CC BY
231
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ
УДК 336.02
направления увеличения доходной базы региональных и местных бюджетов
е. а. власенкова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономико-управленческих дисциплин E-mail: elizaveta-vlasenkova@yandex. ru Российский государственный гуманитарный университет, филиал в г. Цомодедово
Статья посвящена исследованию вопросов повышения финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов на основе использования налоговых механизмов.
Ключевые слова: финансовая обеспеченность субфедеральных бюджетов, налоговые доходы, закрепление налогов, дотационность бюджета, экономическая рента.
Актуальной проблемой, препятствующей эффективной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, является недостаток собственных финансовых источников. Так, по данным Федерального казначейства, в 2011 г. доходы консолидированного бюджета Российской Федерации без учета доходов государственных внебюджетных фондов составили 18 107 260 млн руб. При этом на долю субфедеральных бюджетов приходится только 6 739 607 млн руб., или 37,2 % (с учетом межбюджетных трансфертов) [6].
Весьма важным источником доходов субфедеральных бюджетов являются налоговые поступления в соответствующие бюджеты.
Фискальные платежи непосредственно формируют доходную часть бюджетов субфедерального уровня, во-первых, как элемент ресурсной базы со-
ответствующей территории; во-вторых, как фактор обратной связи и зависимости соответствующего органа власти и управления от налогоплательщиков и федерального центра.
Следует отметить, что уровни налоговой системы в зависимости от установления и зачисления средств в отдельные бюджеты не совпадают с уровнями бюджетной системы. Так, если доходы федерального бюджета в части налоговых поступлений формируются только за счет федеральных налогов, то в региональные бюджеты поступают как налоги субъектов Федерации, так и федеральные налоги. Аналогично формируются доходы местных бюджетов. кроме местных налогов они включают в себя соответствующую часть федеральных и региональных налогов.
С точки зрения теории, финансовая власть в федеративном государстве могла бы быть распределена так, что и Федерация, и ее субъекты обладали бы всеми финансовыми полномочиями, т. е. обладали бы полной финансовой автономией. однако, поскольку в первую очередь налоги поступают от экономики в целом, необходимо регулировать доступ к ней. Таким образом, налоговое регулирование необходимо в современных условиях развития межбюджетных отношений.
При наличии доступа к одному объекту налогообложения со стороны двух независимых систем
необходимо установить правила зачета одного налога при уплате другого. Можно распределить объекты налогообложения, сделав одни из них объектом налогообложения Российской Федерации, а другие - объектом налогообложения субъекта Федерации.
Принцип расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд недостатков, в числе которых:
- отсутствие на региональном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъекта Федерации в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;
- ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы.
Эти недостатки проявляются преимущественно в отношении налогов с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней, к которым на сегодняшний день относятся акцизы.
Рассматривая вопросы обеспечения субъектов Федерации доходными источниками, следует отметить, что налоговый потенциал территории формируется в основном за счет налогов, относящихся к федеральным: налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц. Это означает, что разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации не обеспечивает органы государственной власти самостоятельными источниками осуществления своих расходных полномочий на соответствующем уровне.
Перечень и налогооблагаемая база региональных налогов недостаточны для финансирования расходов, возложенных на территориальные бюджеты, а полномочия по регулированию данных налогов на уровне субъектов РФ весьма ограничены. Следовательно, преобладание в налоговых доходах федеральных налогов и возможность установления на федеральном уровне льгот по региональным налогам не позволяет на региональном уровне в полной мере использовать возможности по наполнению доходной базы налоговыми поступлениями. можно сделать вывод о том, что указанные тенден-
ции приводят к ослаблению способности бюджетов субъектов РФ к финансовому обеспечению функций регионов.
Аналогичная ситуация наблюдается в отношении местных бюджетов: несмотря на формальную автономию, наблюдается зависимость доходов муниципальных бюджетов от областных, краевых бюджетов, т. е. региональных. Таким образом, местные налоги не выполняют своей фискальной функции.
Выравнивание на субфедеральном уровне пропорций первичного распределения налоговой базы решается путем усиления централизации перераспределительных процессов, вследствие чего происходит потеря самостоятельности региональных и местных бюджетов и утрачивается способность проводить предсказуемую среднесрочную политику.
Российские экономисты В. А. Кашин и М. Д. Абрамов [2] полагают, что для роста и стабилизации доходной базы субфедеральных бюджетов следует упростить процесс распределения налоговых доходов путем полного отказа от регулирующих налоговых доходов и закрепления налогов за уровнями бюджетной системы следующим образом:
- федеральный бюджет - акцизы, таможенные пошлины (хотя в настоящее время они не относятся к категории налоговых доходов), НДС и рентные налоги за использование природных ресурсов;
- бюджет субъекта Федерации - налоги на доходы и прибыль, налог на имущество, госпошлина, рентные платежи за пользование природными ресурсами регионального уровня;
- местный бюджет - налог на имущество, другие местные налоги.
Данный подход представляется довольно радикальным и преждевременным. Однако преобразования, направленные на совершенствование системы обеспечения доходными источниками расходных полномочий, необходимы. В этой связи предлагается ряд мер по повышению эффективности управления доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включающих совершенствование системы закрепления по уровням бюджетной системы и распределения налоговых доходов.
Увеличение доходов субфедеральных бюджетов может быть достигнуто за счет установления новых источников поступлений или расширения действующей базы соответствующих бюджетов.
Как отмечает Е. В. Никулина, основная проблема налогообложения заключается в том, чтобы обеспечить предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов власти соответствующего уровня в экономическом развитии своей территории, в формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата. Тем самым региональным и местным властям будет предоставлена возможность для осуществления долгосрочной финансовой и бюджетной политики [5].
Важными в этой связи представляются меры по стимулированию регионов и муниципальных образований к созданию собственной налоговой базы, которое может быть осуществлено путем передачи субъектами Федерации своих налоговых доходов (налог на прибыль организаций) в счет финансовой помощи на долгосрочной основе.
необходимость создания полноценной финансовой базы для реализации на каждом уровне власти и управления своих полномочий определяет целесообразность закрепления за субфедеральными бюджетами таких налоговых источников, характеристики которых в наибольшей степени отвечают следующим критериям:
- налоговая база равномерно размещена на территории региона;
- мобильность налоговой базы;
- органы власти и управления имеют возможность влиять на базу налогообложения и собираемость налогов;
- налоги непосредственно связаны с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на данной территории.
Потенциалом приоритетности в структуре доходов субфедеральных бюджетов обладают налоги, взимание которых связано с вовлечением в хозяйственный оборот имущественных ценностей. Имущественные платежи способны обеспечить реальные доходные поступления соразмерно действительному приросту материального благосостояния территории.
Рассматривая проблему закрепления и распределения по уровням бюджетной системы прав на получение доходов от использования природных ресурсов, обусловленную крайней неравномерностью расположения этих ресурсов на территории страны, следует отметить, что в научных кругах превалирует мнение о том, что налог на экономическую ренту
от использования природных ресурсов предпочтительнее различных налогов на объем добычи и налогов, которые базируются на расчетной стоимости ресурсов [3]. Эта точка зрения обосновывается тем, что налог на ренту сокращает избыточную прибыль и не влияет на принятие решений об инвестициях, масштабах и технологии производства.
Учитывая неустойчивость и непредсказуемость объема налоговых поступлений от природоресурс-ной ренты для формирования единого поля конкурентной среды, а также значительные социальные и экологические издержки регионов при рассмотрении вопроса закрепления и распределения по уровням бюджетной системы прав на получение доходов от использования природных ресурсов, целесообразно зачислять в федеральный бюджет основной объем поступлений от ресурсной ренты. При этом на региональный уровень должен поступать объем средств от ренты, как минимум достаточный для компенсации общественных издержек от использования природных ресурсов.
Введение налога на недвижимость, дискуссии о целесообразности которого ведутся давно, укрепит доходную базу местных бюджетов. Этот местный налог должен стать основой финансовой автономии муниципалитетов. При этом необходимо перераспределение существующих доходных источников между региональным и местными бюджетами в связи с заменой двух налогов одним.
Введение налога на недвижимость должно стать основным этапом в реформировании системы поимущественного налогообложения в Российской Федерации на современном этапе развития налоговых отношений. но для введения этого налога необходимо в первую очередь создать реестр (единый кадастр) объектов недвижимости, а также систему рыночной оценки их стоимости, либо принять решение о том, чтобы продолжать использовать действующую в настоящее время систему инвентаризационной оценки. С учетом давно назревшей необходимости в разработке приемлемой для современного состояния бюджетного федерализма и состояния российской экономики эффективной системы имущественного налогообложения, центральным звеном которой является недвижимость, преобразования в сфере региональных и местных налогов, проводимые в настоящее время и запланированные на ближайшее будущее, приобретают особую значимость.
В перспективе доходы от налогообложения недвижимого имущества могут составить основной
источник собственных доходов местных бюджетов и основу фискальной автономии муниципалитетов.
Следует отметить, что, поскольку объекты недвижимости характеризуются постоянством расположения, их принадлежность достаточно легко фиксируется. Традиционно налоги на недвижимость во многих странах составляют основной стабильный, гарантированный источник доходов бюджетов местного уровня.
Оценивая потенциал налогов на совокупный доход как доходных источников субфедеральных бюджетов, следует отметить, что с 2013 г. в субъектах Российской Федерации может быть введена патентная система налогообложения, которая ранее не выделялась в отдельный специальный налоговый режим, а являлась разновидностью упрощенной системы налогообложения. Поступления от данного налогового режима в полном объеме будут зачисляться в местные бюджеты, в то время как поступления от упрощенной системы налогообложения на основе патента зачислялись в региональные бюджеты. Следует отметить, что налог, взимаемый в связи с применением патентной системы, уплачивается по месту постановки налогоплательщика на налоговый учет, а не по месту осуществления им деятельности, что не стимулирует муниципалитеты к созданию условий для развития малого бизнеса.
К настоящему времени пока не представляется возможным оценить всю эффективность патентной системы налогообложения, однако предполагается, что в перспективе данный налоговый режим сможет стать для индивидуальных предпринимателей заменой специального налогового режима в виде единого налога на вмененный доход (ЕНВД) для отдельных видов деятельности, который прекратит свое действие с 01.01.2018.
Новации в части патентной системы налогообложения направлены на расширение сферы применения патента, что позволит индивидуальным предпринимателям самостоятельно выбирать налоговый режим и обеспечит постепенный переход к патентной системе налогообложения после отмены ЕНВД. А поскольку патентная система налогообложения может применяться исключительно индивидуальными предпринимателями, после отмены ЕНВД организации малого бизнеса смогут выбирать либо общий режим налогообложения, либо упрощенную систему налогообложения (УСН). Это должно положительно сказаться на желании налогоплательщиков применять данный специаль-
ный налоговый режим, что в силу его фискального характера будет способствовать росту налоговых поступлений в местные бюджеты.
Крайне необходимо рассмотрение вопроса о статусе специальных налоговых режимов, так как данный вопрос не нашел четкого отражения ни в Налоговом кодексе, ни в Бюджетном кодексе РФ. Закрепление единого налога на вмененный доход и упрощенной системы налогообложения как местных налогов и зачисление поступлений от них в местные бюджеты явится одним из факторов роста налоговой базы муниципалитетов.
Целесообразно рассмотрение вопроса о придании большей самостоятельности региональным властям в части установления отдельных элементов по налогу на прибыль организаций, а возможно, и о переводе его в разряд региональных. Представляется целесообразным возврат к ранее действовавшему регулирующему характеру налога на добавленную стоимость. Кроме того, в настоящее время все чаще возвращаются к идее замены НДС налогом с продаж. При этом практика показывает, что при довольно низких ставках (ниже 5-10 %) налог с продаж работает хорошо, а при более высоких ставках становится уязвимым. Так, в большинстве стран налог с продаж ниже или равен 10 %, а НДС, как правило, выше 10 %.
Составляющей процесса формирования собственной финансовой базы территорий должно стать рассмотрение вопроса о зачислении налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика и изменение нормативов отчисления данного налога по уровням бюджетной системы Российской Федерации.
Для увеличения уровня собственных доходов местных бюджетов, бюджетов субъектов РФ, повышения заинтересованности в собираемости налогов, а также для обеспечения достаточного объема налоговых доходов для исполнения бюджетных полномочий необходимо закрепление на постоянной или хотя бы на долговременной основе за консолидированными бюджетами субъектов Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов:
-от налога на добавленную стоимость - 25 %;
-от ресурсных платежей - порядка 40 %.
За муниципальными образованиями необходимо закрепить те налоги и сборы, на формирование налоговой базы которых способны влиять органы местного самоуправления, в том числе налог на
недвижимость, который планируется ввести в среднесрочной перспективе, а также налог на совокупный доход. При этом целесообразно изменить соотношение нормативов зачисления налога на доходы физических лиц в пользу местных бюджетов и привести его к следующему соотношению: 70 % налогового сбора - в местные бюджеты; 30 % - в региональные бюджеты.
Четкое разграничение налоговых доходов между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации является необходимым условием ее эффективного функционирования. При этом представляется целесообразным закрепить в законодательстве возможность установления региональных и местных надбавок к ставкам федеральных налогов.
Кроме этого, проблема заключается не только в перераспределении налогов, но и в ограниченности полномочий по управлению на субфедеральном уровне налоговыми механизмами закрепленных за ними налогов. Все они жестко прописаны в Налоговом кодексе РФ. При этом по региональным и местным налогам установлены федеральные льготы.
В этой связи необходимо последовательное и постепенное расширение права установления по крайней мере отдельных элементов по ряду налогов на субфедеральном уровне, отмена централизованного характера распределения региональных и местных налогов, передача полномочий по установлению льгот по региональным и местным налогам на региональный и местный уровни.
Одним из направлений повышения налоговых доходов субфедеральных бюджетов является сокращение неэффективных налоговых льгот и освобождений. Принятие решения по вопросам сохранения тех или иных льгот или установления новых необходимо осуществлять по результатам анализа практики их применения и администрирования. Введение новых льгот следует производить на временной основе, чтобы по истечении определенного срока решение о пролонгации действия льготы принималось также по результатам анализа ее результативности.
Следует отметить, что механизм оценки экономической эффективности налоговых льгот, как и соответствующие критерии и показатели, отсутствуют и не регулируются нормативно. Поэтому необходимо разработать методику оценки эффективности налоговых льгот, которая учитывала бы, наряду с выпадающими доходами бюджетов, создание благоприятных условий для инвестирования и результаты реализации налогоплательщиками полученных преимуществ.
Важно также ограничить удельный вес фискальной нагрузки каждого отдельного налога или платежа в общем объеме доходов бюджета. Диверсификация источников доходов снизит риск неисполнения основных бюджетных обязательств посредством взаимозаменяемости основных доходных поступлений.
Рассмотренные меры, направленные на повышение обеспеченности региональных и местных бюджетов собственными доходными источниками, позволят обеспечить условия для стабильного и устойчивого развития территорий.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 03.12.2012). URL: http://www. consultant. ru/popular/budget/.
2. Кашин В. А., АбрамовМ. Д. Еще раз о путях совершенствования налоговой системы России // Налоги и налогообложение. 2008. № 11.
3. Львов Д. С. Вернуть народу ренту. М.: «Экс-мо», 2004.
4. налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая). Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ (в ред. от 25.12.2012). URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LA W;n=117426;fld=134;dst=42949672.
5. Никулина Е. В. Совершенствование формирования доходов региональных бюджетов (на примере Белгородской области) . URL: http://www. cis2000.ru/Budgeting/NetIncomeUp. shtml.
6. Официальный сайт Федерального казначейства. URL: http://www. roskazna.ru.
