CC BY
210
ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
А.М. Будаев*
НАРОДНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО НА МЕСТНОМ УРОВНЕ: ИСТОРИЯ ВОПРОСА И СОВРЕМЕННЫЕ РЕАЛИИ
Переход от авторитаризма к демократии стал доминирующей тенденцией мирового развития на исходе XX в. Мы имели уникальную возможность видеть быстрое крушение наиболее амбициозных авторитарных режимов в истории человечества, поиск иных путей социально-политического развития, которые были найдены в идеологии демократии, парламентаризма и многопартийности.
В последние десятилетия в России произошли громадные по своему масштабу изменения. Осуществляются глобальные, судьбоносные реформы, охватившие все сферы жизни общества. В политической сфере они связаны главным образом с решением такой основной задачи, как создание демократического, правового, федеративного государства, основывающегося на принципе разделения властей и практическом воплощении идеи народовластия.
Как справедливо отмечает В.И. Фадеев, народное представительство входит в круг тех общественно-политических институтов, без которых уже практически невозможно представить современное демократическое государство, его устройство и функционирование. Именно народное представительство призвано обеспечивать объединение властных структур и институтов гражданского общества в единый социальный организм, способствуя утверждению принципов публичности всей государственной жизни, цивилизованного разрешения противоречий между обществом и государством1.
В рамках проводимого исследования наибольший интерес для нас представляет изучение такого важнейшего института демократического, правового, конституционного государства, как местное
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)».
1 См.: Фадеев В.И. Народное представительство. Ч. 1. Историко-теоретические корни. М., 2015. С. 5. 104
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2015
самоуправление. Вопросы становления и развития данной формы народовластия, степень участия в представлении интересов населения на общегосударственном уровне всегда находились в центре внимания представителей общественных наук.
Дореволюционные отечественные исследователи местного самоуправления отмечали, что еще в киевском периоде развития нашего государства летопись содержала сведения о существовании некоторого подобия мелкой земской единицы, имеющей лишь фискальное значение, - это погост и вервь. В XV-XVI вв. погост имел уже не только фискальное значение; в этот период староста погоста выполнял также административно-полицейские обязанности. Погосты становятся владельцами земельных участков и выступают как юридические лица2. Подобной точки зрения придерживается и И.А. Исаев, отмечая, что в период Киевской Руси органом местного крестьянского самоуправления выступала территориальная община -вервь. В ее компетенцию входили земельные переделы (перераспределение земельных наделов), полицейский надзор, налогово-финан-совые вопросы, связанные с обложением податями и их распределением, решение судебных споров, расследование преступлений и исполнение наказаний. Вервь XI-XII вв. сочетала в себе элементы соседской и семейной общины3.
Интересно, что уже на начальном этапе зарождения и развития государственности в Киевской Руси происходило разграничение полномочий между государственной властью и властью местного сообщества. Государство было заинтересовано в сохранении общинной структуры, которую оно использовало в фискальных, полицейских и административных целях. Община была наделена некоторыми судебными функциями, на нее возлагались обязанности по перераспределению земельных наделов и аккумулированию пустующих и брошенных земель. Вместе с тем в условиях усиления власти княжеской администрации возрастал контроль над общиной: наряду
2 См.: Ачадов (Данилов Ф.А.). Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление. М., 1907. С. 22.
3 См.: Исаев И.А. История государства и права России: Учебник для юридических вузов. М., 1996. С. 13.
с выборным старостой появляется княжеский приказчик, позже выборных старост заменяют назначаемые князем дворские, впоследствии отчиной начинает управлять приказчик-посельский4.
Конец XV- начало XVI в. стали поворотной вехой в развитии нашего Отечества. Этот период ознаменовался политическим событием, имевшим поистине историческое значение для дальнейшей судьбы русского народа и его роли в мировой истории. Именно на рубеже XV-XVI вв. сложилось единое централизованное Российское государство. В процессе его формирования в повестку дня с объективной необходимостью был поставлен вопрос о создании такой системы государственной власти, которая отвечала бы общегосударственным потребностям и обеспечивала успешное проведение правительственной политики во всех сферах жизни страны5.
Прежде всего как никогда ранее повышался статус субъекта верховной власти, усиливалась великокняжеская и затем царская власть. Российское государство в своем устройстве все более приобретало монархический характер. В официальных отношениях последней четверти XV в. Иван III называл себя «Государем всея Руси», «Государем на своей земли». В предисловии к Пасхалии 1492 г. митрополит Московский именовал Ивана III самодержцем. Усиление самодержавной власти продолжалось при Василии III.
В 1547 г. Иван IV официально венчался на царство и принял царский титул. Этим государем впервые в России была сформулирована идея самодержавия как неограниченной личной власти царя не только в связях с иностранными государствами, но и во взаимоотношениях с внутренними политическими силами. Согласно взглядам Ивана IV самодержавный царь призван управлять государством совершенно самостоятельно и не делить власть ни с боярами, ни с какими-либо другими социальными группами. Таким образом, центральная власть в России интенсивно становилась самодержавной.
Интересна деятельность Земских соборов, проводившихся в период становления и развития централизованного государства. Первоначально преследовавшие одну из целей своего создания - укреп-
4 Исаев И.А. История государства и права России: Учебник для юридических вузов. С. 14.
5 Подробнее см.: Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: Учеб. пособие. М., 2005.
ление государственности, привлечение к управлению представителей разных слоев населения, они впоследствии стали одним из элементов государственного воздействия на общественную жизнь, признаком усиления централизации власти. Через систему соборов правительственная власть стремилась выявить мнения отдельных классов и групп населения. По мнению В.П. Мельникова, Земские соборы являлись органами территориальной централизации, инструментом объединения земель под властью одного государя. Они оказывали существенную помощь утверждавшейся монархии в преодолении остатков феодальной раздробленности и укреплении единого централизованного Российского государства6.
Земские соборы не были чем-то статичным и прошли в своем развитии ряд этапов. В течение XVI—XVII вв. они выступали как учредительные, законодательные и совещательные органы, в период наивысшего развития - как выразители общей воли народа, выполняли функцию «Совета всея земли». В связи с этим нельзя не согласиться с Ю.Л. Шульженко, который отмечает, что Земские соборы в определенной степени можно оценивать и как зачатки представительной (сословной) демократии, представительных органов, что яв-
7
ляется одним из элементов практического конституционализма . В то же время, по мнению Ф.А. Данилова, Земские соборы, состоявшие из привилегированных сословий, не содействовали местному самоуправлению, как это было с английскими парламентами, потому что они не были той политической силой в стране, каким являлся английский парламент в XVII в., отстаивавший свои права и привилегии в борьбе с абсолютизмом8.
Сословно-представительными органами на местах в середине XVI в. становятся земские и губные избы. Их учреждение ограничивало и заменяло систему кормлений: выборные самоуправляющиеся избы приняли на себя финансово-налоговую (земские) и поли-цейско-судебную (губные) функции. Компетенция этих органов за-
6 См.: Мельников В.П. Указ. соч. С. 9.
7 См.: Шульженко Ю.Л. Очерк российского конституционализма монархического периода. М., 2008. С. 17.
8 См.: Ачадов (Данилов Ф.А.). Указ. соч. С. 22.
креплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем, их штат состоял из «лучших людей» - сотских, пя-тидесятских, старост, целовальников и дьяков9.
Интересно, что идеи о необходимости введения ограничения самодержавной власти царя в рамках существующего строя содержались и в трудах мыслителей и государственных деятелей того периода. В частности, А.М. Курбский полагал наилучшим вариантом организации формы государственной власти монархию с выборным сословно-представительным органом, участвующем в разрешении всех наиважнейших дел в государстве. «Царь аще почтен царством ...должен искать доброго и полезного совета не токмо у советников, но и всенародных человек», при этом «самому царю достоит яко главе были и любити мудрых советников своих». А.М. Курбский был за создание не только представительного органа (Совет всенародных человек), но и различных «синклитов», члены которых являлись специалистами самых различных профилей, без совета которых «ничесоже устроити или мыслити» в государстве не следует10.
По мнению Ю. Крижанича и А.Л Ордина-Нащокина, поступательное социально-экономическое развитие государства было немыслимо без сохранения самостоятельности местных торгово-промышленных центров, обеспечения городского самоуправления, сохранения института выборов земских изб, что способствовало бы снижению давления со стороны представителей центральной власти - вое-вод11.
Оценивая деятельность земских учреждений XVI-XVII вв., отметим, что они сделали самоуправляющиеся местные союзы служебными, вспомогательным элементом бюрократической централизации. Бюрократический аппарат не мог справиться с расширяющимися задачами местного управления без участия в нем местных общественных сил. Такое участие могло стать плодотворным лишь при условии реального и полноценного общественного самоуправления,
9 См.: Исаев И.А. Указ. соч. С. 51-53.
10 Цит. по: История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1996. С. 224.
11 См.: там же. С. 332-335. 108
которое могло быть создано только в случае коренного преобразования всех государственно-общественных отношений того вре-
12
мени .
К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная монархия, установление которой сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Экспансионистские устремления выражались, в частности, в попытках расширения своей территории и выхода к морям. Другим направлением экспансии стала политика дальнейшего закрепощения, принявшая наиболее жестокие формы в XVIII в. Наконец, усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила юридическая консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев
13
сложилось сословие дворянства .
Признавая позитивную направленность реформ, проводимых Петром I, исследователи отмечают и ряд негативных тенденций, оказавших существенное влияние на последующее развитие страны. Н.А. Бердяев, оценивая методы петровских преобразований, писал: «Приемы Петра были совершенно большевистские... Можно было бы сделать сравнение между Петром и Лениным, между переворотом петровским и переворотом большевистским. Та же грубость, насилие, навязанность сверху народу известных принципов, та же прерывность органического развития, отрицание традиций, то же создание привилегированного бюрократического слоя, тот же централизм, то же желание резко и радикально изменить тип цивилиза-ции»14. Исследуя генезис местного самоуправления петровской эпохи, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что созданная в Москве Бурмистерская палата являлась органом местного общинного управления города и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства15.
При Екатерине II - в последней четверти XVIII в. - были заложены основы местного самоуправления, во многом определившие
12 См.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX—XIX ст. Исторический очерк. М., 1910. С. 49.
13 См.: ИсаевИ.А. Указ. соч. С. 113—114.
14 См.: Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1990. С. 12.
15 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 62.
структуру местного управления на весь последующий период. Вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем, они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сослов-ном16.
Вызывают интерес актуальные в нынешних условиях взгляды одного из современников Екатерины II - известного русского писателя А.Н. Радищева, считавшего, что самодержавие способствовало и было заинтересовано в формировании бюрократического аппарата, характерными чертами которого были необразованность, развращенность и продажность чиновников. Отличительной чертой всей системы российского управления являлось наличие самостоятельной бюрократии, у которой отсутствует связь и с монархом, и с народом. Наилучшую форму государственного устройства России Радищев представлял в виде свободной и добровольной федерации городов с вечевыми собраниями, со столицей в Нижнем Новгороде. Подобная форма устройства способствовала бы обеспечению
17
народу его естественных прав на управление государством .
Проводимые в XVIII в. преобразования Петра I и Екатерины II не оказали существенного влияния на роль самоуправления в России. Стране требовались коренные преобразования во всех сферах государственного устройства и общественной жизни. По словам современников, вся русская администрация того периода представляла систему злоупотреблений, возведенную на степень государственного устройства18.
С воцарением Александра I (1801 г.) в дворянских кругах, которые были убеждены в необходимости реформы государственного управления, появилась надежда на ее осуществление. Основанием для таких надежд стали многие устные и письменные заявления нового монарха. В своих первых указах, а также в частных беседах он высказывался за проведение реформы «бесформенного здания управления империей». Император осуждал личный произвол в управлении времен Павла I, считал необходимым упорядочить
16 См.: Муниципальное право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. С. 38.
17 См.: История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. С. 365-367.
18 См.: КизеветтерА.А. Указ. соч. С. 136. 110
управленческую систему и поставить ее на прочный фундамент государственных законов19. В период правления Александра I разрабатывается ряд проектов конституционного значения, которые предусматривали принятие конституции, реализацию принципа разделения властей при осуществлении публичного управления, признание прав и свобод граждан. К правительственным конституционным проектам относилась в том числе и «Государственная уставная грамота Российской империи» 1820 г.20 Она была подготовлена сенатором Н.Н. Новосильцевым, князем П.А. Вяземским и французским юристом А. Дешаном по приказу Александра I. С юридической точки зрения это был во многом идеальный документ. Законченность, логичность, детальность разработок, язык изложения превосходили не только предшествующие аналогичные акты, но и многие последующие.
В литературе дана общая оценка данного документа. Отмечается, что «Государственная грамота...» - это определенная веха в истории российского правительственного конституционализма. Она свидетельствует о достаточно высоком уровне русской политико-юридической мысли первой четверти XIX в. Вместе с тем «Государственная грамота... » оставляла в неприкосновенности прерогативы самодержавия. Поэтому такие принципы, как народное представительство, ответственность исполнительной власти перед законодательной, разделение властей, федерация и др., находились в непримиримом противоречии с сильной централизованной властью в лице императора и состоявших при нем бюрократических учреждений, а главное - сохранялось крепостное право, абсолютно не совместимое с прокламируемыми свободами21.
Исследование данного периода развития российской государственности было бы неполным без упоминания о конституционных проектах декабристов, в которых определялись направления коренного переустройства организации государственной власти и публичного управления, в том числе и управления на местном уровне.
Необходимо отметить, что конституционные идеи руководителей тайных обществ П.И. Пестеля и Н.М. Муравьева возникли не без
19 См.: МельниковВ.П. Указ. соч. С. 20-21.
20 См.: Государственная уставная грамота Российской империи. Варшава, 1831.
21 См.: Скрипилев Е.А. Государственная уставная грамота Российской империи // Сов. государство и право. 1980. № 7. С. 108.
влияния Уставной грамоты. Их связь с правительственной законодательной деятельностью видели уже современники, так как, несмотря на условие секретности, о конституционных законопроектах, разрабатываемых правительством, было известно в обществе. Так, в 1826 г. М.Д. Бутурлин писал: «Если нельзя ни оправдать, ни извинить декабристов, то не надо также слишком строго их судить, а паче всего не забывать, что либеральная тенденция и даже подражание административному заграничному управлению истекали из ранних политических приступов самого императора. Разочаровавшись или предавшись от страху Меттернихову влиянию, он обратился вспять; но интеллигентная молодежь продолжала втайне развивать программу
прогресса и восстановления (в этом никак нельзя ей отказать) рус-
22
ской попранной народности» .
Исследователи политико-правовых взглядов декабристов указывают, что одним из существенных отличий их конституционных проектов явилось обращение к истокам российского законодательства, что нашло отражение, как в терминах, так и в названиях проек-
23
тов.
Во второй половине 1850-х гг. конституционный вопрос наряду с проблемой ликвидации крепостничества оказался в центре общественных дискуссий о путях реформирования России. Начало реформ в 1861 г. еще более обострило интерес к судьбе самодержавия в России. Среди сторонников его ограничения определились две линии: либерально-демократическая и дворянско-олигархическая. С введением в 1864 г. земского управления в центре внимания отечественных ученых, публицистов, общественных и политических деятелей оказались вопросы, связанные с теоретической разработкой такого нового явления, как самоуправление.
Дореволюционная библиография, посвященная земскому движению, насчитывает тысячи публикаций, начиная с газетных и журнальных статей и заканчивая многотомными изданиями. Часть этих работ была посвящена земско-либеральному движению. Признанным авторитетом в изучении земства в целом и земского либерализма в частности считается Б.Б. Веселовский, опубликовавший
22 Бутурлин М.Д. Записки графа М.Д. Бутурлина: В 2 т. Т. 1. М., 2006. С. 191.
23 См.: Писарькова Л.Ф. Государственное управление России в первой четверти XIX в.: замыслы, проекты, воплощения. М., 2014. С. 312.
первый обобщающий труд в четырех томах «История земства за сорок лет», изданный в Санкт-Петербурге в 1909—1911 гг.24
Важную роль в становлении либерализма сыграла периодическая печать, которая после отмены ряда цензурных ограничений приобрела ярко выраженный политический характер. Журналы «Отечественные записки», «Атеней», «Русский вестник», «Вестник Европы», газеты «Голос», «Русские ведомости» и другие знакомили читателя с историей и современным положением стран Запада, давали оценку внутриполитической ситуации в России.
Следует отметить, что несмотря на важное значение, реформы все же носили крайне непоследовательный характер. В частности, гражданские права крестьян были крайне ограничены - право свободного передвижения было стеснено паспортной системой, созданные реформой волостные и сельские учреждения крестьянского самоуправления являлись скорее фискально-полицейскими органами, подчиненными местной администрации; создав в ряде губерний земское самоуправление, власть так и не решилась на привлечение выборных от населения к деятельности высших государственных учреждений Российской империи. С разочарованием в реформаторских потенциях власти, на которые в 60-е гг. XIX в. возлагались огромные надежды, в обществе начинает формироваться мнение о необходи-
25
мости ограничения самодержавия .
Анализ взглядов на роль местного самоуправления и его роли в политическом переустройстве России свидетельствует о наличии двух противоположных тенденций. Так, представители либерального направления считали, что будущее России связано с постепенными демократическими преобразованиями, направленными на формирование в нашей стране правового государства, соответствующего западноевропейским представлениям об идеальном государстве. В свою очередь, сторонники второго направления — радикального - полагали, что отсутствие кардинальных изменений в политической системе российского государства, проведение реформ по принципу «шаг вперед — два шага назад», постоянный поиск ком-
24 См.: Курсеева О.А. Земский либерализм в конце XIX — начале XX века: региональный аспект. Уфа; Стерлитамак, 2008. С. 8.
25 См.: Ведерников В.В., Китаев В.А., Луночкин А.В. Конституционный вопрос в русской либеральной публицистике 60—80-х гг. XIX века. М., 1997. С. 4—5.
промисса между самодержавием, либеральной интеллигенцией, земством, упование на разум и добрую волю монарха — не только не остановит кризис политической системы, но и в конечном итоге приведет к социальному взрыву, революции.
Во второй половине XIX в. активно обсуждалась роль земского самоуправления в механизме народного представительства. Общественные настроения, порожденные польским восстанием и внешнеполитическими осложнениями 1863 г., давали возможность еще энергичнее требовать созыва земского представительства. «В необыкновенном положении находятся и правительство, и общество в настоящую минуту, — писал С.С. Громека весной 1863 г., — Правительству хорошо известно, что достаточно было бы одного слова с его стороны, одного смелого шага, чтобы скрепить свою связь со всеми силами общества и обновить могущество государства на самых прочных основаниях»26. Идея народного представительства пронизывала всю земско-областническую теорию, развивавшуюся А.П. Щаповым в начале 1860-х гг. «Народоправление», по его мнению, выступает важнейшим принципом удельно-вечевого политического порядка, приверженцем которого он был27.
Интересна позиция одного из ярких представителей либерального земского движения И.И. Петрункевича. Став с 1866 г. гласным Черниговского земства, он примкнул к либеральному меньшинству, цель которого заключалась в том, «чтобы земские учреждения превратить в школу самоуправления и этим способом подготовить страну к конституционному государственному устройству»28. Борьбу против административного произвола, за гражданское равноправие, законность, более справедливую систему налогообложения И.И. Петрункевич считал первостепенной. Единственным органом, которому должен принадлежать почин в политических преобразованиях, являлось, по мысли И.И. Петрункевича, бессословное земство, которое «роковым путем идет к своей политической миссии». Он желал, чтобы земство явочным порядком выступило как
26 Отечественные записки. 1863. Т. II. № 4. С. 50.
27 См.: ВедерниковВ.В., КитаевВ.А., Луночкин А.В. Указ. соч. С. 7.
28 См.: Петрункевич И.И. Из записок общественного деятеля: воспоминания // Архив русской революции: В 22 т. Т. 21. С. 41—42.
орган, гарантирующий права и свободы граждан, «тогда весь народ будет на стороне земства, победа которого станет обеспеченной»29.
Оценивая деятельность представителей земского движения начиная с 1860-х гг. и до первой русской революции 1905-1907 гг., необходимо отметить, что их взгляды трансформировались от идеи постепенного накопления элементов правового порядка, развития институтов местного самоуправления, приготовления народа к политической свободе до осознания важности скорейших политических преобразований, необходимости ликвидации самодержавия, требование созыва Учредительного собрания, которое означало принципиальное неприятие конституционной инициативы «сверху». Все это позволяет согласиться с периодизацией земско-либерального движения, предложенной Б.Б. Веселовским:
1) 90-е гг. XIX в. - время организационной скрытой работы, развитие движения вширь;
2) начало XX в. (1901-1904 гг.) - формирование программы, проведение различных съездов;
3) 1905 г. - «апогей» земско-либерального движения и начало распада земской оппозиции (ноябрь 1905 г.), завершение развития земского либерализма как политической доктрины30.
К.Ф. Шацилло отмечает, что в начале XX в. на общественно-политической сцене России наряду с проправительственными кругами, представителями нового либерализма, сочетающего в себе не только идеологов традиционного земского движения, но и буржуазную интеллигенцию, значительная роль начинает принадлежать представителям марксистского движения во главе с их лидером -В.И. Лениным31. Интересно отметить, что каждый участник общественной жизни России использовал печатное слово в качестве надежного источника выражения своей позиции по вопросам переустройства страны, а также эффективным средством борьбы против своих политических противников.
В частности, ведущим печатным органом либеральной интеллигенции становится журнал «Освобождение», на страницах которого
29 См.: Петрункевич И.И. Ближайшие задачи земства // Архив русской революции. Т. 21. С. 453-456.
30 См.: Курсеева О.А. Указ. соч. С. 8-10.
31 См.: Шацилло К.Ф. Русский либерализм накануне революции 1905-1907 гг. Организация. Программы. Тактика. М., 1985. С. 3-9.
публиковались в том числе и программы земской оппозиции. Журнал сразу же завоевал популярность в оппозиционных слоях общества и стал довольно широко распространяться в России, дополняясь со временем как изданием «академических» сборников, так и оперативным «Листком «Освобождения», откликавшимся на текущие события дня.
Вокруг журнала сложился довольно широкий авторский коллектив, возникли организационные ячейки по его транспортировке через границу и распространению внутри России. Однако неоднородность буржуазно-демократической интеллигенции, часть которой не желала признавать журнал своим печатным органом, вынудила к началу 1903 г. редактора «Освобождения» П.Б. Струве использовать журнал в качестве основы для образования нелегальной либеральной организации и обсуждения программы, на базе которой она могла бы быть создана32.
В.И. Ленин в своей статье «Гонители земства и аннибалы либерализма», возражая П.Б. Струве, писал, что «земство — «кусочек конституции. Пусть так. Но это именно такой кусочек, посредством которого русское «общество» отманивали от конституции. Это — именно такая, сравнительно очень маловажная, позиция, которую самодержавие уступило растущему демократизму, чтобы сохранить за собой главные позиции, чтобы разделить и разъединить тех, кто требовал преобразований политических... Вот этой-то стороны вопроса — значения земства, как орудия укрепления самодержавия посредством половинчатой уступки, как орудия привлечения к самодержавию известной части либерального общества, — г. Р.Н.С. со-
33
вершенно не понял» .
Активно использовали печатное слово и министры царского правительства. В частности, министр внутренних дел В.К. Плеве в сообщении Николаю II докладывал: «Лица эти (земские либералы) пользуются всяким случаем, чтобы высказать свое неудовольствие настоящим и свои мечтания о будущем». Расширение прав земств, по мнению В.К. Плеве, «в своем поступательном шествии неминуемо должны привести к ограничению этой (самодержавной) власти,
32 См.: Шацилло К.Ф. Русский либерализм накануне революции 1905—1907 гг. Организация. Программы. Тактика. С. 127—128.
33 Ленин В.И. Соч. Т. IV. С. 152—153; г. Р.Н.С. — псевдоним П.Б. Струве. 116
в которой остальные русские люди видят заветы своего прошлого и залог своего будущего»34.
Наиболее ярко роль местного самоуправления в государственном механизме представлена в многочисленных проектах переустройства России, в том числе и косвенно относящихся к проектам конституционных актов, которые разрабатывались представителями таких земских организаций, как «Союз освобождения» и «Союз земцев-конституционалистов», в последующем трансформировавшихся в первые политические партии монархической России - конституционных демократов и октябристов. В частности, в фонде редакции «Освобождения» хранится записка, озаглавленная « «Гел-лерт. Проект основного закона»35. Согласно данному проекту представительное учреждение в обновленной России планировалось двухпалатным, так как такая система важна для стран, «которые лишь вступают на путь сознательной политической жизни». В верхнюю палату - Государственный совет - избирались представители от земств и городских дум, которые должны были быть введены по всей стране. Интересно, что в содержании данного проекта есть упоминание и органа, осуществляющего конституционный контроль -непременный признак цивилизованного правового государства. За строгим соблюдением конституции и обеспеченных ею прав личности должен был следить сенат, состоящий из двух палат - Кассационного суда, все члены которого назначались монархом, и Высшего суда, члены которого назначались равными долями монархом, верхней и нижней палатами.
Подводя итог анализа государственно-политического развития России начала XX в. и роли в нем местного самоуправления, сформулируем основной вывод и согласимся с точкой зрения В.И. Ленина, который указывал, что к 1905 г. в стране созрели все необходимые революционные предпосылки: общенациональный кризис; нежелание населения жить в условиях существующего политического режима; невозможность руководства страны предложить выходы из создавшейся ситуации.
Земские деятели, интеллигенция не смогли выступить фактором стабилизации кризисной ситуации в стране: их неспособность к объ-
34 См.: ЦГАОР. Ф. 102. Д. 1688. Л. 8-9.
35 См.: ЦПА. Ф. 279. К. 8. П. 17.
единению, тактика заигрывания с самодержавием, разработка проектов политического переустройства России без ясных способов, мер и направлений его достижения привели к тому, что земское движение стало терять ключевые позиции в модернизации страны, превратившись, во многом, в буферную прослойку между основными игроками на политической сцене: самодержавием и сторонниками революционного восстания.
Следующий период развития местного самоуправления начинается в 1917 г. Февральская революция и последовавшее за этим отречение Николая II приводят к власти в стране Временное правительство. В настоящее время период активной деятельности Временного правительства в 1917 г. вызывает особый интерес ученых-госу-дарствоведов. Немаловажная роль отводится и исследованию вопросов местного самоуправления, так как Временным правительством предпринимались активные действия по проведению в данной сфере значительных изменений.
Н.Д. Судавцов обращает внимание на то, что в указанный период в стране происходило реформирование местной власти. В основу этих процессов, осуществляемых самим населением, были положены принципы демократизации. Поэтому перед правительством стояла весьма важная задача: разработать правовые акты, способствующие установлению стабильности в обществе, и направить реформирование местного самоуправления в организованное русло, что позволило бы мирно развиваться процессам реорганизации власти на местах, придавая ей однообразие и устанавливая связи с государственными органами власти36.
Среди комплекса мероприятий, осуществляемых Временным правительством, можно выделить разработку и принятие законов по созданию волостного и поселкового управления, мелкой городской единице; реформе избирательного права в земствах и городах; пересмотру городового и земского положений; устройству милиции и органов административной юстиции на местах; урегулированию местных финансов в связи с определением порядка взыскания сборов (податная полиция) и др. Одним из важных этапов реформирования
36 См.: Судавцов Н.Д. Правовое обеспечение реформ местного самоуправления Временного правительства России. Ставрополь, 2006. С. 27.
системы местного самоуправления стало принятие Положения о волостном земстве от 21 мая 1917 г.37 По этому поводу журнал «Волостное земство» писал: «Перемены в Русском государстве совершились великие. Но самая большая из всех перемен это то, что теперь всякая волость, поселок, уезд, город и все государство будут управляться не приказчиками-чиновниками, а людьми, выбранными от народа. Равно как и все дела, как местные, домашние, волостные, уездные и городские, так и государственные, будут решаться выборными»38.
Анализ деятельности Временного правительства в межреволюционный период свидетельствует, что оно, осуществляя комплекс организационно-правовых мер, направленных на реформирование системы местного самоуправления в стране, фактически всецело подчинило его органам исполнительной власти в лице своих комиссаров. Не имея финансовой базы, не получая государственных субсидий (на деле само государство испытывало многочисленные финансовые затруднения), вновь избранные органы местного самоуправления так и не смогли во многих местах приступить к осуществлению своих полномочий. Факторы разрушения хозяйства -аварийный транспорт, нехватка продовольствия, обесценение денег и неимоверно быстро растущие расходы, связанные с войной, -окончательно подорвали и до того бывшие слабыми финансы горо-
39
дов и земств .
Октябрьская революция 1917 г. и последующие события в корне изменили государство, разрушили существовавшую систему управления на местах и изменили весь строй и облик местного хозяйства. В СССР не могло быть противопоставления интересов местных органов власти общегосударственным, так как местные органы власти -Советы - выполняли функции как государственного, так и местного характера (политические, культурные, административные, судебные).
Сразу после революции началась планомерная работа нового руководства страны по организационному и правовому обеспечению деятельнсти Советов. Декрет II Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов «О полноте власти
37 Вестник Временного правительства. 1917. 25 мая.
38 Волостное земство. 1917. № 9-10. С. 255.
39 См.: СудавцовН.Д. Указ. соч. С. 51.
Советов»40 устанавливал: «Вся власть отныне принадлежит Советам. Комиссары бывшего Временного правительства отстраняются. Председатели Советов сносятся непосредственно с Революционным Правительством». Несомненно, ключевое значение в государственном строительство приобретает первая Конституция РСФСР 1918 г., которая определила общую конструкцию советской власти. Согласно Основному закону вся власть как в центре, так и на местах сосредоточена в Советах. Спецификой конституционных положений является то, что они носили ярко выраженный классовый характер организации власти. Важнейшие сферы деятельности и общие предметы ведения органов советской власти на местах были закреплены в гл. 12 «О предметах ведения органов Советской власти на местах».
Вызывает интерес постепенная трансформация в понимании роли и места местных Советов в системе публичного управления. Если в первые годы советской власти любые органы управления воспринимались как инструмент классовой борьбы, то вторая половина XX в., особенно после принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., характеризуется появлением научных работ, определявших правовую природу местных Советов не только как органов государства на местах, но и как органов местного самоуправления советского народа. В частности, С.Р. Раджабов делал вывод, что «сращивание местных выборных органов государственной власти и местного самоуправления, их единство экономически обуславливается социалистической собственностью на орудия и средства производства, социалистическими производственными отношениями. Оно является выражением того принципиального конституционного положения, согласно которому народ, трудящиеся — исключительный субъект и источник всей полноты государственной власти в стране и что он сам осуществляет ее в своих интересах в
41
центре и на местах» .
Признанный специалист в области государственного строительства К.Ф. Шеремет полагал, что особенность организации местной власти в соответствии с принятым законодательством состоит в том, что Советы выступают не как представители центральных органов
40 СУ. 1917. № 1. Ст. 5.
41 Цит. по: Укрепление законности и правопорядка в период развитого социализма. Душанбе, 1976. С. 195—196.
власти, назначенные ими, а как органы, непосредственно образуемые местным населением и являющиеся одной из форм участия трудящихся в управлении государством. Это наилучшим образом обеспечивает сочетание в деятельности местных органов власти интере-
42
сов государства в целом с интересами местного населения .
Во второй половине 1980-х гг. начинается масштабный кризис всей системы государственной власти в нашей стране. Ослабление влияния центра в бюджетной сфере на союзные республики постепенно привело к отказу руководства этих республик вносить платежи в общесоюзный бюджет. Осознанием необходимости перемен в обществе обусловлено внесение значительных изменений в Конституцию СССР, конституции союзных и автономных республик. Принимается новое законодательство, регулирующее вопросы орга-
43
низации местного самоуправления и местного хозяйства .
В силу многих объективных и субъективных причин принимаемые решения не дали ожидаемого результата, и в конце 1991 г. Советский Союз как государство прекратил свое существование. В истории России начался новый период развития, период становления и функционирования страны как самостоятельного, суверенного государства.
Подводя итог проведенному историко-правовому исследованию, можно сделать следующие выводы.
По мнению ряда ученых, в монархической России отсутствовали полноценные конституционные акты. Можно говорить лишь о различных проектах, разработка которых носила частный характер. Вместе с тем имелись признаки практического конституционализма, к числу которых относят организацию местного самоуправления в конце XIX - начале XX в. на основе действовавшего законодательства.
Предложим авторскую периодизацию развития теории и практики народного представительства на местном уровне: дореволюционный период (до 1917 г.); социалистический (с 1917 г.); и постсоциалистический (с 1991 г. по настоящее время). Особое значение
42 См.: Советское государственное право. М., 1985. С. 410.
43 См.: Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СССР. 1990. № 16. Ст. 267; Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости РСФСР. № 29. Ст. 1010.
приобретает заключительный этап социалистического периода, когда, начиная с 1985 г. происходили существенные изменения в законодательстве, направленные на возрождение института местного самоуправления в стране.
Развитие принимаемых в советский период конституций и законодательства шло по пути усиления демократических основ и управления на местах. Несмотря на это особенностью социалистического периода являлось отрицание местного самоуправления как способа организации власти на местах. С учетом организации власти в государстве полноправными органами на местах могли быть только Советы. Лишь с 1970-х гг. в научной среде и с конца 1980-х гг. уже на конституционном уровне намечается тенденция к признанию местного самоуправления как формы организации власти на местах. Местное самоуправление как система организации деятельности граждан для самостоятельного, т.е. под свою ответственность, решения вопросов местного значения начинает противопоставляться диктату административно-командной системы, всевластию партийных органов.
В настоящее время осуществлен переход от союзно-республиканской к федеративной структуре законодательства. В связи с этим если раньше РСФСР как союзная республика СССР осуществляла практически все текущее законодательное регулирование, то с заключением Федеративного договора и принятием Конституции РФ 1993 г. разграничиваются предметы ведения Федерации, предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также признается, что субъекты РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов обладают всей полнотой государственной власти. Д.Н. Козак отмечает, что четкое разграничение полномочий и ответственности необходимо для обеспечения единства правового пространства страны. Проблема заключается в том, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось наиболее эффективным способом, с соблюдением вытекающих из Конституции принципов и гарантий44.
Анализ Конституции РФ позволяет выделить нормы как общего характера, устанавливающие общие начала местного самоуправления в государстве, так и специального характера, регулирующие
44 См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 8—9. 122
компетенцию местного самоуправления. К первой группе относятся нормы, содержащиеся в гл. 1 «Основы конституционного строя», в частности, положения ст. 12, в которой местное самоуправление признается и гарантируется на всей территории РФ. Важное значение имеют положения ст. 3, устанавливающей, что именно многонациональный народ Российской Федерации является единственным источником власти в нашей стране, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, вся деятельность органов публичного управления должна быть направлена в первую очередь на удовлетворении интересов населения страны. Превращение населения из объекта управления в его субъект приводит к объединению населения для улучшения уровня и качества жизни, к проявлению гражданской инициативы по совершенствованию местного само-
45
управления и укреплению государственности .
Указанные положения имеют мощные конституционные гарантии, установленные ст. 15 (ч. 1 и 2), согласно которой «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации... Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Данные положения закладывают прочную основу деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в рамках закона и в интересах населения страны.
Важное значение имеет анализ соотношения норм федерального законодательства и норм законодательства субъектов РФ в области местного самоуправления. Конституция РФ (п. «н» ст. 72) относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Кроме того, в тексте Основного закона закреплены и специальные нормы, посвященные местному самоуправлению (гл. 8 «Местное самоуправление»).
Безусловно, каждая статья гл. 8 Конституции РФ имеет принципиальное значения для определения сущностных характеристик и
45 См: Дуреев С.П. Местное самоуправление в России: вопросы теории. Красноярск, 2005. С. 93.
компетенции местного самоуправления. Однако в контексте рассматриваемой темы акцентируем внимание на положениях ст. 133, устанавливающих систему гарантий осуществления местного самоуправления. Конституционное закрепление перечня гарантий накладывает на государство обязательства обеспечивать публичное управление на уровне общепризнанных мировых стандартов цивилизованного демократического мира, всемерно содействовать реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, не только участвовать в формировании социально-экономической базы местного самоуправления как внешнего признака благополучия, но и осознавать институциональную природу местного самоуправления как особой формы реализации власти в стране.
С момента принятия Конституции РФ прошло уже более 20 лет. Нет необходимости подробно рассматривать и анализировать все принятое законодательство в области местного самоуправления. За указанный период эти вопросы уже становились предметом исследований таких классиков муниципальной науки, как О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, С.А. Авакьян, И.И. Овчинников и др. Отдельные вопросы конституционных основ местного самоуправления подробно рассмотрены в трудах видных ученых-конституционалистов В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко и др.
Полагаем, что в нашем исследовании будет интересна именно авторская оценка произошедших перемен. В связи с этим представляются принципиально важными в данный временной период следующие события. Прежде всего, это создание в 2001 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 74146 Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления под руководством Д.Н. Козака и принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»47.
46 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.
47 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 124
Процесс разработки и принятия данных нормативных правовых актов подробно рассмотрен в сборнике «Муниципальная революция» Ю.Б. Захватовой48. Автор, являясь журналистом парламентского издания «Российская Федерация сегодня», курирующим тему местного самоуправления, обобщила в своей книге журнальные публикации за период с 2002 по 2005 г., когда страна ждала изменений во всех сферах общественно-политической жизни.
Любопытно проследить динамику названий публикаций сборника, отражающих всю остроту и актуальность происходящих событий. Для 2002 г. это такие названия, как «Муниципальный мир в предчувствии перемен» (посвящена заседанию круглого стола в редакции журнала с участием В. Мокрого, Р. Алтынбаева, В. Доркина,
A. Замотаева, Н. Корнеевой, И. Русина); «Чего ждут от реформы, чего опасаются» (обзор мнений практиков и теоретиков, в том числе
B.И. Фадеева, о проекте нового закона). В 2003 г. - «Расширять собственную налоговую базу» (посвящена выступлению Президента РФ В.В. Путина на XIII сессии Конгресса муниципальных образований). Для 2005 г., когда уже можно было подводить итоги переходного периода, - «Закон дает нам расплывчатые права и малопонятные обязанности» (интервью с мэром Комсомольска-на-Амуре В. Михалевым); «Останавливаться на полушаге нельзя!» (интервью с заместителем Председателя Законодательной Думы Хабаровского края А. Петровым).
Отдельно хотелось бы остановиться на деятельности Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ шестого созыва С.Е. Нарышкина, в работе которого у автора настоящей статьи появилась возможность принимать участие. Совет был образован в 2013 г. и является совещательным и экспертным органом при Председателе Государственной Думы, обеспечивающим анализ и оценку состояния правового регулирования и практики применения законодательства РФ о местном самоуправлении. Основная цель деятельности Совета -подготовка предложений по совершенствованию законодательства РФ о местном самоуправлении. Фактически Совет обеспечивает интересы местного самоуправления в высшем представительном органе страны.
48 См.: ЗахватоваЮ.Б. Муниципальная революция. М., 2007.
Следует отметить, что если первые заседания были посвящены таким злободневным темам, как жилищно-коммунальное хозяйство, формирование доходной части местных бюджетов, то заседание, прошедшее в мае 2015 г. заставило всех участников вернуться к истокам, природе местного самоуправления и рассмотреть вопросы законодательного регулирования участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Анализ деятельности Совета по местному самоуправлению свидетельствует, что потенциал совершенствования законодательного регулирования в данной сфере не исчерпан. Есть направления, которые нуждаются в дальнейшей проработке и детализации. Однако современное состояние местного самоуправления показывает, что без гарантированного участия жителей в решении местных вопросов, без реализации конституционных основ местного самоуправления как формы осуществления власти народом, без постоянного диалога и доверия все иные действия органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления будут иметь незначительный эффект и не достигать своей цели.
В связи с проведенным исследованием подведем некоторые итоги и постараемся ответить на ключевой вопрос — как определить роль и место местного самоуправления в современном государственном строительстве, допустимо ли говорить о полноценном представлении интересов граждан страны на местном уровне.
Безусловно, в современной России создана и функционирует достаточная нормативно-правовая основа местного самоуправления, базирующаяся на нормах Конституции РФ. Дальнейшее изменение действующего законодательства в сфере местного самоуправления направлено на совершенствование существующего механизма его реализации и не затрагивает институциональную природу.
Политическая элита страны на всех уровнях управления осознает необходимость соотнесения своих действий с интересами населения. Даже в условиях динамично меняющейся внешнеполитической конъюнктуры, влияющей на финансовую стабильность государства, в стране имеются ресурсы, которые нуждаются в целевом и грамотном использовании, в том числе с участием и под контролем граждан страны.
Существенно возрастает личностный фактор не только в среде публичных управленцев, но и среди населения, особенно на местном уровне. При достаточном количестве материальных, финансовых,
природных, интеллектуальных ресурсов страна нуждается в инициативных, целеустремленных, адекватных современным реалиям гражданах, способных стать организующим ядром процветающей России.
Библиография
Ачадов (Данилов Ф.А.). Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление. М., 1907.
Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1990.
Бутурлин М.Д. Записки графа М.Д. Бутурлина. В 2 т. М., 2006.
Ведерников В.В., Китаев В.А., Луночкин А.В. Конституционный вопрос в русской либеральной публицистике 60-80-х гг. XIX века. М., 1997.
Дуреев С.П. Местное самоуправление в России: вопросы теории. Красноярск, 2005.
Захватова Ю.Б. Муниципальная революция. М., 2007.
Исаев И.А. История государства и права России: Учебник для юридических вузов. М., 1996.
История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1996.
Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России К^К ст. Исторический очерк. М., 1910.
Курсеева О.А. Земский либерализм в конце XIX - начале XX века: региональный аспект. Уфа; Стерлитамак, 2008.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
Ленин В.И. Гонители земства и аннибалы либерализма. // Соч. Т. IV.
Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: Учеб. пособие. М., 2005.
Муниципальное право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013.
Петрункевич И.И. Ближайшие задачи земства // Архив русской революции. Т. 21.
Петрункевич И.И. Из записок общественного деятеля: Воспоминания // Архив русской революции. В 22 т. Т. 21.
Писарькова Л. Ф. Государственное управление России в первой четверти XIX в.: замыслы, проекты, воплощения. М., 2014.
Скрипилев Е.А. Государственная уставная грамота Российской империи // Сов. государство и право. 1980. № 7.
Советское государственное право. М., 1985.
Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
Судавцов Н.Д. Правовое обеспечение реформ местного самоуправления Временного правительства России. Ставрополь, 2006.
Укрепление законности и правопорядка в период развитого социализма. Душанбе, 1976.
Фадеев В.И. Народное представительство. Ч. 1. Историко-теоретические корни. М., 2015.
Шацилло К. Ф. Русский либерализм накануне революции 1905—1907 гг. Организация. Программы. Тактика. М., 1985.
Шульженко Ю.Л. Очерк российского конституционализма монархического периода. М., 2008.
