CC BY
118
УДК 330.322:338.436.33
С. М. Луговнина
НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В АПК РОССИИ
Рассмотрены основные направления государственного регулирования инвестиционной деятельности в АПК через бюджетную поддержку и точечные инвестиции.
В современных условиях не существует единого мнения по состоянию российской экономики. Мнения специалистов порой координально отличаются друг от друга. В одном они едины сегодняшняя Россия, имея много проблем, является правовым государством, однако можно отметить, что существующая законодательная база часто отстает от реалий рынка, не успевает за его развитием.
Агропромышленный комплекс является стратегически важной отраслью экономики любой страны, в то же время во всех странах мира он является дотируемой отраслью, поэтому его развитие невозможно без государственной поддержки. Однако если анализировать уровень поддержки АПК из государственного консолидированного бюджета можно отметить, что при росте объемов государственной помощи в абсолютном выражении в сопоставимых ценах мы наблюдаем снижение государственных вложений (рис. 1).
Рис. 1 - Расходы консолидированного бюджета на АПК в постоянных ценах, (млрд руб., до 1998 г. - трлн руб. (Источник: расчеты по данным Минфина)
Естественно, поддержка АПК производится из бюджетов разных уровней, но и там мы наблюдаем аналогичную картину.
Для успешного развития данной отрасли необходимо разработать механизм государственного регулирования инвестиционной позволяющий дать определенный толчок для ее развития. В то же время необходимо отметить, что государственная поддержка АПК
не означает только денежного вливания, под ней подразумевается инвестирование в комплекс долгосрочных мер, позволяющих реорганизовать данную отрасль и привести ее к уровню развития стран членов ВТО.
Регулирование агропромышленного сектора сегодня осуществляется в форме бюджетной и небюджетной поддержки субъектов агропродовольственной политики.
К бюджетным формам поддержки относится предоставление бюджетных услуг за счет средств бюджетов всех уровней, а также разработка и реализация программ регулирования агропродовольственного сектора.
К небюджетным формам поддержки относятся меры агропродовольственной политики, не требующие расходования средств государственных или муниципальных бюджетов, в том числе регулирование цен и тарифов, внешнеторговое регулирование экспорта и импорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия, установление льгот, запретов и ограничений.
Бюджетные услуги - это те функции, осуществление которых государство берет на себя в обязательном порядке. Эти обязательства государства вытекают из целей, функций и задач, стоящих перед соответствующими органами управления в сельском хозяйстве.
К бюджетным услугам относятся осуществление государственных инспекционных и контрольных функций в аграрном секторе, меры по созданию условий для нормального здорового, безопасного осуществления сельхозпроизводства, функционирования аграрных рынков, а также меры по обеспечению безопасной и здоровой жизни сельского населения и населения в целом.
К бюджетным услугам относятся следующие направления поддержки агропродо-вольственного сектора:
• поддержка и финансирование деятельности аппарата управления всех уровней в сфере АПК;
• поддержка и финансирование деятельности подведомственных структур и предприятий, занимающихся предоставлением бюджетных услуг, либо подведомственных структур и предприятий в той части, в которой они осуществляют предоставление бюджетных услуг;
• финансирование инспекционных и контрольных функций, функций надзора, а также профилактики и эпизоотических мероприятий ветеринарной службы;
• финансирование федеральной службы технадзора;
• финансирование инспекционных и контрольных функций службы семеноводства;
• деятельность по осуществлению мониторинга аграрных рынков, сбора, обработки и бесплатного распространения информации;
• деятельность по осуществлению контроля за использованием земель сельхозназначения, ведением земельного кадастра, проведением работ по определению бонитета земель и пр.
Особое место в структуре государственной поддержки АПК занимает поддержка образования, подготовки и переподготовки кадров и науки в сельском хозяйстве: несмотря на то, что эти расходы имеют программную структуру, они относятся к приоритетным, поскольку имеют долгосрочный эффект и практически не оказывают искажающего воздействия на рынки. В этом смысле такие программы ближе к бюджетным услугам.
Программы поддержки сельского хозяйства, в отличие от мер, направленных на предоставление бюджетных услуг, не являются обязанностью государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна
быть обоснована и доказана. Оценка эффективности таких субсидий должна исходить из того, насколько установленный порядок расходования средств на ту или иную программу субсидирования аграрного сектора позволяет достигнуть поставленной задачи при минимальных средствах. На практике приходится сталкиваться с тем, что действующий порядок расходования бюджетных средств вообще не позволяет решить поставленную задачу.
В настоящее время планирование регулирования аграрного сектора осуществляется в основном путем корректировки программ, которые применялись в прошлые годы, оценка же эффективности программ не проводится. Это приводит к ситуации, когда часть программ, применяемых для поддержки сельского хозяйства, не достигают цели, а иногда и приводят к изъятию средств из аграрного сектора. Основная причина неэффективности мер поддержки - отсутствие долгосрочной стратегии развития сектора как на общенациональном уровне, так и в отдельных регионах.
Кроме того, не эффективен бюджетный процесс в аграрном секторе. Порядки расходования средств принимаются уже после утверждения бюджета, т.е. средства выделяются не на программу, а просто на строку бюджета. Очевидно, что в таких условиях ни о каком рациональном выделении средств речь идти не может. Все расходы по программам -не экономически обоснованные суммы, а результат противоборства лоббирующих групп в Парламенте. Это не есть особенность именно транзитной экономики. В других странах сумма расходов определяется также в результате лоббирования интересов различными группами, однако в большинстве стран существует долгосрочная программа развития АПК, в которой определены не только все основные программы, но и порядки их реализации и распределение финансирования по годам.
В России существуют программы, расходы на которые закладываются из года в год, однако средства по ним не выделяются. Это становится возможным потому, что, в противоречие Бюджетному кодексу, процедура исполнения аграрного бюджета зачастую является еще менее прозрачной, чем процедура его принятия.
Все программы поддержки АПК принято разделять на несколько групп. Первая группа - это меры, направленные на увеличение выручки производителей, например, прямые субсидии производителям (животноводческие дотации), интервенции на рынках. Вторая группа мер направлена на снижение издержек сельхозпроизводителей. Это компенсация затрат на средства производства, субсидирование кредита и др.
Основной целью государственных программ регулирования рынка АПК являлось решение проблемы растущего диспаритета цен на ресурсы для сельхозпроизводства и готовую сельскохозяйственную продукцию.
В частности, в России осуществляются дотации на минеральные удобрения, электроэнергию, топливо, на покупку племенного скота, сортовых семян и некоторые другие ресурсы. Г осударство покрывает часть расходов на работы по повышению плодородия почв.
Стандартная цель дотаций - снижение издержек производителя и тем самым повышение его доходов. Часто субсидирование определенного ресурса преследует также цель расширения его применения и повышения эффективности производства в аграрном секторе. Так, в России меры по компенсации топлива, энергии, транспортных расходов направлены на компенсацию удорожания этих ресурсов для сельхозпроизводителей в результате инфляции. Основная задача компенсации расходов на удобрения, мелиорацию, племенной скот и элитные семена - повышение продуктивности, что в конечном итоге также направлено на рост доходов в сельском хозяйстве.
Рост в аграрном секторе в последние годы позволяет сельхозпроизводителям решать задачу восстановления и реструктуризации производственного аппарата, техническо-
го перевооружения своего производства. В то же время государственные программы могли бы сыграть свою роль в интенсификации этого процесса. Например: развить на базе Министерств сельского хозяйства отдельных регионов лизинговый фонд сельскохозяйственной техники.
С необходимостью государственного регулирования АПК Россия сталкивается еще и в связи с вступлением в ВТО. Правила ВТО, направленные на либерализацию поддержки аграрного сектора, не предполагают отмену государственной поддержки как таковой, но лишь изменение ее форм. В связи с этим рекомендуется сокращение финансирования мер, наносящих серьезный ущерб функционированию рынков, и увеличение расходов на разрешенные меры поддержки. Такая переориентация политики соответствует и интересам сектора, поскольку указанные меры направлены не на решение краткосрочных проблем, таких как программы поддержки производителей, а на создание условий для развития сектора. В частности, речь может идти о перераспределении средств в пользу финансирования бюджетных услуг.
Бюджетные услуги в агросекторе стран членов ВТО включают в себя:
• компенсацию расходов на управление в сельском хозяйстве;
• научные исследования в АПК;
• подготовку кадров для АПК;
• компенсации расходов на страхование;
• улучшение земель (включая капитальные вложения на эти цели);
• создание страховых фондов;
• природоохранные мероприятия;
• помощь при чрезвычайных ситуациях;
• социальное развитие села (включая капитальные вложения в развитие сельской инфраструктуры);
• маркетинговые и консультационные услуги;
• инспекционные и контрольные функции государства за производимой продукцией и использованием сельскохозяйственных ресурсов.
Все эти меры должны уже сегодня реализовываться в России, так как их большая часть относится к приносящим отдачу лишь в долгосрочной перспективе, а не в годовой. Однако при этом все перечисленные меры направлены на создание основы для устойчивого долгосрочного роста в сельском хозяйстве.
Такие программы должны в первую очередь осуществляться на региональном уровне, поскольку именно на региональном уровне есть возможность определить потребности в развитии инфраструктуры, в подготовке кадров для сельского хозяйства и др. Однако для того, чтобы на региональном уровне была осознана приоритетность таких мер, необходимо определение приоритетов федеральными органами власти.
Оптимизация финансирования бюджетных услуг должна исходить из необходимости увязки предоставления бюджетного финансирования с результатами предоставления этих услуг. По моему мнению в первую очередь должны реализовываться направления государственной политики позволяющие решить долгосрочные проблемы АПК, такие как наука, подготовка кадров, социальное развитие сельской местности и предоставление информационных и консультационных услуг сельхозпроизводителям.
Научные исследования в области АПК финансируются как на региональном, так и на федеральном уровнях. Направления научных разработок на региональном уровне долж-
ны соответствовать и производственной специализации области, и курсу программ поддержки аграрного сектора, а также развитию рыночных структур.
Утверждение плана научных работ, финансируемых с привлечением средств федерального бюджета, также должно осуществляться с учетом приоритетов государственной агропродовольственной политики.
Целью поддержки научного обеспечения аграрного сектора является:
• применение инноваций и современных технологий производства в аграрном секторе;
• сохранение окружающей среды;
• сохранение генофонда;
• повышение качества и безопасности пищевых продуктов;
• совершенствование аграрной политики;
• развитие системы информации и консультирования по вопросам вступления в ВТО.
Необходимо совершенствование правовых механизмов привлечения финансовых ресурсов для финансирования научного обеспечения аграрного сектора, в частности, содействие привлечению международных организаций к финансированию научных исследований. Финансирование государственной науки не должно быть приоритетом, многие исследования могут проводиться негосударственными организациями на договорной основе.
Важной задачей государственного регулирования является повышение открытости научных исследований. Результаты научных исследований, проведенных с привлечением средств федерального бюджета, не содержащие сведений, составляющих коммерческую тайну, должны быть общедоступными на бесплатной основе.
Основной проблемой подготовки кадров для аграрного сектора остается поиск способа заинтересовать выпускников в том, чтобы вернуться на работу в сельское хозяйство, в противном случае финансирование подготовки кадров теряет смысл.
Необходимо стимулировать успешные сельхозпредприятия вкладывать средства в переподготовку кадров и привлечение молодых специалистов.
Основными целями государственной поддержки подготовки кадров являются:
• привлечение молодых специалистов в сельскую местность;
• сохранение квалифицированных кадров в сельском хозяйстве;
• повышение эффективности сельскохозяйственного производства;
• развитие несельскохозяйственной занятости в сельской местности.
Глобальной и долгосрочной целью социального развития сельской местности является повышение уровня жизни сельского населения, выравнивание условий жизни в сельской местности и в городе.
Программа социального развития сельской местности должна опираться на следующие принципы:
• среднесрочный горизонт планирования мероприятий программы, что соответствует современному горизонту бюджетного планирования в России;
• устойчивость результатов программы и саморазвитие: мероприятия программы нацелены на мобилизацию средств и усилий самого населения, направленных на повышение уровня своей жизни;
• дифференцированный подход к развитию условий жизни сельского населения в зависимости от перспектив социально-экономического развития населенных пунктов и сложившихся поселенческих систем;
• ориентация мероприятий программы на современные и долгосрочные решения, исключение паллиативных, хотя и быстрых, решений;
• ориентация мероприятий программы на многофункциональное развитие сельской местности в противовес сложившемуся сельскохозяйственному развитию.
Реализация таких программ приведет к повышению качества жизни сельского населения и, как следствие, привлечет в сельскую местность квалифицированную рабочую силу и инвесторов.
Информационное обслуживание сельского хозяйства является необходимым условием создания конкурентной среды на агропродовольственных рынках. Правовая неурегулированность проблемы равного доступа к рыночной информации в АПК становится фактором несправедливой конкуренции на рынке агропродовольственной продукции: крупные компании, имеющие возможность собирать собственную информацию о рынках, или компании, имеющие доступ к официальной информации, получают рыночные преимущества перед остальными. Кроме того, неравный доступ к официальной информации становится фактором коррупции в органах управления АПК.
В связи с этим необходимо законодательно закрепить обязанность государства обеспечивать необходимый набор информации и ее равную доступность для всех субъектов рынка как основу поддержания справедливой конкуренции.
Кроме обеспечения субъектов рынка необходимой информацией, органы управления АПК на федеральном и региональном уровнях занимаются маркетинговыми исследованиями, в частности, исследованиями рынков с целью закупки продовольствия для государственных нужд. Всем этим функциям органов управления в сельском хозяйстве не уделяется должного внимания: не везде существуют специальные структуры, предоставляющие подобного рода услуги, а, значит, условие равнодоступности подобной информации нарушается. Такие исследования должны финансироваться за счет бюджетных средств, а их результаты - распространяться через органы управления в АПК.
Только государственная поддержка и реализация всех приведенных выше мер и направлений регулирования АПК позволит российскому продовольственному рынку приблизиться по своим параметрам к аналогичному рынку стран членов ВТО, в противном случае Россия потеряет свой агропромышленный сектор и как следствие продовольственную безопасность. Без государственной поддержки и государственных дотаций развитие данной отрасли невозможно, этот вывод мы можем сделать на основе анализа мирового опыта функционирования и поддержки агросектора.
© С. М. Луговнина - канд. эконом. наук, докторант Марийского государственного технического университета.
