CC BY
6
Дышекова А.А., к. э. н.
доцент
кафедра «Финансы и кредит» Кабардино-Балкарский государственный аграрный университет имени В.М. Кокова Российская Федерация, г. Нальчик НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы управления государственным долгом, который играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе любой страны. Это объясняется тем, что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения долга оказывают значительное влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуры потребления и развития международного сотрудничества. Причиной возникновения государственного долга является проводимая политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства.
Ключевые слова: Государственный долг, источники финансирования дефицита бюджета, бюджетная политика, государственные финансы, внешний долг.
Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Это особенно касается стран, развивающих и формирующих рынки ценных бумаг, где заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может негативно отразиться на развитии финансовых рынков и экономическом росте. Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.
Госдолг может быть полезен только в период устойчивого экономического роста. В фазе экономического спада дефицит бюджета существенно ухудшает состояние государственных финансов,
повышает риск долгового кризиса и тем самым приводит к ухудшению общего состояния экономики. Для России госдолг остается экономической проблемой и никаких выгод экономике государства не приносит [2].
С экономической точки зрения государственный долг представляет собой задолженность государственных органов как результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств.
Таким образом, наличие эффективной системы управления государственным долгом является важным предварительным условием в создании такой структуры долга, которая отражает предпочтения органов государственного управления, касающиеся желаемого соотношения между риском и затратами, и в целом помогает стране свести к минимуму ее уязвимость по отношению к экономическим и финансовым потрясениям.
С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Однако, по сути, единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано, и первостепенную роль в этой ситуации играет несовершенство российского законодательства.
В правовом регулировании нуждается порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом.
Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. При этом необходимо придать большую четкость бюджетным документам, и этим снять имеющую в них место правовую неопределенность.
Как показывают результаты проверок, учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует.
Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.
Классификация источников внешнего финансирования дефицитов
федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не сопоставима с классификацией видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами изменениям объемов и структуры государственного внешнего долга [3].
Применяемый Банком России в соответствии с методикой МВФ принцип определения внешнего долга Российской Федерации основывается на делении долга по принципу резидент/нерезидент. Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено данного деления. Внутренние и внешние долговые обязательства классифицируются Минфином России по валютному признаку. Данные об объемах государственного долга перед резидентами отсутствуют и не публикуются.
Данное положение препятствует адекватному анализу ситуации, связанной с определением совокупного национального долга Российской Федерации, и определению общих показателей долговой устойчивости.
Отсутствие законодательно закрепленных норм определения в соответствии с международной практикой государственного внешнего и внутреннего долга существенно ограничивает возможности государства в части достоверного определения государственного национального долга и, соответственно, накладывает ограничение на возможность оперативного управления государственным внешним долгом.
Законодательных основ для управления государственным национальным внешним долгом, включающим задолженность по долговым обязательствам как Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, так и остальных секторов экономики в настоящее время не создано.
Оперативные данные о состоянии государственного внешнего долга и операциях с долговыми обязательствами Российской Федерации, как представляемые в Счетную палату Российской Федерации, так и публикуемые на сайте Министерства финансов Российской Федерации, не являются полными как по составу обязательств, так и по их объему.
Расходы по обслуживанию государственного внешнего долга не отражают реального объема средств, использованных в целях проведения операций с долговыми обязательствами, так как не включают в себя расходы, связанные с выполнением агентских функций консультационных услуг по внешнему долгу [1].
Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено возникновение государственного внешнего долга субъектов Российской Федерации, хотя заимствования в иностранной валюте по ряду субъектов осуществлялись ранее и продолжаются до настоящего времени.
До настоящего времени не публикуются консолидированные данные о долговых обязательствах субъектов Российской Федерации. Единая система учета долговых обязательств до настоящего времени еще не создана.
Действующее законодательство не позволяет Счетной палате Российской Федерации осуществлять полномасштабный контроль над государственным национальным внешним долгом Российской Федерации, определяемым в соответствии с международной практикой и долговыми обязательствами субъектов Российской Федерации.
Несмотря на то, что в Российской Федерации используются принятые в международной практике отдельные показатели, характеризующие состояние государственного долга, их состав нельзя назвать представительным. Фактически в материалах Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации представлены только 2 показателя:
- государственный долг по номинальной стоимости, в том числе внешний, Правительства Российской Федерации в процентах к ВВП;
- соотношение процентных и непроцентных расходов федерального бюджета.
Минфином России не рассчитываются и не публикуются:
- отношение приведенной стоимости внешнего долга к ВВП;
- отношение (коэффициент) расходов на обслуживание государственного внешнего долга к доходам от экспорта;
- отношение (коэффициент) объема валютных резервов к объемам краткосрочного внешнего долга;
- средневзвешенная процентная ставка по внешним долговым обязательствам;
- показатель состава внешнего долга: объемы рыночной и нерыночной долей, структура долга по времени возникновения обязательств, по инструментам и по срокам погашения обязательств;
- непогашенный государственный долг (включая задолженность по процентам) как доля валового внутреннего продукта;
- долг на душу населения, характеризующий бремя, приходящееся на каждого гражданина.
Помимо несовершенства законодательства следует отметить следующие негативные факторы:
- сохраняются пиковые нагрузки на федеральный бюджет в части осуществления выплат по государственному внутреннему долгу Российской Федерации, оформленному в государственные ценные бумаги;
- эмиссия и размещение государственных ценных бумаг в объемах, превышающих потребности федерального бюджета в осуществлении платежей по ранее принятым обязательствам, свидетельствует о том, что в ряде случаев выпуск в обращение этих долговых инструментов обусловлен не потребностью бюджета в дополнительных источниках финансирования, а необходимостью решения задач макроэкономической и денежно-кредитной политики и в первую очередь связывания свободной ликвидности;
- централизованный выпуск ценных бумаг используется в мировой
практике в качестве инструмента государственного регулирования экономики, оказывающего воздействие на денежное обращение и управление объемом денежной массы, а также как средство неэмиссионного покрытия дефицита государственного и местного бюджетов, способ привлечения денежных средств предприятий и организаций и населения для решения тех или иных финансовых задач. Однако население Российской Федерации в своем большинстве не является участниками ОРЦБ.
Долговые обязательства учитываются только по номинальной стоимости и не отражают ни реальный объем задолженности по внешним обязательствам, возникшим в иностранной валюте, ни их текущую рыночную стоимость. Метод приведенной стоимости используется исключительно при проведении операций по реструктуризации и досрочному погашению долговых обязательств и не используется для расчета приведенной стоимости как внешнего, так и внутреннего долга для анализа его состояния.
С точки зрения повышения эффективности работы системы управления государственным долгом, устранения существующих проблем и противоречий необходимо в законодательство внести следующие изменения:
1. Разработка нового специализированного закона о государственном
долге.
2. Разработка как среднесрочной, так и долгосрочной долговой политики в непосредственной связи с денежно-кредитной и налогово-бюджетной политикой. Устранить пиковые нагрузки на федеральный бюджет в части осуществления выплат по государственному долгу Российской Федерации (путём накопления государственных резервов, в том числе и за счет улучшения собираемости платежей по кредитам России).
3. Организация прозрачного и полного учета государственного долга по всем видам обязательств и операциям с ними, создание единой базы данных и единой системы управления государственным долгом.
4. Продолжение работы по созданию нормативной и организационной базы для учета и управления задолженностью субъектов Российской Федерации.
5. Создание системы мониторинга и управления частной и корпоративной задолженностью.
6. Управление государственным долгом должно быть тесно связано с управлением активами.
7. Повысить транспарентность операций Минфина России и его агентов.
В данной связи в Бюджетный кодекс Российской Федерации целесообразно внести поправки, обязывающие Минфин России регулярно публиковать основную информацию о состоянии государственного долга Российской Федерации.
8. Разработать нормативное обеспечение координации действий всех
участников долговой политики.
9. Обеспечить нормативное закрепление показателей долговой устойчивости, используемых Внешэкономбанком для оценки внешнего долга
10. Разработать и внедрить систему показателей оценки эффективности управленческих решений в сфере государственного долга, критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики. Необходима также разработка проектов стандартов аудита эффективности, технологии мониторинга и анализа государственного долга, методики проведения специальных контрольных мероприятий, направленных на оценку качества решений Правительства Российской Федерации в части управления государственным долгом [1].
11. Создать действенную систему оценки и предупреждения негативного воздействия рисков, присутствующих в процессе управления государственным долгом.
12. В правовом регулировании нуждается порядок применения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, акции и т. п.
13. Применение нетрадиционных методов погашения задолженности, в том числе конверсия долгов на инвестиции, обмен на природоохранные мероприятия, выкуп на вторичном рынке.
14. Разработать систему ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств.
Использованные источники:
1. Аброкова Л.С. Обеспечение контроля за расходованием бюджетных средств в органах федерального казначейства. В сборнике: Совершенствование налогообложения как фактор экономического роста. Материалы VI Международной научно-практической конференции. ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет», ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет». 2014. С. 25-29.
2. Казова З.М. Анализ исполнения федерального бюджета по доходам. В сборнике: Экономическая наука в 21: вопросы теории и практики. Сборник материалов 6-й международной научно-практической конференции. Махачкала, 2014. С.64-66.
3. Казова З.М. Федеральная политика межбюджетных отношений и направления ее совершенствования / Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. - 2014. - 1. (4) - С.262-267
