CC BY
314
УДК 330.15:336.226
налоговые инструменты изъятия природной ренты при добыче нефти и газа
Анализируются природная рента как экономическая категория и применяемые в России инструменты ее изъятия в нефтегазовой промышленности. Предлагаются меры по совершенствованию системы налогообложения добычи углеводородного сырья с учетом перспектив развития отрасли, существующих ресурсных ограничений. делается вывод, что целесообразно дифференцировать налогообложение добычи газа горючего природного посредством механизмов, схожих с примененным ранее при дифференциации ндпи в отношении нефти.
Ключевые слова: природная рента; налог на добычу полезных ископаемых; налог на прибыль; углеводороды.
Resource rent as an economic category as well as tools for resource rent extraction used in oil and gas industry in Russia are examined. The author suggests measures to improve the system of taxation of hydrocarbon production given the prospects of development of this industry and today's resource scarcity. The conclusion is made that it is expedient to differentiate taxation of combustible natural gas production through the mechanisms similar to those applied previously in the differentiation of MET(mineral extraction tax) on oil.
Keywords: resource rent; mineral extraction tax (MET); profit tax; hydrocarbons.
Понкратов Вадим Витальевич
канд. экон. наук, директор Центра финансовой политики Института финансово-экономических исследований Финансового университета E-mail:
vadim.ponkratov@gmail. com
Рента как источник роста российской экономики
Для Российской Федерации, превосходящей по уровню обеспеченности природными ресурсами на душу населения остальные страны мира, средства, получаемые от изъятия природной ренты, позволяют обеспечивать защиту экономической безопасности страны. Согласно постулатам классической экономической школы, в основе которой лежат труды А. Смита, Д. Рикардо, К. Маркса, Дж. Ст. Милля, средства, получаемые от налогообложения прибыли, оплаты труда и земельной ренты, служат не только основными, но
и взаимозаменяемыми источниками государственных доходов, что создает основу для образования оптимальной налоговой системы, соответствующей уровню социально-экономического развития общества. И таковой признавалась система, согласно которой налоговая нагрузка преимущественно приходилась на рентный доход от использования земли и других природных ресурсов.
Неоклассики в лице Ф. Визера, А. Маршалла, П. Самуэльсона разработали так называемую теорию издержек созревания, которая имела своей целью оправдание земельной спекуляции при сохранении низких налогов на землю, и фактически изъяли понятие ренты из экономической теории. В результате это привело к хищническому использованию природных ресурсов и обострению социально-экономических и экологических проблем.
К середине 1980-х гг. в России сформировались научные школы, занимающиеся проблемами рентного налогообложения по видам природных ресурсов. В основу разработанной ЦЭМИ РАН методологии была положена сравнительная экономическая оценка отдельных видов природных ресурсов, которая учитывала многообразие полезных эффектов, получаемых от использования ресурсов, в том числе и на
В.В. Понкратов налоговые инструменты изъятия природной ренты при добыче нефти и газа
29
перспективу. Величина ренты определялась путем сопоставления затрат на добычу природных ресурсов в конкретных и предельных (замыкающих) условиях. Предполагалось, что уровень замыкающих затрат будет устанавливаться государством на определенный временной интервал при фиксации ресурсно-экологических ограничений [1].
Академик Д.С. Львов (1930-2007) считал, что основной вклад в прирост российского чистого национального дохода вносит не капитал и труд, а рента, которую он определял как доход от использования земли, природных ресурсов, инфраструктуры, монопольного положения некоторых производителей. Долю ренты в общем доходе Д.С. Львов оценивал на уровне 75%: «иначе говоря, почти все, чем сегодня располагает Россия, есть рента от использования ее природно-ресурсного потенциала». Поэтому Д.С. Львов выдвинул тезис, что основным источником роста российской экономики должна стать рента, которую он называл стратегическим оружием России. Но для его эффективного использования «требуется принципиально иная налоговая система. В России налоги на труд, капитал и потребление должны выполнять роль лишь дополняющей рентные платежи системы» [2].
сущность ренты
Для создания эффективной налоговой системы в сфере природопользования требуется проведение оценки рентного потенциала природных ресурсов, которая позволяет:
• создавать экономический механизм рационального природопользования, главная цель которого — сохранение среды обитания человека исходя из баланса интересов ныне живущего и будущих поколений;
• обосновывать оптимальную фискальную нагрузку на пользователей природных ресурсов.
Методологической основой «затратной» концепции, разработанной под руководством академика С.Г. Струмилина (1877-1974), была трудовая теория стоимости, согласно которой стоимостью обладают только те блага, на которые был затрачен общественно необходимый труд. Поэтому при оценке природных ресурсов брались за основу затраты на их освоение, и цена природного ресурса определялась средними затратами на освоение природных ресурсов. Задача экономической оценки природных ресурсов решалась посредством теории оптимального планирования, согласно которой в основу расчета горной ренты было положено различие в чистом
доходе, получаемом на оцениваемом и худшем по качеству и расположению месторождениях при прочих равных условиях.
В настоящее время наиболее детально проработанной считается концепция горной ренты Ю.В. Разовского, в соответствии с которой недра представляют собой важнейшую часть среды жизнеобеспечения общества. На этом основании можно сделать вывод, что среда жизнеобеспечения не может находиться в собственности отдельных лиц, так как она является источником жизни для каждого гражданина и всего общества в целом. Следовательно, горная рента — это доход от платы за недропользование, разработку запасов полезных ископаемых [3]. Абсолютная горная рента — это плата за использование недр и запасов полезных ископаемых, обладающих худшими характеристиками. Дифференциальная горная рента возникает лишь в случае, если оплата природного ресурса вследствие его лучших характеристик значительно превышает затраты на его добычу.
Субъекты рынка по-разному трактуют понятие «рента». Для компании-недропользователя выплачиваемая ею рента является элементом издержек производства. Собственник природного ресурса воспринимает ренту как дополнительный доход, получаемый за использование принадлежащего ему ресурса сверх цены его предложения. Рентный или нерентный характер выплат владельцам факторов производства зависит от эластичности их предложения, а также наличия альтернативных вариантов их использования. С позиций экономики чистая экономическая рента является платой за пользование природными ресурсами [4].
налогообложение компании-недропользователя
Структура выручки любой компании-недропользователя отличается от структуры выручки организации, занимающейся другим видом предпринимательской деятельности, и может быть представлена следующим образом:
Выручка = Затраты + Прибыль +
+РентаАБСОЛЮТНАЯ + РентаДИФФЕРЕНЦИАЛЬНАЯ
Посредством простого преобразования получаем формулу, характеризующую экономическое содержание дохода компании-недропользователя. При этом приведенные элементы дохода возникают строго в указанной последовательности:
Выручка - Затраты = Прибыль +
+РентаАБСОЛЮТНАЯ + РентаДИФФЕРЕНЦИАЛЬНАЯ
Существенные отличия в экономической природе элементов дохода недропользователя становятся причиной возникновения необходимости в дифференцированном подходе к их налогообложению. При этом должен быть установлен свой налоговый инструмент для каждого элемента дохода. Так, в отношении получаемой прибыли должен действовать общий инструмент изъятия, используемый для налогообложения прибыли всех субъектов предпринимательской деятельности — налог на прибыль организаций. Что же касается абсолютной и дифференциальной горной ренты, то в их отношении должны учитываться особенности этих доходов. Исходя из экономической природы горная рента принадлежит собственнику недр. Согласно ст. 1 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» собственником недр на территории Российской Федерации является государство. Поэтому ему вменяется в обязанность разработка адекватного современным экономическим реалиям механизма изъятия ренты у недропользователей. Но для решения этой задачи должны быть разграничены в законодательном порядке понятия предпринимательской прибыли добывающей компании, абсолютной и дифференциальной горной ренты.
Двенадцатилетняя практика применения налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) показала, что действующая система ресурсных налогов с точки зрения реализации фискальной и регулирующей функций неадекватна роли нефтегазовой отрасли, которую она играет в российской экономике
При реализации добытого минерального сырья за рубеж у компании формируется дополнительный доход благодаря существенной разнице между ценами на внутреннем и мировом рынках. Формально этот доход распределяется между такими элементами дохода недропользователя, как абсолютная рента и дифференциальная рента,
существенно увеличивая этот доход. Но с целью унификации налогового законодательства целесообразно выделить этот вид дохода в особую экономическую категорию — экспортную ренту:
Выручка = Затраты + Прибыль + РентаАБ^ОЛГ^]ШЯ +
+РентаДИФФЕРЕНЦИАЛЬНАЯ + РентаЭКСПОРТНАЯ
Такая трактовка дополнительных доходов от экспорта углеводородного сырья позволяет применять обычную систему налогообложения доходов компаний-недропользователей, дополнив их специальным налоговым инструментом — вывозной таможенной пошлиной.
В Российской Федерации при разработке месторождений полезных ископаемых компании-недропользователи, помимо общих налогов, уплачивают специальные налоги и сборы, посредством которых изымается возникающий при недропользовании дополнительный доход или осуществляется плата за разработку принадлежащих государству запасов полезных ископаемых. Российскую систему платежей за пользование недрами образуют обязательные платежи, предусмотренные ст. 39 Закона РФ «О недрах»; налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) согласно главе 26 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ).
Двенадцатилетняя практика применения налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) показала, что действующая система ресурсных налогов с точки зрения реализации фискальной и регулирующей функций неадекватна роли нефтегазовой отрасли, которую она играет в российской экономике. Эта система ориентирована на изъятие текущих конъюнктурных сверхдоходов, а такой подход целесообразен только в отношении проектов, не связанных с большими и долгосрочными инвестициями. Но он не пригоден для реализации капиталоемких проектов, таких как разработка месторождений в новых нефтегазовых провинциях, на арктическом шельфе. Основные функции ресурсных налогов — изъятие рентного дохода в бюджет и стимулирование рационального недропользования — реализуются неэффективно. Новации по НДПИ, введенные в законодательство в 2008-2013 гг., способствовали усилению фискальной функции этого налога. В результате уровень совокупной налоговой нагрузки на нефтегазовые компании существенно превысил аналогичный показатель компаний
В.В. Понкратов Налоговые инструменты изъятия природной ренты при добыче нефти и газа
31
других отраслей экономики, что является следствием высокой зависимости экономики Российской Федерации, в частности доходов бюджета, от экспорта сырья.
В настоящее время возникает необходимость использования рентных доходов для повышения уровня развития российской экономики и создания условий для отказа от узкой сырьевой специализации в мировом разделении труда. Ревизия подходов к использованию горной ренты не должна способствовать снижению конкурентоспособности компаний топливно-энергетического комплекса. Требуется нахождение разумного баланса интересов государства и компаний отрасли. Из факта отнесения горной ренты к доходам, получаемым от государственной собственности, не следует, что интерес общества сводится только к максимизации изъятия полученной ренты из рентообразующих отраслей. Долгосрочным интересам как бизнеса, так и государства соответствует частичное реинвестирование природной ренты самими отраслями.
Создание условий для освоения новых месторождений
Одна из важнейших проблем на сегодня — создание стимулов освоения новых месторождений, характеризующихся более сложными геологическими условиями, большей удаленностью от рынков сбыта, что требует больших операционных и капитальных затрат. Расчеты проектных нефтегазовых институтов показывают, что для обеспечения рентабельности их освоения недостаточно льгот по НДПИ.
Следует отметить, что Правительство РФ в 2012-2013 гг. уделяет повышенное внимание вопросам совершенствования системы налогообложения добычи углеводородного сырья. Последним актом законодательства, внесшим изменения в порядок исчисления НДПИ по углеводородному сырью, является Федеральный закон от 30.09.2013 № 263-Ф3 «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе». Согласно этому документу при добыче нефти ставка НДПИ устанавливается в размере 493 руб. (с 1 января по 31 декабря 2014 г.), 530 руб. (с 1 января по 31 декабря 2015 г.), 559 руб. (с 1 января 2016 г.) за 1 т добытой нефти. При этом указанная ставка
умножается на коэффициент, характеризующий динамику мировых цен на нефть (КЦ); коэффициент, характеризующий степень выработанно-сти конкретного участка недр (КВ); коэффициент, характеризующий величину запасов конкретного участка недр (КЗ); коэффициент, характеризующий степень сложности добычи нефти (КД); коэффициент, характеризующий степень выра-ботанности конкретной залежи углеводородного сырья (Кдв).
В настоящее время возникает необходимость использования рентных доходов для повышения уровня развития российской экономики и создания условий для отказа от узкой сырьевой специализации в мировом разделении труда
Наиболее существенные изменения коснулись способа исчисления ставок НДПИ в отношении газа горючего природного и газового конденсата. Если в настоящее время определены абсолютные величины этих ставок, с 1 июля 2014 г. будут вводиться формулы для их расчета. При добыче газа горючего природного и газового конденсата с 1 июля 2014 г. устанавливаются следующие ставки НДПИ:
• 42 руб. за 1 т добытого газового конденсата;
• 35 руб. за 1000 м3 газа горючего природного. При этом данная ставка налога умножается
на базовое значение единицы условного топлива (Еур) и на коэффициент, характеризующий степень сложности добычи газа горючего природного и (или) газового конденсата из залежи углеводородного сырья (КС), определяемые в соответствии со ст. 342.4 НК РФ. В отношении газа горючего природного полученное произведение суммируется со значением показателя, характеризующего расходы на транспортировку газа горючего природного (ТГ).
Попытки рассчитать величину налоговых обязательств газодобывающих компаний показали, что механизм определения ставки НДПИ, основанный на исчислении многозначных коэффициентов, влияющих на величину друг друга, сложно применим на практике и вызовет проблемы в налоговом администрировании.
32
В.В. Понкратов налоговые инструменты изъятия природной ренты при добыче нефти и газа
выводы
При разработке концепции налогообложения добычи углеводородного сырья необходимо основываться на следующих подходах:
• налогообложение результата деятельности организаций отрасли;
• стимулирование рационального пользования недрами и наиболее полного извлечения основных и попутных компонентов;
• экономическая и бюджетная эффективность для государства;
• простота администрирования.
Система налогообложения нефтегазовых компаний в Российской Федерации может основываться на использовании следующих инструментов.
1. Налог на добычу полезных ископаемых. По своей экономической природе представляет собой не налог, а сбор, так как обладает возмездным характером. Необходимо вернуть НДПИ характер роялти — платежа собственнику ресурса за его использование — добычу нефти из недр Российской Федерации. В отношении НДПИ по нефти следует убрать существующую привязку ставки НДПИ к мировым ценам на нефть. Для компенсации выпадающих доходов бюджета следует несколько повысить базовую ставку НДПИ и переложить фискальные задачи на вывозную таможенную пошлину на нефть и нефтепродукты. Необходимо расширить льготы для разработки трудноизвлека-емых запасов нефти.
Целесообразно дифференцировать налогообложение добычи газа горючего природного посредством механизмов, схожих с примененным ранее при дифференциации НДПИ в отношении нефти. Цель дифференциации — изменение газового баланса России в соответствии со структурой запасов, стимулирование повышения коэффициента извлечения углеводородного сырья и вовлечение в разработку залежей углеводородов, относящихся к категории трудноизвлекаемых. На первом этапе дифференциации возможно применение льготной ставки для новых месторождений, расположенных на неосвоенных территориях, на которых отсутствует необходимая инфраструктура. На втором этапе дифференциации НДПИ по природному газу возможно введение следующих поправочных коэффициентов к ставке НДПИ: коэффициент, учитывающий выработанность запасов газа горючего природного на конкретном участке недр; коэффициент, характеризующий удаленность месторождения от транспортной инфраструктуры
и локальных потребителей; коэффициент, характеризующий состав добываемого углеводородного сырья и учитывающий наличие неуглеводородных примесей в добываемом сырье; коэффициент, характеризующий глубину залегания конкретного участка недр.
2. Налог на прибыль организаций. Необходимо ввести в НК РФ новую налоговую льготу — скидку на истощение недр. Ряд развитых стран давно и успешно применяют данный инструмент в целях снижения уровня налоговой нагрузки на отдельные добывающие отрасли промышленности и поддержания рентабельности их деятельности.
3. Экспортная пошлина. При экспорте нефти, газа и продуктов их переработки у компании возникает дополнительный доход ввиду разницы между ценами на внутреннем и мировом рынках. Необходимо расширить верхнюю границу интервала мировой цены нефти в установленной п.4 ст. 3.1 Закона РФ от 21.05.1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» формуле, добавив еще несколько интервалов изменения: например интервалы цены от 182,5 до 290 $/т, от 290 до 450 $/т, от 450 до 600 $/т и свыше 600 $/т. Это позволит механизму вывозной таможенной пошлины эффективнее работать при прогнозируемом на среднесрочную перспективу уровне мировых цен на нефть — около 90 $/баррель (655 $/т).
4. Система платежей за недропользование, установленная Законом РФ «О недрах» — ренталс. Данная система может быть дополнена платежом за право добычи полезного ископаемого, учитывающим технико-экономические и горно-геологические параметры разработки месторождения. Возможен второй подход — существенно повысить эффективность оценки и изъятия рентных доходов через механизм предоставления лицензий на право добычи полезных ископаемых [6].
Литература
1. Методика экономической оценки важнейших видов природных ресурсов в странах-членах СЭВ. М., 1985.
2. Львов Д.С. Вернуть народу ренту. М.: Эксмо, Алгоритм, 2004.
3. Разовский Ю.В. Сверхприбыль недр. М.: Эди-ториал УРСС, 2001.
4. Майер Н.С. Рента в системе отношений природопользования. Иркутск, 2002.
5. Понкратов В.В. Совершенствование налогообложения добычи нефти // Финансы. 2011. № 6.
