы [Электронный ресурс] / официальный сайт Федерального агентства лесного хозяйства РФ. - Электрон. дан. - URL:
http://www.rosleshoz.gov.ru/activity/politics/docs. - Загл. с экрана (дата обращения 20.05.2012).
2. Лесной кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 04.12.2006 г. № 200 (ред. от 28.07.2012 г.) / информационно-правовое обеспечение «Гарант» [Электронный ресурс].
3. О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 г. № 419 / информационно-правовое обеспечение «Гарант» [Электронный ресурс].
4. Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года: Приказ Министерства промышленности и торговли РФ и Минсельхоза РФ от 31.10.2008 г. № 248/482 / информационно-правовое обеспечение «Гарант» [Электронный ресурс].
5. Выступление руководителя Федерального агентства лесного хозяйства В. Н. Маслякова. Пресс-центр [Электронный ресурс] / официальный сайт Федерального агентства лесного хозяйства РФ. - Электрон. дан. - URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/media/appearance/68. -Загл. с экрана (дата обращения 20.05.2012).
6. Основные итоги работы лесного хозяйства Российской Федерации в 2010 году и задачи на 2011 год [Электронный ресурс] / официальный сайт Федерального агентства лесного хозяйства РФ. - Электрон. дан. - URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/media/appearance/57. -Загл. с экрана (дата обращения 16.05.2011).
7. Писаренко А.И., Страхов В.В. Неизменные задачи управления лесами России // Лесное хозяйство. - 2011. - № 2. - С. 2-6.
8. Писаренко А.И., Страхов В.В. О преодолении противоречий в современном лесном хозяйстве России // Лесное хозяйство. - 2012. - № 1. - С. 2-6.
9. Об утверждении типовой формы и состава лесного плана субъекта Российской Федерации, порядка его подготовки: Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 05.11.2011 г. № 423/ информационно-правовое обеспечение «Гарант» [Электронный ресурс].
10. Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений: приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 04.04.2012 г. № 126 / информационно-правовое обеспечение «Гарант» [Электронный ресурс].
11. Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки: Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 29.02.2012 г. № 69 / информационно-правовое обеспечение «Гарант» [Электронный ресурс].
12. Бочарова А.А., Жарников В.Б. Основные условия рационального использования земель лесного фонда // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 3 (19). - С. 69-77.
13. Жарников В. Б., Бочарова А. А. Основные показатели рационального использования земель лесного фонда // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 4 (20). - С. 80-86.
14. Жарников В.Б., Щукина В.Н. Обеспечение условия устойчивого землепользования в проектах разработки месторождений на территориях традиционного природопользования // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 1 (17). - С. 72-78.
Получено 19.03.2013
© В.Б. Жарников, А.А. Бочарова, 2013
40
