CC BY
28
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ: МЕТОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ
УДК 338.45:621.3:62-192
Е. В. Любимова
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН пр. Акад. Лаврентьева, 17, Новосибирск, 630090, Россия
E-mail: [email protected]
НАПРАВЛЕНИЯ ТРАНСФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ ПОДДЕРЖАНИЯ НАДЕЖНОСТИ ЭЛЕКТРОСНАБЖЕНИЯ
В статье анализируются существующие экономические проблемы обеспечения оперативной и стратегической надежности электроснабжения. Обосновывается схема взаимоотношений по надежности на рынках электроэнергии и соответствующая модификация системы тарификации, учитывающая уровни надежности снабжения потребителей. Обсуждаются границы применимости различных экономических механизмов, стимулирующих поддержание надежности.
Ключевые слова: надежность электроснабжения, рынки энергии, управление, экономические институты, тарификация, естественная монополия, границы рынка, государственное регулирование.
Одним из основных показателей эффективности любых систем энергетики является их надежность, определяемая как свойство выполнять заданные функции в заданном объеме при определенных условиях. Потребитель, если иное не оговорено в договоре на электроснабжение, должен снабжаться электроэнергией независимо от того, ударит ли молния в опору передач, выйдет ли из строя трансформатор около кольцевой линии Москвы, или катастрофа прекратит генерацию крупной ГЭС.
В процессе разработки теории в нашей стране и за рубежом введено много классификаций надежности. Различают надежность структурную, режимную, оперативную (краткосрочную), балансовую (долгосрочную, стратегическую), системную и т. д. [1]. Основы теории надежности начинали создаваться в технических отраслях науки, однако с началом перестройки отечественной экономики на рыночный лад все большее значение стала приобретать разработка экономических основ надежности электроснабжения, отражающая требование снабжения потребителей электроэнергией заданного качества и в необходимом объеме как в текущий момент, так и в перспективе. Этот смысл и вкладывается в термин «надежность» в данной статье. Актуальность такой разработки определяется кругом экономических проблем, а также немалыми негативными последствиями для потребителей и общества ряда аварий типа московской в мае 2005 г. или хакасской в августе 2009 г.
Реформирование электроэнергетики привело к тому, что отдельные составные части комплексов противоаварийного управления оказались размещенными на объектах, принадлежащих различным собственникам. Границы балансовой принадлежности не всегда совпадают с границами технологического управления. Разрозненные части некогда целостной системы противоаварийного управления продолжают выполнять свои функции, однако процесс затрудняется отсутствием четкого определения обязанностей и ответственности каждого хозяйствующего субъекта за выполнение противоаварийных мероприятий, а также действенных мотиваций предотвращения аварий. Планирование ремонтов, электрических режимов, ликвидация аварийных ситуаций и некоторые другие функции были возложены на ОАО «Системный оператор Единой энергетической системы» (Системный оператор), не обладающее достаточными ресурсами для несения такой ответственности [2].
Выбранный способ либерализации отрасли обусловил появление различных критериев управления в частях расчлененной системы, возникновение противоречия между коммерческими интересами и надежностью электроэнергетических систем. Стремление к максимально возможному использованию пропускной способности электрической сети противоречит необходимости поддержания нормативных запасов той же пропускной способности. Рыноч-
ISSN 1818-7862. Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2009. Том 9, выпуск 4 © Е. В. Любимова, 2009
ная среда отрасли способствует возникновению неожиданных режимов, в которых, как показывает опыт, существующая система противоаварийного управления ведет себя неадекватно. В результате нарастает опасность развития аварий различной степени тяжести, повышается сложность системы противоаварийного управления.
Поддержания высокого уровня надежности электроснабжения требует финансовых вложений, которые не ведут к увеличению выпуска энергии. Одно из средств обеспечения надежности - это резервирование мощностей. Затраты на резервирование в генерации составляют около 20 % от ее стоимости, а в электрических сетях - от 30 до 100 % от их стоимости [3]. Таким образом, чем сильнее в инвестиционном проекте энергетики представлена составляющая, отвечающая за надежность, тем меньше его коммерческая эффективность. По этим же причинам эффективность мероприятий в сфере надежности снабжения в современных условиях вообще не может оцениваться по стандартным процедурам инвестиционного проектирования.
К техническим средствам предотвращения и локализации аварийных режимов в электрических сетях относятся системы и устройства противоаварийной и режимной автоматики и управления. Некоторые из них позволяют повысить степень использования пропускной способности сети (до 300-1 500 МВт). Альтернативой применению подобных устройств является развитие электрической сети или ввод дополнительных генерирующих мощностей, т. е. более дорогие мероприятия. В России функционирует множество локальных и региональных устройств противоаварийной и режимной автоматики, охватывающих 43 зоны основной электрической сети, но большая их часть физически и морально устарела. Замена этого оборудования в современных условиях не имеет коммерческого обоснования, поскольку затраты на поддержание надежности разнесены по разным составляющим. Таким образом, для решения проблемы инвестирования оборудования противоаварийного управления необходимы, во-первых, введение раздельного учета затрат на противоаварийное управление, во-вторых, дифференциация тарифов на электроэнергию по уровням надежности электроснабжения.
Вопросы адекватного финансирования надежности сложно, если не невозможно, решать в условиях оставшегося с доперестроечных времен перекрестного субсидирования надежности. В современных российских тарифах на энергию не учитывается степень надежности электроснабжения. В рамках каждой категории потребителей у предприятий с различными требованиями к надежности, тем не менее, одинаковые тарифы. На практике чем выше надежность электроснабжения индивидуального потребителя, тем выше в энергосистеме затраты на ее обеспечение. Получается, что потребители, снабжаемые менее надежно, платят за надежность потребителей, снабжаемых более надежно. Это противоречит логике рыночного хозяйства и лишает все группы потребителей стимулов к поддержанию и тем более развитию систем противоаварийного управления. Затраты на обеспечение индивидуальной надежности должны оплачиваться по соответствующему индивидуальному тарифу. В рыночных условиях хозяйствования потребитель должен иметь возможность адаптировать свои требования к надежности электроснабжения к собственным финансовым возможностям. Логично создать такие взаимоотношения на российских рынках энергии, при которых хозяйствующее предприятие само определяет необходимую ему степень надежности и само ее оплачивают. Так происходит на большинстве рынков электроэнергии мира. Зарубежные энергокомпании, как правило, не устанавливают дополнительную плату за надежность, однако степень последней определяют через различные тарифы для потребителей, допускающих различные по частоте и длительности внезапные перерывы электроснабжения либо плановые перерывы [4].
Поиск эффективных механизмов обеспечения надежности проходит практически во всех странах, во многих развитых - параллельно с дерегулированием энергетики, разделением интегрированных монопольных энергосистем, однако сформировавшихся, устойчивых механизмов за рубежом пока нет. В различных странах применяют широкий набор мер, эффективность которых зависит от конкретной ситуации [5]. Наибольшее единодушие зарубежных и отечественных авторов проявляется в отношении необходимости дифференциации тарифов по надежности и компенсации потребителям ущерба от ненадежного электроснабжения.
Представляется, что для решения перечисленных проблем следует продолжить трансформацию институциональной среды электроэнергетики. Предлагается следующая схема взаи-
моотношений по надежности на рынках энергии и соответствующая модификация системы ценообразования.
Необходимость сохранения единства технологического процесса в единой энергосистеме определяют совместное участие всех ее субъектов как в обеспечении системной надежности (надежная генерация и доставка заданных мощностей и энергии в определенные узлы энергосистемы), так и надежности электроснабжения конечных потребителей. Система экономических взаимоотношений между субъектами должна включать гарантии выполнения требований надежности и ответственность субъектов за их выполнение на границах балансовой принадлежности. Границы ответственности должны быть утверждены нормативно, а нормативам надежности верхнего уровня придан статус закона. Многие экономисты и хозяйственники считают, что должен существовать отдельный закон о надежности ЕНЭС [6].
Представляется логичной следующее распределение ответственности за обеспечение различных аспектов надежности электроснабжения:
• генерирующие компании обеспечивают безотказность и живучесть собственных электростанций, включая возможность восстановления генерации после погашения системы;
• ответственность за системную надежность ЕНЭС несет Системный оператор;
• за надежность доставки от определенных узлов энергосистемы до потребителей отвечает соответствующая сетевая компания;
• полную ответственность перед конечным потребителем за надежность его электроснабжения несет энергосбытовая компания;
• потребители обеспечивают устойчивость к расчетным внешним возмущениям, собственные безотказность, электрическую и технологическую живучесть, принимают установленное договором участие в управлении режимом в аварийных условиях.
Отношения ответственности за надежность регламентируются текущим законодательством и институтом контрактов. Система контрактов, на наш взгляд, должна иметь следующую иерархию. Системный оператор устанавливает договорные отношения по надежности с генерирующими компаниями, предприятиями системообразующих сетей, администратором торговой сети. Взаимоотношения энергосбытовых компаний с агентами энергетики могут быть реализованы двумя основными вариантами:
• контракт параллельного типа, при котором энергосбытовая компания (или квалифицированные потребители) устанавливают индивидуальные договорные отношения по надежности с агентами всех зон ответственности;
• контракт последовательного типа заключается только с сетевой компанией, поставляющей энергию для конечного потребления, которая, в свою очередь, устанавливает договорные отношения с Системным оператором и при необходимости - с другими сетевыми компаниями.
Количественные показатели надежности должны быть однотипными по всем цепочкам контрактных отношений, поскольку измерители надежности различны. Помимо недополученной энергии важны частота и длительность плановых, а также внеплановых отключений. У ряда потребителей величина ущерба зависит от того, в какой части графика нагрузки произошло снижение надежности электроснабжения, т. е. важно время наступления перерыва снабжения. Возможны и другие измерители надежности. В общем случае показатели должны быть легко измеримыми, наиболее обобщенными и обеспечивать взаиморасчеты между субъектами с наименьшими затруднениями. На начальном этапе введения дифференциации тарифов по надежности наиболее подходящими измерителями следует признать отключение мощности и недоотпуск энергии.
В предлагаемой схеме взаимоотношений агентов рынка энергии надежность поддерживается посредством соблюдения ее договорного уровня, при нарушении которого должна быть предусмотрена компенсация убытков (ущербов). В зафиксированных в договорах границах соответствующая сторона должна нести ответственность за ущерб, вызванный нарушением электроснабжения, повреждением оборудования, упущенной выгодой. При возмущениях, превышающих установленные договорами значения, сторона освобождается от ответственности, в этом случае должна работать система страхования рисков. Энергоснабжающая орга-
низация может как самостоятельно выполнять страховые функции, так и перепоручить их другой организации, специализирующейся в области страхования рисков.
Обеспечение надежности требует затрат, поэтому надежность должна рассматриваться как имеющий цену товар, предлагаемый на рынке и реализуемый в системе договорных отношений между хозяйствующими субъектами. По объективным причинам чем выше договорная надежность, тем дороже электроэнергия для покупателя. Потребители сами определяют необходимый им уровень надежности, выбирая ее цену из набора предоставляемых тарифов. Для случаев, когда надежность падает ниже выбранного уровня, потребитель устанавливает величины удельных ущербов из-за недоотпуска энергии. Ему в ответ выставляется соответствующая страховая составляющая тарифа. Именно так, по нашему мнению, должна осуществляться дифференциация тарифов на электроэнергию для потребителей, предъявляющих различные требования к надежности их электроснабжения. Общий тариф на электроэнергию, учитывающий уровень надежности электроснабжения, должен, помимо прочего, иметь следующие три составляющие, отражающие затраты агентов на обеспечение надежности снабжения в своей зоне ответственности:
• тариф за поддержание системной надежности узла зоны ответственности системного оператора, одинаковый для всех потребителей, питающихся от данного узла;
• индивидуальный тариф за поддержание надежности электроснабжения в зоне ответственности сетевой компании, зависящий от выбранного потребителем уровня надежности;
• индивидуальная страховая составляющая, зависящая от заявляемой потребителем величины ущерба.
Концептуальные основы учета в тарифах на электроэнергию уровней надежности электроснабжения
Введение механизма учета в тарифе уровня надежности электроснабжения должно сопровождаться внедрением механизма взаиморасчетов по надежности между энергетическими предприятиями и установлением тарифов на обеспечение надежности на всех границах взаимодействия субъектов рынка.
Эти механизмы поддерживают в основном текущую (оперативную, краткосрочную) надежность электроснабжения, которая обеспечивается уже существующими мощностями генерации, передачи, распределения энергии. Балансовая (долгосрочная, стратегическая) надежность электроснабжения по определению увязывается с балансированием перспективного спроса и предложения электроэнергии, при этом появляются другие факторы влияния, в первую очередь - замена выбывающих мощностей, реконструкция, новое строительство.
Эти процессы необходимо эффективно координировать и стимулировать, что в условиях разгосударствления энергетики, ее приватизации и либерализации является сложной и пока нерешенной задачей.
Институциональная среда рынков электроэнергии не должна порождать стимулов, работающих на снижение балансовой надежности. Мировой опыт показывает, что при расширении сферы рыночных отношений в экономике, и особенно при либерализации электроэнергетики, проблема «антистимулов» выходит на первый план. Вот несколько примеров [5].
Норвегия еще в 1991 г. имела огромные избытки и энергии и мощности - более 40 %. После либерализации некоторые электростанции оказались неконкурентоспособными и были закрыты. Новое строительство тормозили повышенные финансовые риски и экологические ограничения. В результате в конце 1990-х гг. Норвегия стала импортером электроэнергии с ограничениями нагрузки потребителей. Сократились инвестиции в развитие электрических сетей, возросло использование передающей системы, надежность норвежской энергосистемы стала много ниже дореформенного уровня.
Бразилия - страна, где ГЭС составляют около 90 % установленной мощности, одна из первых либерализовала электроэнергетику, результатом чего является лимитирование электропотребления в настоящее время, доходящее в отдельные периоды до 20 %. Правительство было вынуждено создать государственную компанию по вводу генерирующих мощностей на государственные средства на боливийском газе.
Создание в 1998 г. в Калифорнии конкурентного рынка электроэнергии привело к тому, что в системе электроснабжения штата, до начала реформ высоконадежной и эффективной, резко возросла стоимость энергии для потребителей. Уже в 2000 г. в связи с дефицитом электроэнергии был остановлен ряд промышленных предприятий, ограничено электропотребление населения. Основные электроснабжающие компании оказались на грани банкротства. Комиссия штата по регулированию пришла к выводу, что дерегулирование его энергетики было ошибкой.
Неудача этих реформ и последующие энергетические кризисы объясняются не техническими причинами (например, отсутствием или выбытием мощностей), а внедрением плохого, неадекватного сложившимся условиям и поставленным целям экономического механизма управления энергетикой и рынками энергии. Развитие конкуренции и сопутствующая этому экономия издержек приводят к сокращению отраслевых резервов всех видов, что способствует снижению текущей надежности электроснабжения и обострению проблемы покрытия перспективного спроса из-за отсутствия стимулов для инвестиций. Результатом этих тенденций становится рост тарифов на электроэнергию - явление, противоположное тому, ради чего все эти реформы и затевались.
Причиной этих неудач, на наш взгляд, является некорректное определение конкурентной и монопольной сфер в электроэнергетике и границ рынков электроэнергии. Ошибки выбора границ объекта регулирования приводят к выбору неадекватного инструмента регулирования, зачастую к полному несоответствию инструмента и объекта регулирования. Поэтому в настоящее время исключительно актуален вопрос об ограничениях рыночной сферы в энергетике, механизмах регулирования, роли государства и влиянии решений в этих сферах на долгосрочную надежность электроснабжения.
И конкуренция, и монополия как экономические институты имеют свои достоинства и недостатки и сферы применения. Например, конкуренция в чистом виде неспособна обеспечить значительную концентрацию ресурсов, необходимую для проведения научных исследований или развития капиталоемких отраслей, к числу которых относится электроэнергетика.
Отечественная электроэнергетика до начала либерализации выступала как закрытая монополия, поскольку была защищена от конкуренции институциональными барьерами, и частично (сетевые структуры и диспетчирование) - как естественная, реализующая существенный эффект экономии от масштабов производства. Однако она полностью управлялась методами, предназначенными для регулирования естественных монополий.
Для оценки эффективности использования института монополии следует сравнивать издержки на его поддержание с выгодами, которые можно получить, перейдя на иную организационную структуру отрасли. Многие страны и до России приходили к выводу (на наш взгляд, спорному), что издержки структур государственного управления превосходят выго-
ды, и это одна из причин либерализации энергетики. Разграничение конкурентной и естественно-монопольной сфер при либерализации отечественной энергетики было проведено по общепринятым экономическим признакам, что, на наш взгляд, является спорным моментом.
Чисто экономический принцип идентификации естественно-монопольного сектора является недостатком современной теории регулирования естественных монополий [7]. Либерализация энергетики по сугубо теоретическим критериям не учитывает специфику отрасли и вследствие этого создает веер вышеозначенных проблем, приводящих в конечном счете к снижению стратегической надежности электроснабжения.
Мы утверждаем, что в электроэнергетике сфера, подлежащая регулированию методами, предназначенными для естественной монополии, значительно шире, чем это определяется теоретическими критериями и текущей парадигмой либерализации энергетики, потому что ее рыночная сфера, кроме экономических границ, имеет еще границы технологические, институциональные, социальные. Неучет этого обстоятельства, по нашему мнению, приведет к тем же последствиям, что и в Норвегии, Бразилии, Калифорнии.
Технологические границы рынка возникают из-за невозможности существования конкуренции вследствие технико-производственных особенностей отрасли, институциональные -из-за несовпадения конкуренции с базовым институтам общества, социальные - из-за ее противоречивости с интересами общества, имеющими более высокий приоритет.
В энергетике конкуренция затруднена в силу ряда отраслевых особенностей.
• Теоретически истинная конкурентность возникает на рынке, где действует больше 100 поставщиков. В энергетике это недостижимо, более того, с увеличением числа участников рынка надежность энергосистемы снижается.
• Генерирующие мощности различного типа не конкурируют, а дополняют друг друга. Наличие разных типов генерации обусловлено технологическими особенностями функционирования энергосистем, а не показателями их экономической эффективности. Даже территориальное размещение генерирующих мощностей должно поддерживать требуемые технические характеристики целостной энергосистемы. Необходимость диверсификации типов мощностей, как по типам станций, так и по типам используемого топлива, обусловлена требованиями энергетической безопасности и надежности электроснабжения. И надежность и безопасность ограничивают сферу конкурентности, поскольку предполагают жесткий общий контроль за функционированием и развитием энергетических систем.
• Конкуренции между станциями различного типа (гидро-, тепловые, атомные и др.) не может быть и из-за объективных различий себестоимости. Более того, низкая себестоимость производства энергии на станции, построенной в СССР, не является показателем эффективности ее работы, так как ее мощности уже прошли полную амортизацию. Ввести конкурентность между ними может только полный учет в цене всех внешних эффектов и корректно рассчитанной дифференциальной ренты, что является исключительно сложной задачей, не получившей еще своего решения ни в научном, ни тем более прикладном плане.
• Невозможность хранения энергии, низкая маневренность генераторов, нерентабельность низкой загрузки мощности у производителей, инерционность потребления обуславливают неэластичность в краткосрочной перспективе спроса и предложения электроэнергии по цене, что вообще несовместимо с конкуренцией. Оперативные возможности корректировки спроса со стороны потребителей малы и почти всегда связаны с ущербами. Разумный подход к данной проблеме требует установления стабильных тарифов для конечных потребителей в пределах выделенных периодов вне зависимости от перепадов текущей стоимости.
• Особенности функционирования энергосистем предопределяют высокие инвестиционные риски их развития. Неэффективная координация развития частей единой энергосистемы, принадлежащих разным собственникам, неточность прогнозов объемов будущего спроса могут привести как к перспективному дефициту энергии, так и к созданию избыточных мощностей, инвестиционные планы строительства которых предполагали их окупаемость за счет полного использования. В регионах с высокой долей ГЭС в структуре генерирующих мощностей (это, например, Сибирский федеральный округ) не менее актуально внедрение дополнительных механизмов мотивации инвестиций в тепловые станции, конкурентность которых падает из-за того, что летом, в сезон многоводья, их энергия замещается гидроэнергией.
Кроме того, необходимы механизмы учета поддержания резерва ТЭС на случай маловодного года.
По-видимому, единственная сфера в электроэнергетике, про которую можно однозначно утверждать, что тут существует реальная конкуренция - это предпроектные исследования.
Энергия - жизнеобеспечивающий товар, основа нашей цивилизации. Социальные границы рынка энергии обусловлены ее общественной полезностью [7]. Низкие цены на электроэнергию служат одним из существенных конкурентных преимуществ российской экономики. Представляется, что его сохранение более чем уместно в преддверии перехода экономики на путь инновационного развития. Рыночные механизмы не предназначены для решения такой задачи.
В соответствии с технологическими и социальными границами рынка в отечественной электроэнергетике необходимо более корректно, нежели это сделано на настоящий момент, определить сферы конкурентного и монопольного регулирования. Сбои рыночного механизма, применяемого там, где ему быть не следует, могут иметь намного более серьезные последствия для общества, чем в любом другом виде деятельности. Нелишне напомнить, что надежность электроснабжения - это один из вопросов национальной безопасности.
Координация инвестиционной деятельности в электроэнергетике, создание институциональной среды, стимулирующей развития мощностей в объеме, достаточном для обеспечения долгосрочной надежности электроснабжения, - это сферы исключительно государственной деятельности, которой в нашей стране пока не уделяется должного внимания. Усиление регулирующей роли государства в развитии отечественной энергетики является уже насущным вопросом.
Список литературы
1. Надежность систем энергетики. М.: ИАЦ «Энергия», 2007. 192 с.
2. Кучеров Ю. Надежность электроснабжения - общественное достояние или рыночная услуга? // Энергорынок. 2004. № 11.
3. Китушин В. Проблема надежности электроснабжения: анализ причин и подход к решению // Энергорынок. 2005. № 9.
4. Любимова Е. В. Дифференциация тарифов на электроэнергию // ЭКО. 2009. № 8. С. 64-76.
5. Надежность либерализованных систем энергетики / В. А. Баринов, В. А. Савельев, М. Г. Сухарев и др. Новосибирск: Наука, 2004. 333 с.
6. Раппопорт А. Н., Кучеров Ю. Н. Актуальные задачи обеспечения надежности электросетевого комплекса при развитии рыночных отношений в электроэнергетике // Энергетик. 2004. № 10.
7. Саакян Ю. З., Пороханова Н. В. Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России // Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. М.: Научный эксперт, 2007. С. 205-220.
Материал поступил в редколлегию 28.08.2009
E. V. Lyubimova
INSTITUTIONS FOR SUSTAINING THE RELIABILITY OF ELECTRIC POWER SUPPLY:
TRANSFORMATION DIRECTIONS
The existing economic problems of sustaining the reliability of electric power supply are analyzed. Justification is given to the relation scheme with respect to the reliability in electricity markets and the respective modification of electricity pricing system allowing for the reliability levels of customers' supply. The applicability limits of various economic mechanisms stimulating the sustainable reliability are discussed.
Keywords: reliability of electric power supply, markets for power, management, economic institutes, price formation, natural monopoly, market frontiers, state regulation.
