CC BY
1236
11.6. НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Селиванов Александр Сергеевич, аспирант. Место учебы: Московская государственная юридическая академия им О.Е.Кутафина. E-mail:
Alechandro@rambler.ru
Аннотация: Для изучения налогового контроля важное значение приобретает определение его места в системе государственного контроля. В статье проводится анализ государственного финансового контроля, выделяются его основные признаки. Рассматривается налоговый контроль, его цели и основные направления, по которым осуществляется контрольная деятельность.
Ключевые слова: налоговый контроль, финансовый контроль, финансовая деятельность, формы контроля, цель контроля.
TAX CONTROL AS A FORM OF STATE FISCAL CONTROL
Selivanov Alexander Seregeevich, postgraduate student. Place of study: Moscow state law academy named after O.E.Kutafin. E-mail: Alechandro@rambler.ru
Annotation: It is important to determine the place of tax control in the system of state control. The article analyzes the state fiscal control and its main features. Tax control, its objects and guidelines for action are considered. The analysis of terms of fiscal control and tax control are presented.
Keywords: tax control, fiscal control, financial activities, forms of control, purpose of monitoring.
Государство не может реализовать свою внешнюю и внутреннюю политику, обеспечить выполнение социально-экономических программ, не располагая финансовыми ресурсами, а также не осуществляя соответствующий контроль за законным их формированием и расходованием.1 Существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам.
Налоговый контроль является одним из видов государственного финансового контроля, поэтому раскрытие понятия финансового контроля позволит определить основные черты и содержание налогового контроля, его формы, методы и виды.
Финансовый контроль можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, как строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов. Во-вторых, как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций2.
Законодательство не устанавливает понятия финансового контроля. В Бюджетном кодексе РФ (раздел XI «Государственный и муниципальный финансовый контроль»)3 регламентируется государственный и муниципальный контроль за формированием и расходованием бюджетных средств, т.е. бюджетный контроль.
1 Финансовое право в вопросах и ответах: учебное пособие/ Е.Ю.Грачева, М.Ф.Ивлиева, Э.Д.Соколова; отв. редактор Е.Ю.Грачева. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: Проспект, 2011. С.42
2 То же соч. С.42.
3СЗ РФ, 30.04.2007, №18, ст.2117.
Иные нормативно-правовые акты, регламентирующие государственный финансовый контроль в других сферах (валютный контроль, страховой надзор, контроль на рынке финансовых услуг и др.), также не содержат понятия финансового контроля.
В научной и учебной литературе по финансовому праву и экономической теории и налогообложению можно найти несколько понятий финансового контроля.
Ученые-экономисты указывают, что основная цель государственного финансового контроля состоит в содействии успешной реализации финансовой политики государства в процессе формирования и использования фондов, необходимых государству для выполнения своих функций. По мнению М.В. Романовского и О.В.Врублевской государственный финансовый контроль является существенным элементом управления государственными финансами и обязательным условием эффективного функционирования финансовой системы и экономики страны в целом.4
Ученые-юристы, изучающие науку финансового права, по-разному определяют финансовый контроль. Так, Н.М.Артемов определяет финансовый контроль как разновидность финансовой деятельности государства, которая осуществляется всей системой органов государственной власти и управления, специальными контрольными органами и состоит в проверке законности и целесообразности действий в области образования и расходования денежных средств, а также субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации и воздействия.5
Е.Ю.Грачева при изучении финансового контроля отмечает, что финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности и дает следующее определение финансового контроля: «Финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.6
В учебнике финансового права под редакцией Н.И. Химичевой отмечено, что финансовый контроль служит важным способом обеспечения не только законности, но и целесообразности проводимой финансовой деятельности и дается следующее понятие финансового контроля: «Финансовый контроль - это контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социальноэкономического развития страны в целом и ее регио-нов».7
Отмечается, что значение финансового контроля заключается в том, что при его проведении проверяются
Налоги и налогообложение. 5-е изд./Под ред.
М.В.Романовского, О.В.Врублевской. - Спб.: Питер, 2006. С.343.
5 Финансовое право: Учеб./ Под. Ред. О.Н.Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С.108-109.
6 Финансовое право: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп./ отв. ред. Е.Ю.Грачева, Г.П.Толстопятенко. - М.:Проспект, 2010. С.35-36.
7 Финансовое право: учебник/ Отв. Ред. Н.И.Химичева. 4-е изд., прераб. И доп. М.: НОРМА, 2008. С.139.
соблюдение правопорядка в области финансовой деятельности всеми участниками финансовых правоотношений, а также экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий.
Анализ приведенных понятий позволяет выделить следующие черты финансового контроля: финансовый контроль - это разновидность финансовой деятельности государства;
объектом финансового контроля являются законность и целесообразность финансовой деятельности государства и местного самоуправления;
финансовый контроль осуществляется в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов;
финансовый контроль проводится с целью обеспечения эффективного социально-экономического развития страны;
финансовый контроль осуществляется в установленных законом формах;
финансовый контроль проводится уполномоченными государственными органами и организациями, в том числе специально созданными органами государственной власти, иными хозяйствующими субъектами.
Необходимо отметить, что приведенные черты государственного финансового контроля характерны и для налогового контроля. Налоговый контроль представляет собой разновидность финансовой деятельности государства, так как он осуществляется в связи с образованием, распределением и использованием публичных денежных фондов.
В научной и учебной литературе по-разному дается понятие налогового контроля. Так, Т.Д.Мыктыбаев определяет налоговый контроль как деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке установленном НК РФ8.
М.В.Романовский и О.В.Рублевская дают следующее понятие налоговому контролю: это система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию денежных фондов государства на всех уровнях управления и власти в части налоговых доходов; выявлению резервов увеличения налоговых поступлений в бюджет и улучшению налоговой дисциплины; совокупность приемов и способов, используемых органами власти и управления, которые обеспечивают исполнение налогового законодательства, правильности исчисления, полноту и своевременность поступления налогов в бюджет9.
Ю.А.Крохина рассматривает понятие налогового контроля в двух аспектах: узком и широком10.
В широком аспекте налоговый контроль - это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопасность России и соблюдение государственных и муниципальных фискальных интересов.
В узком аспекте налоговый контроль - это контроль государства в лице компетентных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе введения, уплаты или взимания налогов и сборов.
8 Налоговое право: учебное пособие/ коллектив авторов; под ред. Е.М.Ашмариной. - М.: КНОРУС, 2011. С.71.
9 Налоги и налогообложение. 5-е изд./Под ред.
М.В.Романовского, О.В.Врублевской. - Спб.: Питер, 2006. С.344.
10 Налоговое право: учебник для студентов вузов/ Ю.А.Крохина. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.:ЮНИТИ-ДИАНА, 2009. С.192-193.
Указанные выше определения в целом одинаковы, однако точка зрения М.В.Романовского и О.В.Рублевской представляется более обоснованной, поскольку указывает основные признаки налогового контроля, его цели и задачи.
По нашему мнению, налоговый контроль можно определить как деятельность государства в лице уполномоченных органов по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах, проверке своевременности, и полноты поступления обязательных платежей в соответствующие фонды денежных средств целях финансового обеспечения социальноэкономических задач и функций государства и местного самоуправления путем применения специфических форм и методов воздействия на налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов и иных обязанных лиц.
Целью налогового контроля является проверка законности финансовой деятельности налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов в сфере выполнения ими обязанностей, установленных законодательством о налогах и сборах.
Проведение налогового контроля направлено на обеспечение эффективного социально-экономического развития страны, которое невозможно без своевременного и полного поступления в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов.
Налоговый контроль осуществляется в установленных законом формах. Пп.5 п. 2 ст. 1 НК РФ содержит положения, согласно которым методы и формы налогового контроля устанавливаются НК РФ.
Налоговый контроль проводится уполномоченными государственными органами. Согласно п.1 ст. 30 НК РФ Налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации иных обязательных платежей. Также необходимо привести положение абз.2 п.1 ст.82 НК РФ, в соответствии с которым налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах их компетенции.
Задачей налогового контроля является деятельность по проверке, выявлению, фиксированию и устранению выявленных нарушений в сфере налогообложения и сборов. Реализация задач налогового контроля способствует укреплению налоговой дисциплины.
В научной и учебной литературе по финансовому праву исследователи указывают, что финансовый контроль осуществляется по различным направлениям, среди которых выделяют:
проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределению и использованию финансовых ресурсов;
проверка выполнения государством и муниципальными образованиями (в лице соответствующих органов) финансовых обязательств перед гражданами и организациями;
Проверка выполнения финансовых обязательств граждан и организаций перед государством и органами местного самоуправления;
Проверка законности и целесообразности (эффективности) использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);
Проверка соблюдения предприятиями, организациями, учреждениями установленных правил совершения финансовых операций, осуществления расчетов и хранения денежных средств;
Выявление внутренних резервов производств - возможностей повышения рентабельности хозяйства, роста производительности труда, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;
Устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины.11
Необходимо отметить, что налоговый контроль, как один из видов государственного финансового контроля, осуществляется только по некоторым из приведенных направлений. Основным направлением налогового контроля является проверка выполнения финансовых обязательств юридическими и физическими лицами пред государством и муниципальными образованиями. Налоговый контроль также проводится в отношении предупреждения и устранения нарушений налоговой дисциплины.
Направления, по которым осуществляется государственный финансовый контроль, определяет его место в российской правовой системе. Однако необходимо отметить, что по данному вопросу в литературе по финансовому праву, имеются различные точки зрения.
Правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие при осуществлении государственного финансового контроля, относятся к нормам финансового права и обладают некой целостностью, обусловленной схожестью регулируемых ими отношений.
Развитие рыночных отношений в стране, рост экономической преступности, в том числе и в финансовой сфере, обусловливает необходимость формирования отдельного подразделения в системе законодательства, регулирующего осуществление финансового контроля.
Для налогового контроля характерны следующие черты.
Налоговый контроль проводится специально уполномоченными на то государственными органами. Согласно п.1 ст. 30 НК РФ к таковым отнесены налоговые органы.
Согласно ст.1 Закона РФ от 21 марта 1991 года № 943-1 «О налоговых органах»12 налоговые органы -это единая система контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему РФ налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему РФ других обязательных платежей, установленных законодательством РФ, а также контроля и надзора за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением ва-
11 Финансовое право: учебник/ Отв. Ред. Н.И.Химичева. 4-е изд., прераб и доп. М.: НОРМА, 2008. С.140-141.
12 Ведомости СНД и ВС РСФСР, 11.04.1991, №15, ст.492.
лютного законодательства РФ в пределах компетенции налоговых органов.
Целью осуществления деятельности налоговых органов является контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах.
Налоговый контроль осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством. Деятельность по осуществлению налогового контроля регулируется НК РФ, принятыми в соответствии с ним федеральными законами, подзаконными правовыми актами о налогах и сборах.
С целью определения места налогового контроля в системе государственного финансового контроля важно выявить направления, по которым осуществляется налоговый контроль.
Можно выделить следующие направления, по которым осуществляется налоговый контроль:
- проверка исполнения физическими лицами и организациями обязанностей по исчислению и уплате налогов;
- проверка постановки на налоговый учет и исполнение налогоплательщиками связанных с этим обязанностей;
- проверка правильности ведения бухгалтерского (налогового) учета, своевременность предоставления налоговых деклараций и достоверность содержащихся в них сведений;
- проверка исполнения налоговыми агентами обязанностей по исчислению, удержанию у налогоплательщиков и перечислению в бюджетную систему РФ налогов и сборов;
- проверка соблюдения банками обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством;
- при проведении повторной выездной налоговой проверки осуществляется контроль за деятельностью налогового органа, ранее проводившего налоговую проверку;
- проверка выполнения органами, организациями и должностными лицами обязанности по сообщению налоговым органам сведений, связанных с учетом налогоплательщиков (ст.85 НК РФ) и др.
И.И.Кучеров к содержанию налогового контроля относит также проверку правильности применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, предупреждение и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах, выявление проблемных категорий налогоплательщиков, выявление нарушителей налогового законодательства и привлечение их к ответственности, возмещение материального ущерба, причиненного государству в результате неисполнения налогоплательщиками (налоговыми агентами) и иными лицами обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством.13
Итак, в связи с тем, что законодательство РФ не устанавливает понятия финансового контроля, в научной и учебной литературе существуют различные мнения относительно его определения. Исходя из этого, существует необходимость в принятии соответствующего законодательного акта, устанавливающего это понятие.
Так же можно сделать вывод о том, что налоговый контроль действительно является одним из видов государственного финансового контроля, так как ему присущи те же признаки, что и финансовому контролю.
13 Кучеров И.И. Налоговое право России: курс лекций. Изд. 2-е пререраб и доп. М.: Центр ЮрИнфоР, 2006. С.228.
Список литературы:
Финансовое право в вопросах и ответах: учебное пособие/ Е.Ю.Грачева, М.Ф.Ивлиева, Э.Д.Соколова; отв. редактор Е.Ю.Грачева. - 2-е изд., перераб. и доп. -Москва: Проспект, 2011.
Налоги и налогообложение. 5-е изд./Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской. - Спб.: Питер, 2006.
Финансовое право: Учеб./ Под. Ред. О.Н.Горбуновой. М.: Юристъ, 2000.
Финансовое право: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп./ отв. ред. Е.Ю.Грачева, Г.П.Толстопятенко. -
М.:Проспект, 2010.
Финансовое право: учебник/ Отв. Ред. Н.И.Химичева. 4-е изд., прераб. И доп. М.: НОРМА, 2008.
Налоговое право: учебное пособие/ коллектив авторов; под ред. Е.М.Ашмариной. - М.: КНОРУС, 2011.
Налоговое право: учебник для студентов вузов/ Ю.А.Крохина. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.:ЮНИТИ-ДИАНА, 2009.
Кучеров И. И. Налоговое право России: курс лекций. Изд. 2-е пререраб и доп. М.: Центр ЮрИнфоР, 2006.
Literature list:
Finance Law: Questions and Answers: Textbook/ E.Y.Gracheva, M.F. Ivlieva, E.D. Sokolova; editor-in-chief E.Y.Gracheva - 2nd, rev. and add. - Moscow: Prospect, 2011.
Taxes and taxation. Fifth edition/ editors M.V. Romanovsky, O.V. Vrublevskaya. - St. Peterburg, Peter, 2006ance Law: textbook./ Editor O.N.Gorbunova.
Moscow: Yurist, 2000.
Finance Law: textbook. 2nd ed., rev. and add./ Editor-in-chief E.Y.Gracheva, G.P. Tolstopyatenko. - Moscow: Prospect, 2010.
Finance Law: textbook. 4th ed., rev. and add./ Editor-in-chief N.I. Himicheva. Moscow: Norma, 2008
Tax Law: Textbook/ group of authors, Editor-in-chief E.M. Ashmarina. - Moscow: KNORUS, 2011.
Tax Law: Textbook for students/ Y.A. Krohina - 3rd ed., rev. and add. - Moscow: UNITI-DIANA, 2009.
Kucherov I.I. Russian Tax Law: course of lectures. 2nd ed., rev. and add. Moscow: Center YurInfoR, 2006.
Рецензия
на статью аспиранта очной формы обучения МГЮА имени О.Е. Кутафина Селиванова А.С. на тему: «Налоговый контроль как вид государственного финансового контроля»
Статья аспиранта кафедры финансового права МГЮА имени О. Е Кутафина Селиванова А.С., посвящена актуальной для условий становления и развития рыночных отношений в Российской Федерации теме -Налоговому контролю как виду государственного финансового контроля.
Налоговый контроль имеет приоритетное значение среди других видов финансового контроля, поскольку является одни из инструментов пополнения доходной базы бюджетов, предупреждает правонарушения в финансовой сфере.
Логика научной статьи Селиванова А. С. представляется вполне обоснованной. Последовательно анализируется понятие финансового контроля, его основные черты и задачи, а затем автор переходит к исследованию налогового контроля в системе финансового контроля, выделяя его существенные аспекты. Следует отметить, что в статье не только приводятся различные точки зрения на предмет исследования, но высказывается позиция автора по данной проблематике. Соискатель ставил перед собой цель выявить сущность налогового контроля, систему его правового регулирования, и приходит к выводу о необходимости разработки федерального закона о финансовом контроле.
Автор успешно справился с намеченной целью и решением поставленных задач, продемонстрировав знание предмета и владение материалом.
Работа выполнена на хорошем теоретическом уровне. Автор опирается на фундаментальные труды в области финансового и налогового права, а также на труды экономистов, финансовое законодательство Российской Федерации.
Полагаю, что статья Селиванова А.С. отвечает современным требованиям, предъявляемым к научным статьям, и может быть опубликована в печати.
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор л
МГЮА имени О.Е. Кутафина Болтинова
