CC BY
61
Костюченко В.Ф.
д.э.н., руководитель УФК по
Ростовской области
Эл. почта: kazna58@donpac.ru
НАПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКИХ ТЕХНОЛОГИЙ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ
Развитие казначейской техноло- гии исполнения бюджетов, учитывая значимость решаемых органами Феде-рального казначейства задач, в на- стоящее время остается одним из клю- чевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.
Совершенствование государст- венных функций казначейства нашло свое отражение в Стратегической карте развития Казначейства до 2015 года, которая содержит стратегиче- ские цели, направленные на повышение эффективности и результативности деятельности, усиление устойчивости, надежности и прозрачности финансо- вой системы Российской Федерации.
УФК по Ростовской области осуществляет свою деятельность со- гласно действующим нормативно- правовым документам, Концепциям бюджетных реформ, что позволило ему войти в лидирующую группу в рейтинге Федерального казначейства России.
Ключевые слова: Федеральное ка- значейство, казначейские технологии, бюджетные полномочия органов ка- значейства, стратегия развития, кассовое исполнение бюджетов, бюджетная политика
Одним из важнейших условий для формирования новой модели экономи- ческого роста страны, обеспечения дол- госрочной сбалансированности и устой- чивости бюджетной системы Россий- ской Федерации является дальнейшее развитие органов казначейства.
С момента создания и до настоя- щего времени казначейская система продолжает развиваться, поэтапно со- вершенствуя технологии выполнения возложенных функций и полномочий, в том числе и путем их стандартизации. Казначейство стало неотъемлемой ча- стью экономического механизма госу- дарства, при помощи которого обеспе- чивается кассовое исполнение бюдже- тов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и контроль за целевым использованием бюджетных средств.
К важным достижениям следует отнести принятие базовых нормативно- правовых актов, обеспечивающих един- ство функциональной деятельности ка- значейских органов, исполнение воз- ложенных бюджетных полномочий и государственных функций. (Рис. 1). Развитие казначейского дела, учитывая значимость решаемых орга- нами Федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы. Совершенствование государствен- ных функций Казначейства нашло свое отражение в Стратегической карте раз- вития Казначейства до 2015 года, кото- рая содержит стратегические цели, на- правленные на повышение эффективно- сти и результативности деятельности, усиление устойчивости, надежности и прозрачности финансовой системы
Рос- сийской Федерации.
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 96 Правоустанавливающие
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
Установление порядка кассового обслуживания исполнения бюдже- тов РФ
Установление режима счетов по учету средств бюджетов РФ
Установление порядка открытия и ведения лице- вых счетов
Правоприменительные
Операционные Учетные
Контрольные
Открытие счетов в учреждени- ях ЦБ РФ и кредитных органи- зациях;
Ведение сводного реестра участников бюджетного процесса;
Учет поступлений в бюджет- ную систему Российской Феде- рации и их распределение меж- ду бюджетами бюджетной сис- темы Российской Федерации;
Санкционирование оплаты де- нежных обязательств получа- телей бюджетных средств;
Приостановление операций по лицевым счетам участников бюджетного процесса;
Ведение реестра государствен- ных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации;
Приостановление операций по счетам, открытым в учрежде- ниях Банка России и кредит- ных организациях с нарушени- ем бюджетного законодатель- ства.
Учет операций по кассовому исполнению бюджетов бюджет- ной системы;
Подготовка бюджетной отчетности.
Рис. 1. Бюджетные полномочия Федерального казначейства
Одна из стратегических целей свя- зана с обеспечением прозрачности и доступности информации о состоянии общественных финансов. Очевидно, что источником данной информации явля- ются органы Федерального казначейст- ва, обрабатывающие в используемых
программных системах ежедневно де- сятки тысяч операций. Только Управле- ние Федерального казначейства по Рос- товской области проводит в ежедневном режиме обработку около 40 000 пла- тежных документов. (Таблица 1).
Таблица 1. Стратегические цели развития Казначейства России на период до 2015г.
Основные компоненты стратегии развития Казначейства России Стратегические цели
Государственная власть, клиенты и общественность 1. Сформировать единое информационное пространство финансовой деятельности публичных правовых образований Российской Федерации
Государственная власть, клиенты и общественность 2. Кассовое обслуживание субъектов сектора государственного управления
Государственная власть, клиенты и общественность 3. Усовершенствовать систему бюджетных платежей
Финансовое обеспечение деятельности 4. Усовершенствовать систему финансового менеджмента в Казначействе России
Внутренние функциональные и управленческие процессы 5. Обеспечить безопасность деятельности казначейства
Органы Федерального казначей- ства располагают возможностью преобразования накопленных массивов данных в структурированный вид для формирования оперативной информации о ходе исполнения и финансового состояния бюджета за каждый операционный день.
С 2010 года внедрена система ключевых показателей эффективности (КПЭ) исполнения бюджетов по доходной и расходной частям. Система КПЭ позволяет в определенном разрезе по заданной теме получать актуальную информацию и принимать оперативные управленческие решения как для федерального бюджета, так и для региональных и местных бюджетов. В этом качестве система ключевых показателей эффективности подлежит применению заинтересованными
пользователями с учетом предоставле- ния прямого доступа к ней Минфина России, аппарата Правительства Российской Федерации, Счетной палаты РФ.
Особую практическую значимость приобретает следующее перспективное направление -создание и ведение с 1 января 2011 года Общероссийского сайта реестра государственных
контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования. Созданный информацион- ный портал аккумулирует сведения о ресурсах, администрируемых в части государственных закупок Минэконом- развития России, Федеральной антимонопольной службой вместе с
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 98 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
реестром недобросовестных постав- щиков. На органах Федерального казначейства лежит задача регистрации пользователей официального сайта в Интернете, что позволяет заказчикам с использованием выданных сертифи- катов ключей электронно-цифровой подписи (ЭЦП) размещать информацию о закупках товаров, работ и услуг.
Важные технологические новации в функциональной деятельности казначейства произошли с 01.01.2011г., в связи с изменением правового статуса ранее созданных бюджетных учреждений Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на казенные, бюджетные и автономные. В новых условиях работы органы Федерального казначейства успешно организовали обслуживание новых типов учреждений с учетом принятых изменений.
В части работы с информационными ресурсами на органы Федерального казначейства возложены с 1 января 2012 года полномочия по размещению сведений о бюджетных учреждениях на официальном сайте в Интернете. Государственное (муниципальное) учреждение обеспечивает открытость и доступность таких документов, как:
- учредительные;
- отчеты о деятельности, об использовании имущества;
- планы финансово-хозяйственной деятельности;
- годовой бухгалтерской отчетности;
- государственное (муниципальное) задание.
Порядок представления перечис- ленной информации, ее размещение и ведение сайта будут осуществляться органами Федерального казначейства в порядке, установленном Минфином России (Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3), что призвано
обеспечить принцип прозрачности бюджетной системы.
До настоящего времени сохраняется проблема кассового обслуживания бюджетов внебюджетных фондов. Известно, что в Положении «О Федеральном казначействе» исполнение бюджетов внебюджетных фондов определено как функциональная задача казначейства. Однако по ряду причин этот вопрос до настоящего времени не решен. Расширение сферы деятельности органов Федерального казначейства в перспективе связано с переводом на кассовое обслуживание государ- ственных внебюджетных фондов
- Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Срок начала кассового обслуживания установлен законодательно с 2014 года (Федеральный закон от 26.04.2007 №
63-Ф3). В предстоящий подгото- вительный период обеспечивается разработка и утверждение нормативных правовых актов, регламентирующих порядок открытия и ведения лицевых счетов органов государственных внебюджетных фондов и кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Органы казначейства реализуют свои полномочия, обеспечивая совершенствование
системы бюджетных платежей с целью повышения качества управления ликвидностью на едином казначейском счете. Проведенная работа по включению 79 управлений Федерального казначейства по субъектам в состав ассоциированных участников системы банковских электронных срочных платежей (система БЭСП) с перечислением Банком России неиспользованных остатков денежных
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 99 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
средств со счетов управлений позволяет сосредоточить все средства на едином счете федерального бюджета и управлять ликвидностью счета путем размещения остатков и/или привлечения средств на кассовые разрывы.
Вопрос поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов рассматривается в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, разработанной Минфином России. В разделе, определяющем позиции долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, предполагается создание механизма поддержки ликвидности счетов бюджетов, основанного на предоставлении Федеральным казначей- ством из федерального бюджета субъектам и муниципальным образованиям краткосрочных бюджет- ных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов, то есть при недостаточности на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета.
Вместе с долгосрочными перспек- тивными задачами по выполнению го- сударственных функций перед казна- чейской системой стоят задачи повы- шения эффективности финансовой дея- тельности, внутренних функциональных и управленческих процессов. Следует отметить и совершенно новые направления, впервые появив- шиеся в планах мероприятий стратеги- ческого развития органов казначейства. К ним можно отнести модернизацию механизмов санкционирования в усло- виях перехода к программному бюдже- ту; разработку и внедрение новых меха- низмов управления ликвидностью единого казначейского счета (размещение средств единого казначейского счета на банковские депозиты и предоставление краткосрочных до 30 дней бюджетных кредитов субъектам РФ и муниципали- тетам); переход на новый механизм предоставления целевых субсидий и субвенций; создание Официального сайта в Интернете в соответствии с Фе- деральным законом № 83-Ф3.
Эффективность реализации этих направлений будет обеспечиваться по- средством:
— внедрения управленческого учета по главе 100 «Федеральное казначейство» с распределением затрат по ведомственным целевым программам для бюджетирования по результатам. В управлениях по субъектам рассчитываются пять целевых программ: кассовое обслуживание исполнения федераль- ного бюджета, формирование и представление бюджетной отчетности, распределение доходов от налогов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы, кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов и местных бюджетов, выполнение государственной функции по ведению реестра государственных контрактов;
— реализации концепции безопасности Казначейства России, определяющей в связи с внедрением электронного документооборота, новых информационных технологий широкий спектр угроз безопасности и способов их предотвращения;
— внедрения автоматизированной системы Федерального казначейства, которая предоставляет возможность консолидации большого объема информации, повышения качества и скорости обработки документов, централизации хранения информации,
формирования любой нерегламентированной отчетности;
— внедрения административных и технологических регламентов, закрепляющих последовательность
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 100 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
действий и единообразие операций по всей системе Федерального казначейства. Совершенствование деятельности органов Федерального казначейства обеспечивается внедрением передовых технологий. Используя современные технические возможности и решения, основываясь на опыте, знаниях, профессионализме кадровых ресурсов, казначейство является важным элементом в системе управления финансовыми средствами.
С 1 января 2011 г. Федеральное казначейство стало одним из уполномоченных органов ведения единого общероссийского портала для размещения информации о закупках и выдает всем участникам бюджетного процесса сертификаты ключей электронной цифровой подписи и соответствующего программного продукта.
Согласно статистике выдано около
1 млн сертификатов. Это свидетельствует, в первую очередь о том, что Федеральное казначейство является самым крупным в стране удостоверяющим центром как среди коммерческих, так и государственных структур. Поэтому Минэкономразвития России и Федеральным казначейством было принято решение использовать уже выданные сертификаты для проведения торгов на электронных торговых площадках.
Обязанности владельца сертификата ключа подписи определены в статье 12 Федерального закона от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», согласно которой владелец сертификата ключа подписи обязан хранить в тайне закрытый ключ ЭЦП. При несоблюдении требований, изложенных в названной статье, возмещение причиненных вследствие этого убытков возлагается на владельца сертификата ключа подписи.
Ранее Федеральное казначейство выдавало сертификаты открытых ключей электронной цифровой подписи только тем организациям, которые явля- лись его непосредственными кли- ентами. В сертификате обозначалось только то, что физическое лицо, по- лучившее такой документ, является уполномоченным представителем конкретного юридического лица. Информация же об организации, ее правах и обязанностях уже имелась в базе казначейства, поэтому не было смысла в ее дублировании.
С 2011 года перечень организаций, которым необходим сертификат от- крытого ключа электронной цифровой подписи, значительно расширился, и теперь им выдаются сертификаты нового образца. Такой сертификат пред- ставляет собой так называемый электронный паспорт юридического лица.
Кроме того, Федеральное казначейство ведет единый реестр организаций, входящих в сектор государственного управления. При этом сертификат нового образца является ключом доступа к такому реестру.
С помощью внедрения новой технологии решаются и другие задачи. Так, операторы электронных торговых площадок должны самостоятельно проверять полномочия учреждений, тогда как с наличием такого серти- фиката достаточно обратиться к информационным базам Федерального казначейства.
В Федеральном казначействе подготовлен полный перечень ГГ- проектов, отражающий основные потребности в аналитике и развитии имеющихся проектов, в разработке новых перспективных проектов. Определены ответственные исполни- тели, рассматриваются потенциальные пилотные регионы по реализации ГГ- проектов на среднесрочную
перспективу.
Под руководством Минфина Рос- сии Федеральное казначейство ищет и создает новые механизмы и сов- ременные инструменты управления в бюджетном процессе.
В частности, изменяется порядок предоставления целевых средств — субсидий и субвенций субъектам Рос- сийской Федерации. Суть нового под- хода заключается в переводе из феде- рального бюджета в региональные средств в размере фактической потреб- ности на день платежа из бюджета дан- ного уровня.
Средства должны перечисляться из федерального бюджета в пределах фактической потребности бюджета субъекта Российской Федерации, сфор- мированной накануне по заявкам субъ- ектов Российской Федерации на кассо- вый расход. Можно говорить о так на- зываемой «аккредитивной форме» пере- числения средств субъектам Российской Федерации под документы о фактиче- ской потребности. По предварительным подсчётам экономический эффект со- ставит около 275 млрд. руб. (примерно столько составляют остатки средств финансовой помощи из федерального бюджета на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации)[3].
В 2011 г. осуществлена подготов- ка нормативно-правовой документации по данному вопросу. В 2012 г. заплани- рована реализация указанного механиз- ма в порядке эксперимента с некоторы- ми главными распорядителями средств федерального бюджета. Рассматривая вопрос об измене- нии порядка предоставления субсидий (субвенций) из федерального бюджета, одновременно следует внедрять совре- менные методы краткосрочного креди- тования субъектов Российской Федера- ции под процентную ставку, уста- навливаемую федеральным законодате- лем.
В связи с этим Минфином России и Казначейством России подготовлены поправки в Бюджетный кодекс Россий- ской Федерации, устанавливающие но- вые механизмы управления ликвидно- стью единого казначейского счета фе- дерального бюджета — предусматрива- ется возможность предоставления орга- нами Федерального казначейства крат- косрочных бюджетных кредитов на по- полнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Феде- рации (местных бюджетов).
В свете перехода к программному бюджету потребуется пересмотр прин- ципов санкционирования и уточнение нормативных актов. Требуется одобре- ние концепции о преобразовании Ка- значейства России к 2017 г. в так назы- ваемый «бюджетный банк». Это означа- ет, что все многочисленные счета, от- крытые в расчетно-кассовых центрах (РКЦ) Центробанка России для обслу- живания бюджетной системы (в том числе региональных и муниципальных бюджетов) должны быть переведены в учетную систему Казначейства России, то есть все платежные операции будут осуществляться через единый корсчет Федерального казначейства в Центро- банке. Необходимость в реформирова- нии системы бюджетных платежей про- писана в утвержденной Правительством РФ Программе по повышению эффек- тивности бюджетных расходов. Новая система бюджетных платежей будет способствовать эффективности управ- ления государственными финансами, минимизации участников национальной платежной системы, увеличению скоро- сти обращения денежных потоков, уде- шевлению стоимости финансовых опе- раций.
Кроме этого, необходимо правовое регулирование по внедрению биржевого механизма размещения средств на депо- зиты. Требует также правового регули- рования технология оказания электрон- ных услуг по учету начислений и фак- тов оплаты платежей в
бюджеты бюд- жетной системы (УНиФО). Необходимо
установить и порядок ведения Казна- чейством России Сводного перечня за- казчиков.
Все вышеперечисленные меро- приятия предстоит выполнять парал- лельно с задачей, поставленной Пре- зидентом Российской Федерации: в те- чение трех лет сократить численность работников Федерального казначейства в пределах 20%, обеспечив результативность и эффективность выполняе- мых органами федерального казначей- ства полномочий.
Целью оптимизации структуры и функций Федерального казначейства является повышение эффективности и результативности деятельности казна- чейской системы путем исключения дублирования функций на разных уров- нях органов Федерального казначейства и сокращения излишних администра- тивно-хозяйственных расходов. Оптимизация структуры и функ- ций Федерального казначейства осуще- ствляется по специальному плану с уче- том внедрения в эксплуатацию автома- тизированной системы Федерального казначейства, которая предполагаю- щей:
- оптимизацию структуры и функ- ций ЦА ФК, которая заключается в вы- делении из общего состава функцио- нальных задач, решаемых ЦА ФК, ряда функциональных задач, связанных с операционной деятельностью, и обо- собление решения таких задач в отдельно выделенном Межрегиональном управлении Федерального казначейства
- Центральном операционном управлении (ЦОУ ФК);
- оптимизацию структуры и функ- ций УФК с одновременным перерас- пределением существующих функций Федерального казначейства, включени- ем новых и исключение части дейст- вующих функций на уровнях УФК и ОФК. За УФК будет сохранен статус только получателя бюджетных средств;
- оптимизацию структуры и функций ОФК, в соответствии с кото- рой ОФК будут преобразованы в терри- ториально-обособленные отделы УФК, их основной задачей станет осуществ- ление взаимодействия с участниками бюджетного процесса, при этом все ос- тальные функции, решаемые ОФК в на- стоящее время, будут переданы на уровень Управления федерального казна- чейства.[1]
В необходимых случаях отделам УФК будут делегированы отдельные полномочия представителя нанимателя, с правом участия в гражданском оборо- те, делегированием иных полномочий по функциональной деятельности.
Основные мероприятия оптими- зации структуры и функций Федераль- ного казначейства, которые должны быть реализованы к середине 2014 го- да.[2]
На первом этапе, до 01.01.2011 го- да, были выполнены следующие меро- приятия:
- проведен анализ существующей структуры и функций Федерального ка- значейства с целью определения дубли- рующих функций на разных уровнях органов Федерального казначейства;
- проведено определение и оценка эффективности и результативности дея- тельности Федерального казначейства по состоянию до начала оптимизации;
- разработаны предложения по подготовке новых и редакции дейст- вующих нормативных правовых доку- ментов;
- разработан порядок осуществле- ния контроля за ходом реализации оп- тимизационных мероприятий и оценки их результатов;
- проводилось финансово- экономическое обоснование организа- ционно-структурных
преобразований, осуществляемых в рамках настоящей Концепции.
На втором этапе, который должен быть закончен до 01.01.2014 года, будет осуществляться:
- принятие соответствующих нор- мативных правовых документов на уровне Федерального казначейства по- сле получения нормативных актов Ми- нистерства финансов России;
- создание ЦОУ ФК; перераспре- деление, включение и исключение части функций на различных уровнях органов Федерального казначейства;
- закрепление за ОФК статуса тер- риториально обособленного структур- ного подразделения УФК;
- сокращение количества получателей бюджетных средств по главе 100 «Федеральное казначейство» на величину, равную количеству ОФК;
- сокращение расходов на содер- жание казначейской системы с учетом инфляции на 10 %; контроль исполне- ния запланированных оптимизационных мероприятий.
На третьем этапе, до 01.07.2014 года, должны будут реализованы сле- дующие мероприятия:
- осуществлено определение и оценка результатов проведенной опти- мизации;
- проведен анализ оценок эффек- тивности и результативности деятель- ности Федерального казначейства, оп- ределенных до и после оптимизации.
Необходимость определения ре- зультативности деятельности органов Федерального казначейства обусловле- на требованиями бюджетных реформ, в том числе реализацией Программы по- вышения эффективности бюджетных расходов, а также реализацией мероприятий, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от
10 марта 2009 г. N 261 "О федераль- ной программе "Реформирование и раз- витие системы государственной службы Российской Федерации (2009 -2013годы)".
В заключение интересно отметить, что Управление федерального казна- чейства по Ростовской области и его отделения в ходе осуществления своих полномочий позволили предупреждать факты нецелевого использования бюд- жетных средств на стадии предвари- тельного и текущего контроля; осуще- ствлять полный и достоверный учет всех производимых расходов; обеспе- чивать сохранность бюджетных средств, гарантировать поступление бюджетных средств их непосредствен- ным получателям.
УФК по Ростовской области осу- ществляет свою деятельность согласно действующим нормативно-правовым документам, Концепциям бюджетных реформ, что позволило с 2010 года вой- ти в лидирующую группу в рейтинге Федерального казначейства России.[1]
Таким образом, реализация на- правлений развития и совершенствова- ния деятельности органов Федерального казначейства будет способствовать укреплению устойчивости, подотчетно- сти и прозрачности бюджетной системы России, а также обеспечивать сохран- ность средств всех публично-правовых образований, при этом представляя собой динамично развивающуюся, надеж- ную и передовую казначейскую систе- му.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1.Артюхин Р.Е. Задачи и направления развития казначейской системы Рос- сии.// Финансы. 2011. №3. -С.10.
2.Гусев С.И., Швецов Ю.Г. О роли Фе- дерального казначейства в финансовой системе государства // Финансы. - 2008.
№ 11. - С.23 - 25.
3.Коллегия Казначейства России. Феде- ральное казначейство: итоги и перспек- тивы// Финансы. -2011. -№3
4.http://www.roskazna.ru
