CC BY
63
А.А. Овчинникова*
НАРУШЕНИЕ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН (ОРГАНИЗАЦИЙ, ИНЫХ ЛИЦ) КАК УСЛОВИЕ ПРИНЯТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСКОВОГО ЗАЯВЛЕНИЯ СУДОМ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) если из административного искового заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца - судья отказывает в принятии такого административного искового заявления.
В настоящей статье автором на основе анализа практики судов общей юрисдикции предпринята попытка ответить на вопрос о целесообразности и необходимости дальнейшего сохранения указанного основания для отказа в принятии административного искового заявления.
На стадии принятия дела к производству суду общей юрисдикции зачастую сложно установить, нарушены ли права, свободы и законные интересы истца. Причин тому несколько и кратко они могут быть представлены следующим образом:
1. Специфика оспариваемых актов
Напомним, что под ненормативным правовым актом понимается акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
В литературе ненормативные правовые акты иногда именуются индивидуальными правовыми актами или индивидуальными правовыми предписаниями [1].
Практика высших судебных инстанций исходит из того, что ненормативные правовые акты характеризуются наличием властного волеизъявления, порождающего правовые последствия для конкретных граждан и организаций [2, п. 1].
При этом для признания судом ненормативного акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: 1) несоответствие его закону или иному правовому акту и 2) нарушение прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица [3, ст. 13; 4, п. 6].
Таким образом, выяснение вопроса о том, действительно ли конкретное властное решение нарушает права и законные интересы гражданина (организации) является необходимым элементом предмета доказывания и предполагает выяснение указанного обстоятельства непосредственно в процессе, т.е. уже после принятия административного искового заявления к производству судом.
Как будет показано ниже, с учетом специфики оспариваемых ненормативных актов, конкретных властных решений - судья в некоторых случаях просто не в состоянии установить факт нарушения прав административного истца на этапе принятия искового заявления к производству.
© Овчинникова А.А., 2016.
*Овчинникова Анна Алексеевна - инспектор-ревизор Межрегионального управления Контрольно-финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации (по Восточному военному округу), (г. Хабаровск, Россия), аспирант ФГБОУ ВО «Хабаровский государственный университет экономики и права».
2. Специфика административного искового заявления и наличие оценочных понятий
Согласно п. 4 ч. 2 ст. 125 КАС РФ в административном исковом заявлении должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение.
Подчеркнем, что применение указанной нормы возможно только в системной взаимосвязи с положениями ч. 1 ст. 4 КАС РФ, согласно которой каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.
Тем самым административное процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, исходит из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.
На необходимость именно так толковать обозначенные статьи указал Конституционный суд РФ в одном из своих недавних определений [5].
В пользу указанного вывода свидетельствует и ч. 1 ст. 218 КАС РФ, согласно которой гражданин (организация, иные лица) могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании ненормативных актов (решений, действий, бездействия) публично-правовых органов, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Схожую позицию высказал в свое время Верховный суд РФ применительно к оспариванию ненормативных актов в порядке, установленном ГПК РФ. В частности отказ в принятии заявления, по мнению Верховного суда РФ, возможен лишь в случаях, когда оспариваемый ненормативный акт очевидно не затрагивает права и свободы заявителя. И далее: «В случае, когда из заявления не усматривается, что оспариваемое решение, действие (бездействие) явно не затрагивает права и свободы заявителя, судья не вправе отказать в принятии такого заявления» [6, п. 17].
Таким образом, само предположение административного истца о нарушении ненормативным актом его прав, свобод и законных интересов является достаточным основанием для принятия к производству административных дел судом. В этой связи, административное исковое заявление должно содержать минимум информации - а именно указание истца о том, какие права, свободы и законные интересы, по его мнению, нарушены в конкретном случае.
Доказательства, подтверждающие факт нарушений, на которые ссылается Истец, могут быть представлены позже в рамках возбужденного судом дела.
В случае если после принятия дела к производству суд выяснит, что права, свободы и законные интересы истца не нарушены, то у суда есть право прекратить производство по делу по п.1 ч.1 ст. 194 КАС РФ.
Таковы основные причины, которые, на наш взгляд, очевидно свидетельствует о методологической и структурной несовершенности п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ в современных правовых реалиях.
Исследование судебной практики, в свою очередь, наглядно демонстрирует нецелесообразность и неэффективность указанной нормы в современных правовых реалиях.
Так, судами выносятся определения об отказе в принятии административного искового заявления по п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ в случаях, если административное исковое заявление подано лицом, не являющим участником правоотношений, которые затрагиваются оспариваемым ненормативным правовым актом, и по этой причине делается вывод о том, что права свободы и законные интересы административного истца не нарушены.
Например, когда вместо осужденного решение ФСИН России (о переводе в другое исправительное учреждение и другие) оспаривается его близкими родственниками. (Апелляционное определение Московского городского суда от 02 марта 2016 г. № 33а-652/16, Апелляционное определение Московского городского суда от 24 февраля 2016 г. № 33а-4717/16).
Кроме того, в случае ограничении права на передвижение оспаривание решения УФМС России близкими родственниками лица, право которого по их мнению нарушено (Апелляционное определение Московского городского суда от 18 февраля 2016 г. № 33а-4669/16, Апелляционное определение Московского городского суда от 24 февраля 2016 г. № 33а-4717/16, Апелляционное определение Московского городского суда от 18 февраля 2016 г. № 33а-4668/16).
Как указывают суды общей юрисдикции при вынесении определений об отказе в принятии административного искового заявления в таких делах: «Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в силу п. 1 ст. 150 ГК РФ является неотчуждаемым, личным неимущественным правом ФИО 1, принадлежащим ему от рождения, права, свободы и законные интересы ФИО 2 в данном случае не затрагиваются, поскольку в отношении неё какого-либо решения об ограничении права на передвижение не принималось, ввиду чего у заявителя отсутствует право на оспаривание решения УФМС России по г. Москве.
В силу прямого указания ст.39 ЗК РФ за Захаровым С.В. какой-либо правовой титул на земельный участок, занятый указанным объектом и необходимый для его использования, не сохранился. С учетом изложенного, положений ч. 2 ст. 64 КАС РФ судебная коллегия приходит к выводу о том, что Захаровым С.В. не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемым распоряжением. (Определение СК по административным делам Приморского краевого суда от 22 октября 2015 г. по делу № 33а-9576/2015).
Отказывая в принятии заявления Б. о признании недействительным решения лицензионной комиссии Архангельской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами, недействительным распоряжения Государственной жилищной инспекции Архангельской области, судья правильно исходил из того, что Б. является лицом, чьи права, свободы или законные интересы явно не затрагиваются оспариваемыми решениями. (Апелляционное определение СК по административным делам Архангельского областного суда от 01 октября 2015 г. по делу № 33-5251/2015).
Таким образом, суды, отказывая в принятии административного искового заявления по п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ в случае, если административный истец не является участником правоотношений, возникших из оспариваемого ненормативного правового акта, в целом верно применяют нормы и не испытывают больших затруднений.
Проблемы же начинаются в менее очевидных делах, сложных с точки зрения процессуального и, что важнее, материального права.
Зачастую в подобных случаях суды общей юрисдикции безосновательно отказывают в принятии административных исковых заявлений, подробно не разобравшись затронуты ли права, свободы и законные интересы административного истца.
Например, органы, которые подвергались проверкам в порядке внутреннего финансового контроля в силовых ведомствах (МО РФ, МВД РФ) и которые не согласны с результатами ревизий, зачастую, сталкиваются с отказом в принятии административных исковых заявлений, так как, по мнению судов общей юрисдикции, акты ревизий носят информационный, рекомендательный характер, не обязательны к исполнению.
Так, Хабаровский гарнизонный военный суд отказал в принятии административного искового заявления командира войсковой части 25522 по п.1 ч.1 ст. 128 КАС РФ, указав, что права и свободы командира нарушены не были, так как акт проверки не содержит положений властно-распорядительного характера, обязательного для лица, в отношении которого он издан (Определение Хабаровского гарнизонного военного суда от 22.03.2016).
Дальневосточный окружной военный суд, прекращая производство по административному делу, указал, что акт проверки носит рекомендательный характер об устранении нарушений закона и не влечет для должностного лица правовых последствий со стороны ответчика в случае неисполнения изложенных в акте предписаний. Апелляционное определение Дальневосточного окружного военного суда от 11.02.2016 по делу № 33а-54/2016.
Вывод суда первой инстанции о том, что распоряжение носит рекомендательный характер, является неверным, поскольку оспариваемый акт содержит конкретные сроки его исполнения (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 апреля 2012 г. № Ф08-1333/12 по делу № А15-1214/2011).
Однако мы считаем, что несмотря на отсутствие инструмента привлечения к ответственности органом финансового контроля, акты проверок для объектов контроля носят обязательный характер. Руководитель объекта может быть привлечен к дисциплинарной и материальной ответственности со стороны вышестоящего командования. Кроме того, руководитель объекта финансового контроля за непринятые решения по актам ревизий не представляется к дополнительному материальному стимулированию в силу приказа Министра обороны Российской Федерации от 26.07.2010 № 1010 «О дополнительных мерах по повышению эффективности использования фондов денежного довольствия военнослужащих и оплаты труда лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации».
Кроме того, в силу п. 75 Указа Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" командир является единоначальником, в мирное и военное время отвечает: за постоянную боевую и мобилизационную готовность вверенной ему воинской части (подразделения); за успешное выполнение боевых задач; за боевую подготовку, воспитание, воинскую дисциплину, морально-психологическое состояние подчиненного личного состава и безопасность военной службы; за внутренний порядок, состояние и сохранность вооружения, военной техники и другого военного имущества; за материальное, техническое, финансовое, бытовое обеспечение и медицинское обслуживание.
Согласно п. 5 приказа Министра обороны РФ от 03.06.2014 № 333 «Об утверждении Руководства по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации» руководит хозяйственной деятельностью соединения (воинской части) командир соединения (воинской части).
В другом деле суд также, основательно не разобравшись с существом дела, отказал в принятии административного искового заявления.
Так, из содержания поданного в суд заявления усматривается, что оспариваемым приказом Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы от 31 марта 2015 года №_., которым утвержден Градостроительный план земельного участка №_.., по мнению админист-
ративных истцов, нарушаются права Соболева А.А. как родителя на обеспеченность учреждениями образования, а Розановой Н.А. на благоприятную среду обитания.
Учитывая, что заявление Розановой Н.А. и Соболева А.А. содержит сведения о правах, которые, по их мнению, нарушаются оспариваемым приказом, судебная коллегия полагает, что вывод суда об отказе в принятии заявления не соответствует обстоятельствам дела, а определение суда от 12 октября 2015 года не может быть признано законным, в связи с чем судебная коллегия приходит к выводу об отмене определения с направлением материала в суд первой инстанции для рассмотрения со стадии принятия административного искового заявления (Апелляционное определение Московского городского суда от 14 января 2016 г. № 33а-471/16).
Весьма интересным представляется другой спор, совсем недавно рассмотренный судами общей юрисдикции.
Отказывая в принятии административного искового заявления Романовой О.В., суд первой инстанции исходил из того, что предметом заявленных требований является законность ответа Главного государственного санитарного врача по ЮАО г. Москвы от _., согласно которому в компетенцию территориальных органов Роспотребнадзора не входит контроль за соответствием воздуха установленным нормам, в том числе в эксплуатируемых жилых помещениях. В чём заключается нарушение его прав и свобод административным истцом не указано.
Судебная коллегия посчитала выводы суда первой инстанции ошибочными, основанными на выборочном, избирательном толковании норм процессуального права. Из административного искового заявления следует, что Романова О.В. обратилась в ТО Управления Роспот-ребнадзора по г. Москве с заявлением о принятии мер к устранению нарушенных прав на санитарно-эпидемиологическое благополучие, выразившихся в превышении концентрации сероуглерода в занимаемом ею жилом помещении по адресу: _ и выявлении источника загрязнения воздушной среды. С полученным ответом не согласна, полагая, что административный ответчик устраняется от исполнения своих обязанностей, тем самым нарушая ее права на благоприятную окружающую среду (Апелляционное определение Московского городского суда от 22 января 2016 г. № 33а-576/16, Апелляционное определение Московского городского суда от 08 декабря 2015 г. № 33а-45127/15, Апелляционное определение Московского городского суда от 04 декабря 2015 г. № 33а-45057/15).
Подводя итог настоящего исследования отметим, что желание законодателя разгрузить суды общей юрисдикции не должно вести к невозможности истца в конечном счете защитить свои права, свободы и законные интересы.
В связи с этим, мы считаем, что п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ нуждается в изменении и должен быть изложен в следующей редакции:
«3) из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что административный истец является участником правоотношений, возникших из оспариваемого акта, решения или действия (бездействия)».
Предлагаемое изменение позволит избежать обозначенных выше проблем, будет способствовать более тщательному рассмотрению судами общей юрисдикции административных исковых заявлений и не позволит отказывать в принятии административных исковых заявлений лиц, права, свободы и законные интересы которых действительно нарушены.
Список источников
[1] Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1, 2, 3 / Б.М. Гонгало, А.В. Коновалов, П.В. Крашенинников и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2013.
[2] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Российская газета. 2009. 18 февраля. №27.
[1] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. №51-ФЗ // СЗ РФ. 05.12.1994. №32. Ст. 3301.
[2] Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета. № 152. 13.08.1996.
[3] Определение КС РФ от 28 января 2016 г. № 109-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Даньшина Сергея Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
[4] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 4.
