CC BY
55
Налоговые методы управления экономикой региона (на примере Мурманской области)
А.В. Шиганов
Управление информационных ресурсов и технологий администрации Мурманской области
Аннотация. Сложившаяся налоговая система в России в целом и в Мурманской области в частности рассматривается через призму ее влияния на макроэкономические процессы в регионе. Называются основные налоговые методы управления региональной экономикой. Даются рекомендации законодательному и исполнительному органам региона по развитию законодательной налоговой базы, направленной на усиление стимулирующего влияния налогов на экономику.
Abstract. In the paper the tax system in Russia as a whole and in the Murmansk región in particular has been considered through its influence on the macroeconomical processes in the región. The basic tax methods of the regional economics management are presented. Some recommendations to the legislative and executive branches of the regional authorities for development of the legislative tax basis directed on strengthening of stimulating influence of the taxes on the economics are given.
1. Введение
Главная цель экономической политики в России на ближайшее десятилетие - это стабилизация производства с последующим возобновлением экономического роста в каждом из ее регионов и повышение на этой основе уровня жизни населения. Именно так эта цель поставлена в Указе Президента РФ от 19 июня 1996 г. "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации". Значительную роль при ее достижении могут и должны играть налоговые методы управления региональной экономикой. Налоги при их грамотном использовании применительно к экономическим процессам способны активно содействовать развитию и углублению экономической реформы, формированию в регионах многоукладной экономики, становлению региональных рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры. Недооценка влияния налогов на развитие региональной экономики или неправильное применение налоговых методов управления ею на практике неизменно приводит к отрицательным социально-экономическим последствиям.
Основные экономические показатели промышленности Мурманской области, взятые за последние пять лет, свидетельствуют о том, что падение производства в регионе приобрело затяжной характер, и исключение составляют лишь некоторые предприятия. Так, рентабельность промышленной деятельности в регионе снижалась следующим образом: в 1992 г. она составляла 81,1 %, в 1993 г. - уже 42,2 %, в 1994 г. -20,3 %, в 1995 г. - 17,8 % и в 1996 г. упала до 3,1 %. А среднесписочная численность промышленно-производственного персонала уменьшилась за пять лет с 155100 человек до 107900. При этом число предприятий и промышленных производств возросло за тот же период с 892 до 1043 (Котенко и др., 1997).
Выводы теоретических исследований, появившихся в нашей стране, и опыт развитых зарубежных стран показывают, что одной из существенных причин падения производства зачастую является однобокий подход к формированию налоговой политики, когда перед налоговой системой ставятся задачи, связанные исключительно с пополнением доходной части государственного (или регионального) бюджета, и как следствие - она принимает чрезмерную (а в отдельных отраслях - даже уродливую) фискальную направленность. Эти негативные моменты в налоговой политике России, в свою очередь, берут начало от почти официально провозглашенного в "гайдаровскую эпоху" премьерства принципа невмешательства государства в экономику. Между тем деловые и политические круги в стране все больше осознают ошибочность подобной позиции, а в реальной экономике наглядно виден ее разрушительный характер. И теперь можно с уверенностью утверждать: государственное регулирование рыночной экономики, в том числе посредством применения налоговых методов, является обязательным условием ее эффективного развития (Тимофеева, 1996).
Речь идет не о "революции" в налоговой системе, которая потянула бы экономику еще быстрее в пропасть кризисного состояния. Проблема состоит в эволюционной корректировке налоговой политики с учетом гибкого и непрямого управления региональной экономикой с помощью эффективных и многофункциональных налоговых методов. В понятие "налоговые методы управления экономикой" автор
включает использование способов, приемов и мер, связанных исключительно с налогообложением, в частности, это - установление законодательными органами Российской Федерации, ее субъектами и органами местного самоуправления самих налогов, определение налоговых баз, масштаба налога, источников налога, налоговых ставок, субъектов и объектов налогообложения, условий налогообложения и порядка уплаты налогов, налогового периода и отчетного периода, а также других существенных элементов налогового законодательства. Следует, однако, заметить, что многие отечественные исследователи, говоря о методах воздействия государства на развитие экономики, обычно употребляют иной термин - "налоговое регулирование", вкладывая в него, как правило, то же содержание и понимание (см., например, Балацкий, 1997; Рулева, 1996; Сидорова, 1996). Расхождение тут только в смысловых оттенках. Подобная осторожность в употреблении терминов, на мой взгляд, имеет определенный смысл и более того - соответствует общепринятой терминологии в развитых странах, но нецелесообразна в нынешней ситуации, когда в обществе еще не испарились утопические радикал-либеральные идеи о самоизоляции государства по отношению к экономике.
Применение термина "налоговые методы управления" в данном случае вызвано, во-первых, необходимостью заострить внимание исследователей и практиков на проблеме налогового воздействия государства на развитие экономики, которое при продолжающейся ориентации на монетаристские методы регулирования сейчас явно отсутствует, а вернее, имеет негативный, удушающий характер. Во-вторых, автор считает, что политика невмешательства государства в экономическую сферу, в том числе через налоговый инструментарий, в период перехода к рыночной экономике, как, впрочем, и сама концепция "шоковой терапии", не отражает российских реалий и ей вредна. А в-третьих, как показывает зарубежная практика, даже в таких развитых в рыночном отношении странах, как США, Германия, Швеция или Норвегия, государство играет в экономике и координирующую, и управленческую, и регулирующую роль и прежде всего - через эффективную налоговую политику. Кстати, у нас есть и собственный, отечественный опыт в этой области: действенность налоговых методов управления экономикой убедительно демонстрировало российское правительство в период до 1917 г., а также советское государство - во времена нэпа.
Надо отметить и другое: некоторые российские теоретики налогового права, говоря о функции налога, подчеркивают, что истинный "налог устанавливается с целью получения дохода" (см., к примеру, Пепеляев и др., 1995). Они считают, что основной целью налога не может быть воздействие на поведение экономических агентов с целью добиться какого-либо его социально значимого изменения. На их взгляд, любой налог способен выполнять регулирующую роль, то есть путем экономического воздействия на деятельность налогоплательщиков побуждать их отказаться от конкретной деятельности. С этим можно, правда, с определенными оговорками и частично, согласиться. Но последующие рассуждения этих ученых уже вызывают ряд вопросов и сомнений. Следуя их логике, у "регулирующих налогов" нет финансовой цели, а значит - они "не являются налогами в строгом смысле слова" и "имеют тенденцию к самоуничтожению". Побуждая экономических агентов к отказу заниматься той или иной деятельностью, "регулирующие налоги" таким образом, заявляют сторонники подобного толкования налога, подрывают собственную (налоговую) базу, уменьшают число налогоплательщиков, занимающихся определенным видом предпринимательской деятельности, или вовсе их вытесняют из сферы легального рынка, снижают доходы бюджета.
Не оправдан посыл этих ученых и к тому, что "налог не побуждает зарабатывать, он лишь претендует на долю заработанного", а регулирующие налоги "нарушают этот принцип". И, естественно, по их понятию, налог не стимулирует активность налогоплательщиков (он лишь может подавлять ее в определенных сферах деятельности с помощью экономического воздействия), объясняя это тем обстоятельством, что "налог исходит из платежеспособности лица, оставляя ему свободу действий за пределами налогового обязательства".
Однако сводить роль налога преимущественно к финансовому инструменту, с помощью которого пополняется доходная часть бюджета, будет не совсем верно. Во-первых, хотя бы потому, что без экономических действий и их конечных результатов не может появиться у агентов рынка в конечном счете та собственность, которая и облагается налогом. Поэтому без побуждения и поощрения со стороны государства, в том числе налоговыми методами, экономических агентов к продуктивной деятельности не возникнет сам источник налога - доход и капитал налогоплательщика. А значит, не будет пополняться и бюджет. Или будет пополняться, но только до тех пор, пока в конце концов не истощится источник налогообложения. Не зря, например, в Германии конституция страны устанавливает рамки налогового вмешательства и его крайние пределы: удушающие, имеющие конфискационный характер налоги противоречат конституции в любом случае тогда, когда возложение налоговой повинности на налогоплательщика оказывается чрезмерным бременем и может в высшей степени негативно сказаться на его имущественном состоянии (Хансйорг, 1992).
Во-вторых, сегодня ни в коей мере нельзя отделять налоги от рынка. Лишь в командно-распределительной экономике налоговая система может представлять собой только механизм сбора финансов с экономических агентов и последующего их распределения. Это то, что осуществлялось десятки лет в СССР. Достаточно сказать, что подоходные налоги с предприятий в СССР, по данным за 1988 г., составляли 36 % от всех существующих тогда в стране налогов. Для сравнения: в развитых странах Запада эта доля в среднем составляла 8 %. А из-за монопольной концентрации в руках государства имеющегося имущества в СССР фактически не было имущественных налогов (в статистических данных их доля была близка к нулю), в то время как в развитых странах имущественные налоги составляли в среднем 6 % в структуре налоговых поступлений (Горский, 1992).
В условиях формирования рыночных отношений в России налоги должны выполнять, скорее, управленческую роль, чем "регулирующую". Это связано как с их становлением и развитием, так и с задачей "укрощения" рыночного хаоса, превращения "дикого" рынка в цивилизованный: "Рыночные отношения и процессы сознательного управления ими с помощью дифференцированного налогообложения закономерно образовали противоречивое единство" (Ланин, 1992). Следует добавить, имея в виду нынешнее кризисное состояние российской экономики, что за рубежом идеи о целительном стабилизирующем воздействии налогов на экономику получили признание и были осуществлены впервые в широком масштабе в период американской "Великой депрессии" тридцатых годов.
Вывод тут может быть следующий: в современном рыночном хозяйстве налоги выполняют не только фискальную функцию, но и должны всячески стимулировать общественное воспроизводство. В этой связи уместно вспомнить слова К. Маркса, который писал в "Экономических рукописях 1857-1859 годов" (первоначальный вариант "Капитала"): "Существует традиционное представление, будто бы в известные периоды люди жили только грабежом. Однако, чтобы можно было грабить, должно быть налицо нечто для грабежа, стало быть производство. И способ грабежа сам опять-таки определяется способом производства". Далее Маркс обобщает: "Во всех случаях именно способ производства... определяет то новое распределение, которое устанавливается" (Маркс, 1968). Более того, некоторые современные западные ученые заявляют о том, что и "фискальная политика может быть использована для стабилизации экономики", что в "период спада на повестке дня возникает вопрос о стимулирующей фискальной политике" (Маконелл и др., 1993). С таким утверждением трудно не согласиться.
Поэтому попытка исследовать проблему налоговых методов управления российской экономикой в целом и ее неотъемлемой частью - региональной экономикой имеет как научную целесообразность, так и практический смысл. Это, с одной стороны, весьма важно попытаться сделать еще и в виду того, что степень изученности ее в отечественной экономической науке, к сожалению, крайне слабая, что можно объяснить целым фактором объективных и субъективных причин, повлиявших на продолжительное застойное состояние дел в теории налогообложения. Российские ученые-экономисты лишь в последние пять-шесть лет активно исследуют налоговые отношения в своей стране и без идеологических шор рассматривают вопросы налогообложения в развитых государствах Запада. По существу, они совершают сейчас первые шаги в аналитическом осмыслении российской концепции и практики налогообложения, а также в детальном и критическом изучении налоговых систем зарубежных государств. Назрела острая необходимость исследовать методологию - принципы построения налоговых методов управления экономикой, научного обобщения этих методов.
А с другой стороны, в период радикальных преобразований в экономике, перехода ее от командно-централизованной к рыночной неизмеримо возрастает практическое значение налоговых методов управления экономическими отношениями. Потому что от того, насколько цивилизованный характер имеют налоговые отношения между государством и экономическими агентами, насколько они эффективны, во многом зависит решение актуальных проблем непосредственно в самой экономике, а также в социальной и политической жизни общества.
2. Налоговые методы управления региональной экономикой
Само понятие "регулирование экономики" в отечественной научной литературе подчас трактуется как "воздействие на экономику со стороны органов управления с целью поддержания протекающих в ней процессов на определенном уровне или предотвращения, подавления неблагоприятных явлений" (Райзберг и др., 1996). Подчеркнем, что Б.А. Райзберг и другие авторы "Современного экономического словаря" под термином "регулирование экономики" понимают "воздействие на экономику со стороны органов управления". При этом они различают регулирование в централизованной экономике, где оно осуществляется "с помощью преимущественно директивных, распорядительных методов", и в рыночной: "путем использования в основном рыночных регуляторов, настройки рыночного механизма". Таким образом, регулирование экономики у авторов экономического словаря связано с управленческим аспектом.
Налоги являются мощными регуляторами рыночных отношений, косвенно воздействующими через механизм налоговой системы на интересы участников экономических процессов. А управление рынком - это и есть не что иное, как "регулирующее воздействие государства на рынок и рыночные отношения, осуществляемые преимущественным образом с помощью системы налогов и ограничений" (Райзберг и др., 1996), то есть посредством налоговых методов.
Налоговые методы управления экономикой следует отличать от методов налогообложения, которые, в отличие от первых, носят более узкий и конкретный характер и применяются при определении и исчислении налогов. Под методом налогообложения в научной литературе принято понимать порядок изменения ставки налога в зависимости от роста налоговой базы (Пепеляевидр., 1995). Обычно выделяют четыре основных метода налогообложения: равный (когда для каждого налогоплательщика устанавливается равная сумма налога), пропорциональный (когда с ростом налогооблагаемой базы налог возрастает пропорционально), прогрессивный (когда с ростом налоговой базы возрастает ставка налога) и регрессивный (когда с ростом налоговой базы происходит сокращение размера ставки налога). Методы налогообложения являются составной частью и одной из видовых групп налоговых методов управления экономикой.
Налоговые методы управления экономикой отражают опосредованное вмешательство государства в различные сферы экономической и финансовой жизни. Налоговые методы используются при управлении экономическими процессами в обществе через финансовые рычаги, посредством регулирования объема налоговой базы и ставки налога, определения условий и порядка уплаты налога, предоставления предпринимателю возможности полностью или частично избежать налоговой повинности.
Под налоговым методом управления экономикой понимается совокупность существующих в государстве или в его конкретном регионе способов и приемов налогового воздействия на агентов экономического рынка с целью достижения больших или новых результатов в их деятельности, а при необходимости в связи с возникшими потребностями общества - для ограничения или полного прекращения конкретной экономической деятельности.
Налоговые методы не являются чем-то произвольным и зависимыми от чьего-то субъективного желания - их действенность основывается на объективных законах макро- и микроэкономики, знании о поведении ее сегментов в изменяющихся условиях и вытекает из насущных потребностей общества в конкретный период его развития.
В современных условиях можно выделить следующие видовые группы налоговых методов управления экономикой, в том числе региональной:
1) по методу установления налога:
а) прямые методы (воздействие на экономических агентов осуществляется через прямые налоги -подоходный налог, налог на прибыль, ресурсные платежи, платежи на воспроизводство минерально-сырьевой базы и налоги на имущество, владение и пользование которыми служат основанием для налогообложения);
б) косвенные методы (налогообложение вытекает из хозяйственных актов и оборотов, различного рода финансовых операций - налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на операции с ценными бумагами, таможенная пошлина);
2) по реализуемой налоговой функции:
а) фискальные методы (связаны с взиманием налогов с целью формирования доходной части федерального, регионального и местного бюджетов);
б) контрольные методы (эта группа методов используется для оценки эффективности отдельных налоговых каналов и налогового бремени в целом, сопоставления налоговых поступлений с потребностями государства и общества в финансовых ресурсах);
в) стимулирующие методы (связаны с системой льгот, исключений и преференций для стимулирования и поощрения экономических агентов на конкретную значимую для общества деятельность, например, финансирование затрат на развитие производства, малое предпринимательство, занятие определенным видом хозяйственной деятельности, занятость инвалидов и пенсионеров, финансирование инвестиционных и инновационных проектов, перенесение части налогового бремени со сферы производства на сферу обращения и потребления);
г) дестимулирующие методы (используются при необходимости в интересах общества сокращения объемов производства и реализации продукции, товаров и услуг в конкретных видах экономической деятельности, а иногда и полного их прекращения, например, через повышение налоговых ставок, отмену налоговых льгот, включая налоговые кредиты, отказ в освобождении от налогов отдельных категорий налогоплательщиков, введение дополнительных платежей от доходов предприятий-монополистов);
3) по порядку изменения ставки налога в зависимости от роста налоговой базы - методы налогообложения:
а) равный метод налогообложения (для каждого налогоплательщика устанавливается равная сумма налога, примером этому могут быть целевые налоги - на содержание муниципальной милиции, благоустройство, образование - и другие, когда "общая потребность удовлетворяется общими равными усилиями налогоплательщиков", и такого рода налоги ориентированы на удовлетворение конкретной потребности налогоплательщика как члена общества (Пепеляев и др., 1995);
б) пропорциональный метод налогообложения (при пропорциональном налогообложении для всех налогоплательщиков равна ставка налога, но уже не налоговая сумма, и эта ставка не зависит от величины базы налогообложения - с ростом базы пропорционально возрастает налог, например, ставка налога на прибыль предприятий и организаций равна для налогоплательщиков, независимо от величины полученной ими прибыли. Метод пропорционального налогообложения был зафиксирован в налоговом законодательстве революционной Франции и исходил из провозглашенной тогда в стране идеи равенства: "Из идеи равенства вытекало не только всеобщее, но и равное обложение, равномерное разверстывание налогов между всеми плательщиками, сообразно средствам каждого, иначе говоря, каждый обязан отдать одинаковую часть своего имущества государству" (Кулишер, 1919);
в) прогрессивный метод налогообложения (при прогрессивном налогообложении ставка налога возрастает с ростом налоговой базы, к примеру, метод так называемой сложной прогрессии используется при составлении шкалы ставок подоходного налога с физических лиц, когда повышенная ставка налога применяется не ко всему возросшему доходу, а лишь к той его части, которая превышает определенный установленный шкалой уровень; метод простой относительной прогрессии используется в налоге с владельцев автотранспортных средств, когда повышенная ставка налога применяется ко всей возросшей налогооблагаемой базе, а не к ее отдельной части);
г) регрессивный метод налогообложения (в отличие от прогрессивного метода налогообложения при применении метода регрессии размер налоговой ставки уменьшается с ростом налоговой базы; в экономическом смысле ученые (например, Пепеляев и др., 1995) относят к подобным налогам косвенные налоги, например, налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины, которые представляют собой надбавку к цене товара);
4) по механизму распределения аккумулируемой в бюджетной системе налоговой массы между федеральным, региональными и местными бюджетами - регулирующие методы (с их помощью происходит перераспределение между бюджетами различных уровней, во-первых, уже полученных федеральных налоговых поступлений, во-вторых, осуществляется ежегодное - при утверждении федеральным законодательным органом федерального бюджета - распределение долевых сумм так называемых регулирующих налогов, к примеру, налога на добавленную стоимость, акцизов, налога на прибыль).
Государство и его субъекты при применении налоговых методов управления экономикой в регионе должны преследовать следующие задачи и цели:
1) достижение в регионе постоянного устойчивого экономического роста;
2) поддержка инвестиционных программ, направленных на разработку и внедрение прогрессивных технологий, открытие новых наукоемких и природоохранных производств;
3) создание в регионе развитой рыночной экономики;
4) поощрение экономически и в социальном плане важных для региона сегментов рыночной экономики;
5) обеспечение в регионе стабильности цен на основные товары и услуги;
6) обеспечение наибольшей занятости экономически активного населения;
7) поощрение выхода экономических агентов региона на международный рынок со своей продукцией, товарами и услугами;
8) достаточное пополнение доходной части регионального бюджета для содержания органов власти и ее институтов, социальной защищенности нуждающихся в этом граждан;
9) обеспечение оптимального уровня доходов населения региона для воспроизводства качественной рабочей силы.
Как видим, имеется достаточно предпосылок для действенного применения налоговых методов управления экономикой региона с целью получения весомых конечных результатов. Но эти, на первый взгляд, огромные возможности налоговых методов управления используются в экономике Мурманской области далеко не в полной мере и не так эффективно, как того требуют сложившиеся обстоятельства, когда экономика не способна удовлетворить элементарные потребности населения региона, так как сама находится в кризисном состоянии. Между тем экономический потенциал Мурманской области, определяемый ее природными ресурсами, средствами производства, трудовым и научно-техническим персоналом, географическим положением, задействован плохо.
3. Проблемы эффективного использования налоговых методов управления региональной экономикой
Существующие причины неэффективного использования налоговых методов в управлении региональной экономикой можно условно разделить на три группы. Первая группа причин кроется в политике российского государства в области налогообложения, которая, во-первых, не направлена на стабилизацию экономики и ее подъем, а сориентирована преимущественно на сбор налогов по принципу "чем больше будет налоговая сумма, тем лучше". Вот мнение директора Института государства и права Российской академии наук Б.Н. Топорнина: "Непомерное налоговое бремя для предприятий -экономический порок системы налогообложения. Ее фискально-карательный характер постоянно усиливается за счет расширения налоговой базы и ставок по отдельным налогам, введения новых налогов и сборов, ужесточения финансовых санкций и условий налогообложения" (Топорнин, 1997). В настоящее время хозяйствующие субъекты вынуждены, по разным подсчетам, отдавать государству в виде разнообразных налогов от 30 до 60 % продажной цены производимой ими продукции, товаров и услуг. По признанию самих финансистов, по некоторым российским налогам установлены очень высокие ставки -прежде всего по налогу на добавленную стоимость (НДС) и налогу на прибыль (Пансков, 1995). Хотя в период с 1992 по 1995 гг. были снижены основная ставка НДС с 28 % до 21,5 % (с учетом спецналога), с 38 % до 35 % - предельная ставка налога на прибыль, но фискальная направленность действующей налоговой системы так и не претерпела существенных изменений.
А во-вторых, современная российская налоговая система на практике унаследовала традиции советского государства в понимании законодательства, в котором в систему налогового законодательства входили акты государственных органов различных уровней, включая решения органов исполнительной власти, носящие нормативный характер (Пепеляев и др., 1995). Возможность регулирования налоговых отношений не только законами, но и другими актами, в том числе подзаконными, предоставляют законы "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О Государственной налоговой службе РСФСР", которыми предусмотрено издание ведомственных инструкций и методических указаний по применению законодательства о налогах со стороны Государственной налоговой службы РФ по согласованию с Министерством финансов. Эти ведомственные инструкции, по замечаниям специалистов и ученых, не только обюрокрачивают налоговые отношения до абсурда, но и зачастую искажают содержание законов, ущемляют экономические интересы и права налогоплательщиков (см., например, Топорнин, 1997). Этот массив инструкций и разъяснений неупорядочен и выглядит в глазах налогоплательщиков хаотичным, что нередко приводит к конфликтным ситуациям с налоговыми органами, потому что даже сотрудникам последних трудно уследить за происходящими изменениями в издаваемых подзаконных актах. Уже к 1995 г. было выпущено в свет около девятисот законов, подзаконных актов, инструкций, разъяснений и писем, регулирующих вопросы налогообложения (Шаталов, 1995). Такое море основных документов по налогам не способствует плодотворной текущей деятельности экономических агентов в регионе.
В-третьих, отсутствует важный качественный элемент любой нормальной налоговой системы - ее стабильность. Налоговые "правила игры" порой изменяются по два-три раза в год и даже вводятся задним числом. Подобная законодательная чехарда в области налогообложения не позволяет хозяйствующим субъектам прогнозировать свою деятельность даже на ближайшую перспективу, не говоря уже о продуманных разработках экономической стратегии поведения на рынке.
В-четвертых, российская налоговая система не обеспечивает равного, справедливого подхода к хозяйствующим субъектам. За счет многообразных и не всегда оправданных льгот отсутствует один из основных принципов налогообложения: равномерное распределение налогового бремени на всех налогоплательщиков. Это отрицательно влияет в первую очередь на положение ведущих предприятий, на плечи которых ныне пал основной налоговый гнет.
В-пятых, серьезным изъяном налоговой системы России, по мнению специалистов, является ее слабая адаптированность к высокому уровню инфляции в стране (см., к примеру, Пансков, 1995). Этот фактор проявляется в первую очередь в механизме действия основных налогов: налога на прибыль и НДС. Содержание и действие данных налогов позволяет государству перекладывать дополнительные потери от "инфляционного налога" со своих плеч на плечи хозяйствующих субъектов.
От подобной налоговой политики и практики особенно сильно страдают предприятия-гиганты Мурманской области, такие, как Кандалакшский алюминиевый завод, АО "Ковдорский горнообогатительный комбинат", АО "Апатит", АО "Мурманский траловый флот", АО "Севрыбхолодфлот" и АО "Мурманрыбпром". По отношению к ним фискальная направленность налоговой системы проявляется также в непомерно высоких штрафных санкциях. Это облегчается тем, что им сложнее укрыть свои доходы от налогов. Огромные суммы штрафных санкций за налоговые нарушения любого из этих крупнейших
промышленных предприятий Кольского полуострова могут привести к полному экономическому краху и банкротству.
По инициативе Государственной налоговой инспекции г. Мурманска за долги по налогам и штрафные санкции по ним в августе 1997 г. введено внешнее управление в АО "Мурманская судоверфь" -одном из крупнейших судоремонтных предприятий Северо-Запада России. Распался на ряд самостоятельных небольших предприятий и находится в экономической стагнации под налоговым гнетом АО "Мурманский рыбообрабатывающий комбинат", в свое время крупнейший в своей отрасли мировой гигант по обработке морских ресурсов, который был еще недавно устойчивым хозяйствующим субъектом в социально-экономическом и финансовом отношениях.
Руководители крупнейших судоремонтных предприятий Мурманской области, входящих в ассоциацию "Судореммаш" - а это СРЗ "Нерпа", ММЗ "Севморпуть", АО СРЗ-1 и
СРЗ-2, Росляковский и Полярнинский судоремонтные заводы, ОАО "Мурманская судоверфь" и другие -считают, что тяжелое финансово-экономическое состояние их уникальных предприятий, созданных в двадцатые-тридцатые годы в качестве базовых судоремонтных заводов в отраслях рыбного хозяйства, морского флота и Министерства обороны, вызвано прежде всего непосильным налоговым бременем, штрафными санкциями. Незагруженное и простаивающее оборудование, здания и сооружения в условиях взлета цен на сырье, материалы и энергоносители, трансформации судоремонтного рынка, приведшей к сокращению объемов ремонта судов, превратились в непосильное бремя налоговых платежей. Периодическая переоценка основных фондов подорвала финансовое состояние судоремонтных предприятий. Оказавшись без налоговых льгот на имущество, эти заводы в 1997 г. оказались на грани банкротства, так как предстоящая очередная переоценка основных фондов почти в два раза, до 18-20 %, увеличивает удельный вес налога на имущество в общей массе налоговых отчислений в бюджет и внебюджетные фонды. Уже в 1996 г. в сравнении с 1995 г. налог на имущество на предприятиях ассоциации "Судореммаш" увеличился в 1,8 раза, хотя износ оборудования в среднем составил 60 %.
Рыбопромысловый и рыбоперерабатывающий флот Мурманска из-за неувязок и откровенных оплошностей в российском налоговом законодательстве в последние годы вынужден рыбное сырье сдавать на рыбообрабатывающие заводы соседних северных стран, в частности Норвегии, оставляя без сырья отечественные рыбоперерабатывающие заводы на берегу Кольского залива.
Экономическое и финансовое положение промышленных предприятий региона не улучшается, продолжается спад производства, и прежде всего по причине тяжелого налогового бремени. В Мурманске, по данным органов государственной статистики, в январе - июле 1997 г. промышленные предприятия города (с учетом производства малых, совместных предприятий, а также промышленных подразделений при непромышленных организациях) сократили свой объем производства по сравнению с соответствующим периодом 1996 г. на 13,3 %. А на крупных и средних предприятиях города выпуск продукции за этот же период сократился на 8,1 %. И только по 14 изделиям из 55 важнейших видов производимой в областном центре продукции (25,5 %) наблюдался рост выпуска продукции (Отчик и др., 1997).
Изменение доли убыточных предприятий в основных отраслях экономики Мурманска в 1997 г. характеризуется следующими данными:
Отрасли экономики Число убыточных предприятий в % к общему числу предприятий данной отрасли
на 01.01 на 01.02 на 01.03 на 01.04 на 01.05 на 01.06 на 01.07
Промышленность 39, 3 30, 9 39, 0 44, 4 44, 4 49, 2 46, 0
Транспорт 60, 7 75, 0 56, 7 66, 7 60, 0 60, 0 51, 5
Строительство 25, 0 40, 9 36, 4 47, 6 42, 9 42, 9 23, 8
80т
70 60 50 40 30 20 10 0
□ Промышленность
□ Транспорт
□ Строительство
01.01.97 01.02.97
1.03.97 01.04.97 01.05.97 01.06.97 01.07.97
График 1.
Как видно из этой таблицы и сравнительного графика, число убыточных предприятий (без малых и совместных предприятий) в Мурманске с начала 1997 г. в промышленной отрасли возросло с 39,3 до 46 %. Убытки промышленных предприятий города составили в январе 25,6 млрд рублей, а к июню они увеличились до 46,7 млрд рублей.
Анализ размеров и структуры суммарной просроченной задолженности по обязательствам предприятий и организаций Мурманска свидетельствует, что всего они задолжали на конец первого полугодия 1997 г. 1177,6 млрд рублей, в том числе кредиторская задолженность (задолженность поставщикам, бюджету и др.) составила 1174,7 млрд рублей, а задолженность по кредитам и займам -2,9 млрд рублей (в процентном отношении это составляет соответственно 99,8 % и 0,2 %). То есть основные долги предприятий приходятся на поставщиков, бюджет и внебюджетные фонды. Далее структура задолженностей на 1 июля 1997 г. выглядит следующим образом: 76 предприятий города имеют просроченную задолженность поставщикам в размере 265,9 млрд рублей, в бюджет - 253,8 млрд и во внебюджетные фонды - 388,1 млрд. Таким образом, почти 72 % просроченной кредиторской задолженности предприятий Мурманска приходится на налоговые сборы и платежи. Подобная картина по просроченным налоговым задолженностям, только кое-где еще мрачнее, сложилась и в остальных городах и районах Мурманской области. К примеру, в Апатитах из действующих 23 крупных и средних предприятий в общей сложности 16 (почти 70 %) закончили свою финансовую деятельность в первом полугодии 1997 г. с убытками в 35,3 млрд рублей. В Кандалакше из 29 предприятий убыточны 22 (около 76 %). В Оленегорске семь предприятий из десяти работают с убытком (Котенко и др., 1997).
По результатам хозяйственной деятельности в январе-июне 1997 г. из 305 крупных и средних предприятий Мурманской области 156 получили прибыль, а 149, или 48,9 %, имели убыток. По отраслям экономики финансовые показатели следующие: в промышленности из 179 предприятий 87 (48,6 %) оказались убыточны, на транспорте - из 54 предприятий убыточны были 34 (63 %) ив строительстве -из 72 фирм закончили этот период с убытками 28 (38,9 %) (Котенко и др., 1997).
Вторая группа причин неэффективного использования налоговых методов управления экономикой заключена в финансово и экономически необоснованном законодательном решении региональных вопросов налогообложения с учетом специфики регионов. Среди этих причин -а) недостатки, связанные с полномочиями субъектов Российской Федерации и местных органов власти в сфере налоготворчества и отсутствием правовых гарантий от переобложения региональными и местными налогами; б) просчеты российского налогового законодательства в решении проблем достаточного самофинансирования и финансовой самостоятельности регионов и муниципальных самоуправлений, в нечеткой сбалансированности доходной и расходной части бюджетов различных уровней, в отсутствии продуманного регулирования налогового федерализма. Хотя налоговое законодательство страны очертило сферу регионального и местного налогового регулирования через введение регулирующих налогов (налог на прибыль, подоходный налог, НДС, дорожные налоги, платежи за природные ресурсы и акцизы, госпошлины), однако эти налоги, выступающие в качестве регулирующих доходных источников не способны в полной мере обеспечить экономическую и финансовую самостоятельность Мурманской области как субъекта Российской Федерации. Это - во-первых.
А во-вторых, регион лишен маневра в проведении эффективной налоговой политики в сфере экономических отношений, в действенном и полноценном использовании налоговых методов в управлении региональной экономикой для достижения своих целей в области подъема производства и повышения уровня жизни населения. В-третьих, регулирующие общие налоги и платежи в основном представляют интересы регионов, которые находятся в благополучных природно-климатических условиях, осваивают такие природные ресурсы, как нефть, газ и драгоценные металлы.
Так, в бюджете Мурманской области на 1997 г. доходы по основным регулирующим общим налогам запланированы в следующих суммах: налог на прибыль (доход) предприятий и организаций -194923 млн рублей, подоходный налог - 173063 млн, налог на добавленную стоимость - 247182 млн, плата за недра - 3395 млн, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы - 19053 млн, централизация земельного налога и арендной платы в федеральный бюджет - 22186 млн рублей (доля централизации средств земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков установлена в размере 50 %, из которых 30 % передаются в федеральный бюджет для финансирования Государственной программы повышения плодородия почв и ведения земельного кадастра и 20 % - в областной бюджет на централизованно выполняемые мероприятия в соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации "О плате за землю") (Закон Мурманской области, 1997).
В бюджеты районов и городов Мурманской области в 1997 г. зачисляются поступления от следующих федеральных налогов в размерах:
Таблица 2.
Налог на прибыль предприятий, организаций по ставке Подоходный налог с физических лиц (норматив отчислений от контингента 100 %)
г. Апатиты 22 100
г. Кандалакша 22 100
г. Кировск 9 30
Ковдорский район 22 100
Кольский район 10 25
Ловозерский район 22 100
г. Мончегорск 9 47
г. Мурманск 18 81
г. Оленегорск 22 100
Печенгский район 4 49
Терский район 22 100
г. Полярные Зори 14 71
пос. Териберка 22 100
Однако по данным Управления финансов администрации Мурманской области в 1996 г. из-за сложного финансового положения многих предприятий значительные суммы налоговых платежей не поступали в бюджетную систему и оседали в недоимке. Недоимка по платежам в консолидированный бюджет с учетом долгов, перешедших с 1995 г., составила 42 % от общего объема налоговых поступлений в консолидированный бюджет области, в том числе: по налогу на прибыль - 71 % от суммы поступлений по налогу, налогу на добавленную стоимость - 103 %, акцизам - 57 %.
Из общей суммы поступлений в консолидированный бюджет Мурманской области налог на прибыль составил 14 %, налог на добавленную стоимость - 7 %, подоходный налог с физических лиц - 23 %, налог на имущество - 15 %, акцизы - 0,4 %. Общая доля этих налогов в структуре доходов составила 59 % (Котенко и др., 1997).
Таким образом, из-за недостаточного объема поступления налогов регион оказался в затруднительном финансовом положении. В частности, именно это обстоятельство не позволило ему привести в действие налоговый инструментарий для стабилизации экономики. Наибольшие суммы убытков в 1996 г. получили предприятия цветной металлургии (свыше 200 млрд рублей), пищевой промышленности (около 100 млрд рублей) и морского транспорта (около 80 млрд рублей).
Грамотное применение налоговых методов в управлении экономикой региона в значительной мере помогло бы избежать этой кризисной ситуации и стабилизировать финансовое положение ведущих предприятий Мурманской области. Органы власти региона, например, не могли снизить налогообложение
для стимулирования и финансовой поддержки отстающих производств, чтобы еще более не увеличивать бюджетный дефицит.
Третья группа причин неэффективного использования налоговых методов в управлении экономикой региона имеет свои корни в отсутствии законодательных границ в установлении пределов самостоятельности налоготворчества регионов, причем - с учетом всех принципиальных различий в уровне экономического развития региона, в природно-климатических условиях и географическом положении. Именно подобный принцип применяется в сфере самостоятельности налоготворчества регионов в других федеративных государствах, например, в Германии и США (Черник, 1996; Дункан, Маклур, 1997).
Налоговое законотворчество "без границ" подчас из-за недостаточности финансов толкает органы власти региона и местного самоуправления (городов и районов) на установление новых налогов или на ужесточение уже действующих налогов без правовых оснований, чем ущемляются интересы хозяйствующих субъектов. К примеру, органы власти муниципального образования города Мурманска по причине безденежья установили муниципальный сбор за вход судов в акваторию Кольского залива, что не предусмотрено существующим законодательством. В 1996 г. общая сумма этого муниципального сбора составила 198797 долл. США. В 1997 г. Мурманский городской Совет ввиду незаконности налогового сбора за вход в акваторию Кольского залива его все-таки отменил.
До сих пор отсутствует методологическая основа для установления порядка исчисления, оплаты и учета региональных и местных налогов (Сидорова, 1996). Это тем более важно сделать в связи с тем, что в проекте Налогового кодекса региональным и местным органам власти намечено предоставить право самим изменять основные элементы налогов (налогоплательщиков, размеры налоговых ставок, налоговые льготы).
4. Заключение
А. Смит в свое время писал: "Всякий человек, который получает свой доход из источника, принадлежащего лично ему, должен получать его либо от своего труда, либо от своего капитала, либо от своей земли" (Смит, 1993). То есть доход не может возникнуть из воздуха, из ничего. Поэтому важно стимулировать общественное производство, влиять на его структуру и динамику, на ускорение научно-технического прогресса. Это с успехом можно осуществлять с помощью налоговых методов управления региональной экономикой. Именно с расчетом на это построена налоговая политика развитых стран.
Например, в Норвегии практикуется налоговое стимулирование инвестиций в конкретные регионы, в частности - в отдаленные и экономически отсталые, а в Германии - значительные налоговые льготы получают фирмы, которые инвестируют свой капитал в восточные земли. В той же Германии налоговыми методами поддерживается Рурская область, где размещена сталелитейная промышленность. В ряде стран с помощью налоговых льгот стимулируются вложения в реконструкцию и модернизацию производства в отсталых районах (Черник, 1994). Необходимо критически изучить такой опыт применения налоговых методов управления региональной экономикой за рубежом и в российских регионах и творчески его использовать в налоговом законотворчестве и налоговой практике Мурманской области.
В частности, необходимо разработать и принять программу инвестиционной деятельности Мурманской области, региональные законы об инвестиционном налоговом кредите, о режиме наибольшего благоприятствования для инвестиций в Мурманской области, о создании свободных экономических зон на территории Кольского полуострова.
Литература
Балацкий Е. Фискальное регулирование в инфляционной среде. Мировая экономика и международные
отношения, № 1, с.32-34, 1997. Горский И.В. Налоги в рыночной экономике. М., Анкил, с.33, 1992.
Дункан М., Маклур Ч. Американская налоговая служба: децентрализованная система. Российский
экономический журнал, № 3, с.60-72, 1997. Закон Мурманской области "Об областном бюджете на 1997 году". Мурманск, Мурманский вестник, 21 июня, с.6, 1997.
Котенко В.Ф., Музыкова С.Г., Казинская М.Н., Кудицкая В.А., Ануфриева Н.К. Социально-экономическое положение Мурманской области в 1996 г. Мурманск, Мурманский областной комитет государственной статистики, с.42-50, 84, 1997. Котенко В.Ф., Музыкова С.Г., Казинская М.Н., Кудицкая В.А., Ануфриева Н.К. Социально-экономическое положение Мурманской области в январе-июле 1997 г. (экспресс-доклад). Мурманск, Мурманский областной комитет государственной статистики, с.14-15, 1997. Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. Петроград, с.186, 1919.
Ланин Б.Е. Этот многоликий налоговый мир... (Вступительная статья). В кн.: Все начиналось с десятины:
этот многоликий налоговый мир. М., Прогресс, с.22, 1992. Маконелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика. Таллинн, Республика, с.249, 1993.
Маркс К., Энгельс Ф. Экономические рукописи 1857-1859 годов. В кн.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., М.,
Издательство политической литературы, т.46, ч.1, c.34, 1968. Отчик З.Н., Быкова В.А. Социально-экономическое положение города Мурманска: январь-июль 1997 года.
Мурманский областной комитет государственной статистики, с.5-6, 14-16, 1997. Пансков В.Г. Налоговая система России как фундамент экономической стабилизации. Финансы, № 11, с.5-6, 1995.
Пепеляев С.Г. Основы налогового права. М., Инвест Фонд, c.60-61, 65, 105-106, 1995. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., Инфра-М, c.282, 350, 1996.
Рулева А.Н. Налоговое регулирование деятельности предприятий с иностранными инвестициями.
Налоговый вестник, № 1, с.106-109, 1996. Сидорова Н.И. Налоги в государственном регулировании экономики. Финансы, № 11, с.26-29, 1996. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. Антология экономической классики. М.,
МП "Эконов", "Ключ", с.123, 1993. Тимофеева О. Налоги как инструмент государственного регулирования. Экономист, № 11, с.24, 1996. Топорнин Б.Н. О проекте Общей части Налогового кодекса. Налоговый вестник, № 2, с.19-20, 1997. Хансйорг X. Границы налогообложения: Размышления финансового политика. В кн.: Все начиналось
с десятины: этот многоликий налоговый мир. М., Прогресс, с.384, 1992. Черник Д.Г. Налоги Германии. Финансы, № 6, с.33-35, 1996.
Черник Д.Г., Воронков В.А., Глинкин A.A., Дадашев А.З., Зобов А.М., Кирова Е.А., Князева Т.Е., Морозов В.П., Пуртов В.А., Рагимов С.А., Соколов А.Б., Хромов П.С. Налоги: Учебное пособие. М., Финансы и статистика, с.247-254, 1994. Шаталов С.Д. Налоговая реформа: правовая основа и перспективы развития. Финансы, № 10, с.3, 1995.
