CC BY
70
Налогообложение
НАЛОГОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля Администрации городского округа «Город Калининград»
В течение последних лет Российская Федерация проводит последовательную планомерную работу по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Внесены необходимые изменения в бюджетное и налоговое законодательство, направленные на формирование новой системы межбюджетных отношений. Однако в результате финансовые возможности муниципальных образований по выполнению закрепленных за ними полномочий мало улучшились.
Укрепление доходной базы местного самоуправления должно идти по двум направлениям: базовое обеспечение путем совершенствования налогового и бюджетного законодательства и повышение уровня собственных доходов.
На законодательном уровне сформировалось новое понимание собственных доходов бюджета, выражающееся в разделении источников доходов бюджетов в зависимости от вида расходных полномочий. Идея реформирования бюджетных отношений в части разграничения доходов бюджетов оформилась в следующую схему: собственные полномочия — собственные доходы; переданные полномочия — переданные субвенции1.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ2
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ. Ст. 52. п. 5; О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ: Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ. Ст. 26.2, 26.3, 26.5.
2 Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 №145-ФЗ. Ст. 47.
(БК РФ) к собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.
Как показала практика, отнесение к числу собственных доходов местных бюджетов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней не решило проблему обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, так как собственные доходы предполагают наличие возможностей у местных органов власти влиять на формирование своей налоговой базы. Эти возможности распространяются лишь на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе — это местные налоги и доли федеральных налогов, закрепленные за муниципальными бюджетами федеральным законом. Поэтому изменение формулировки «собственные доходы» только усугубляет ситуацию и влечет за собой снижение самостоятельности местных органов власти при осуществлении бюджетного процесса.
Муниципальные образования в результате муниципальной реформы де-факто не получили независимости в решении вопросов местного значения в связи с отсутствием достаточных денежных ресурсов для своего развития. Разделение
полномочий между уровнями бюджетной системы является одним из центральных моментов проводимой реформы. Однако до сих пор нет четкого распределения функций федерального, регионального и местных органов власти. Наличие большого количества совместных предметов ведения не позволяет местным органам самоуправления эффективно концентрировать финансовые ресурсы для реализации социально-экономических программ на своей территории.
Таким образом, пока рано утверждать, что местное самоуправление обрело стабильность и устойчивость, так необходимые для эффективной работы и осуществления поставленных задач. Речь идет прежде всего о формировании экономических основ местного самоуправления, в частности, доходной базы местных бюджетов.
Очевидно, что роль местного самоуправления в общей деятельности государства, в регулировании вопросов социально-экономического развития подведомственных территорий определяется наличием достаточных финансовых средств, то есть наполняемостью местных бюджетов. Проблема наполнения местных бюджетов денежными ресурсами за счет собственных источников местного самоуправления непосредственно связана с тем кругом обязанностей и полномочий, которые закреплены за уровнем местной власти. Многим эта проблема представляется тупиковой — при той концентрации финансовых ресурсов в руках центра и неопределенности в правах и обязанностях нижестоящих органов власти. Поэтому, прежде чем ее решать, необходимо четко определить объем прав и круг обязанностей каждого уровня власти и обеспечить каждый уровень власти собственными источниками доходов, достаточными для выполнения этих обязанностей.
Рассмотрим в качестве основополагающего элемента бюджетного федерализма в сфере общественных финансов систему бюджетного регулирования доходов, практическая реализация которого осуществляется посредством налогового и финансового механизмов. Налоговая составляющая регулирующего механизма заключается в распределении между уровнями власти налоговых полномочий и налоговых доходов. В системе межбюджетных потоков имеет место также финансовая помощь, предоставляемая с целью выравнивания уровней бюджетной обеспеченности территорий, исполнения отдельныхделегированных полномочий и т.д.
Можно выделить три принципиальных подхода к решению проблемы разделения налогов. Первый подход — это разграничение налогов и налоговых полномочий. Суть этого подхода заключается в том, что каждый уровень власти получает полное право
и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в стране появляется несколько независимых уровней налогов, например, федеральные и субъектов Федерации. При этом налогоплательщики перечисляют в бюджет только предназначенные для данного уровня бюджетной системы виды налогов.
При таком подходе самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать в бюджет данного уровня. Тот или иной уровень власти при этом получает исключительные права на взимание и использование этих налогов, а также установление ставок и определение базы налогообложения.
Необходимо подчеркнуть, что типично местными налогами во многих государствах, с учетом теоретических представлений о распределении налогов между уровнями бюджетной системы (принцип мобильности налоговой базы, соответствие налогов функциям органов публичной власти и др.), являются налоги на недвижимость, землю, сборы и платежи за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями.
Второй подход — это совместное использование базы налогообложения. В основе данного подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти. Это означает, что налогоплательщики обязаны уплачивать один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. При этом размеры поступлений определяются контингентами указанных налогов по определенной территории (в границе всей страны, в границах субъектов и т.д.), исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Этот механизм состоит, по сути, в том, что региональным и местным органам власти предоставляется право взимать с налогоплательщиков в дополнение к общегосударственным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются, как правило, некоторым пределом. Такая система региональных «надбавок к налогам», взимаемым с использованием базы общегосударственного налогообложения, отличается простотой и функционирует эффективнее, если применяется согласованное определение базы налогообложения для органов власти всех уровней. Преимуществом данного способа является то, что при сборе дополнительных налогов региональные органы власти могут воспользоваться отлаженным административным механизмом федерального правительства.
Третий подход — это долевое распределение доходов от поступления налогов. Этот подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от поступления конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы дохода от конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей налоговой ставки. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональным органом власти.
В целях формирования модели налогового регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающей в той или иной степени сбалансированные бюджеты регионов и муниципалитетов, государства используют один или сочетание указанных регулирующих механизмов.
Европейская хартия местного самоуправления, подписанная большинством европейских государств, устанавливает, что органы самоуправления имеют право на собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться, которые должны быть соразмерны их компетенциям и, по меньшей мере, часть которых должна обеспечиваться налоговыми поступлениями. В современных западных странах органы местного самоуправления имеют собственные бюджеты, которые они создают и расходуют самостоятельно. Право местных сообществ на самостоятельное формирование и расходование бюджетов закреплено в конституциях либо законодательно. При этом, несмотря на большое количество различий, местные бюджеты в западных странах имеют общие черты.
Во-первых, они формируются на основе одних и тех же источников доходов: местные налоги и сборы (собственные и переданные местным сообществам органами государственной власти); займы (в большинстве западных государств муниципальные займы строго контролируются; часто необходимо специальное разрешение органов государственной власти для того, чтобы прибегнуть к займу); доходы от собственной деятельности, преимущественно некоммерческого характера (в некоторых государствах, например в Швеции, местным сообществам запрещено получать доходы от собственной деятельности); доходы от использования муниципальной собственности. Общей тенденцией формирования пропорций доходов местных бюджетов унитарных государств является преобладание финансовой помощи (дотации, субвенции и т. д.).
Во-вторых, расходование бюджета подчинено принципу выполнения обязательных компетенций. Это осуществляется через установление минимальных государственных стандартов, защищенных бюджетных статей и т. д.
Ограниченность набора источников налоговых поступлений, которыми располагают территориальные органы власти, и потребность в обеспечении возлагаемых на эти органы расходных полномочий приводят к необходимости дополнительной передачи доходов с центрального на нижестоящие уровни власти, в том числе в форме финансовой помощи, присущей всем рассмотренным и целому ряду других зарубежных государств.
Государственные дотации и субсидии выполняют прежде всего задачу перераспределения средств и регулирования деятельности органов самоуправления. Размеры общих дотаций зависят в большинстве случаев от фискального потенциала, численности населения и отношения данных к средним по стране величинам. В среднем государственные субсидии местным бюджетам составляют от 10 до 50% их доходов (в ряде случаев — до 80 %).
Экономическая деятельность органов самоуправления достаточно разнообразна, но всегда очень строго регламентирована, особенно в Европе. Это связано как с общей теоретической посылкой, что экономическая деятельность не является основной задачей органов самоуправления, так и с тем, что в этой сфере совершается достаточно большое число правонарушений. Последнее вызвано коррупцией и злоупотреблениями, но очень часто и обычной некомпетентностью. Тем не менее органы самоуправления имеют право прибегать к займам (под строгим контролем), а созданные ими предприятия ссуживать деньги. Местные власти получают доход от эксплуатации их собственности, могут участвовать в создании предприятий коммерческого характера. Наконец, в рамках своих компетенций органы самоуправления оказывают платные услуги, особенно в сфере транспорта и коммунального хозяйства.
Если рассматривать российскую модель бюджетного федерализма, то здесь применяется сочетание кумулятивного и фиксированного методов, а также нормативный метод, в результате чего формируется совокупность полномочий местных органов власти в сфере налогообложения.
В соответствии с БК РФ3 в бюджеты муниципальных образований помимо земельного налога и налога на имущество физических лиц поступают
3 Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998
№ 145-ФЗ. Ст. 61, 61.1 и 61.2.
Таблица 1
Структура и динамика поступления доходов местных бюджетов Российской Федерации, (млрд руб.)
Наименование показателя Исполнение за 2006 г. Исполнение за 2007 г. Исполнение за 2008 г. Темпы роста, %
2007-2006 гг. 2008-2007 гг.
Доходы 1 521,7 1 948,8 2411,6 128 124
Собственные доходы 1 084,1 1 387,2 1 880,1 128 136
Налоговые доходы 467,1 579,5 720,4 124 124
В том числе НДФЛ 286,4 388,7 494,1 136 127
Неналоговые доходы 171,3 239,7 278,6 140 116
Межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней (без ФК) 445,7 568,0 881,1 127 155
Фонды компенсаций 437,6 561,6 531,5 128 95
Источник: данные Минфина России. См.: http: //www. minfin. ru.
по закрепленным нормативам доходы от единого налога на вмененный доход, единого сельскохозяйственного налога, налога на доходы физических лиц, госпошлины. При этом в бюджеты поселений не предусмотрено отчисление от единого налога на вмененный доход и государственной пошлины. Двухуровневая система муниципальных бюджетов действует с 2005 г., однако уже сейчас можно делать некоторые выводы об эффективности действующей модели распределения налоговых доходов.
По данным мониторинга местных бюджетов, проводимого Минфином России за2006—2008гг., в структуре собственных доходов местных бюджетов доля налоговых доходов в среднем по РФ составляет 38,3 % (см. табл.). В 2006 г. данный показатель занимал 43,1 % собственных доходов местных бюджетов, в 2007г. — 41,8 %. Таким образом, доля налоговых доходов неуклонно снижается.
В 48 % субъектов РФ удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превысил среднее значение по стране. Так, например, в местных бюджетах Липецкой области наибольшая доля налоговых доходов составляет 57,4%, в Московской области — 53,3%, в Тюменской области — 52,7 %, в Приморском крае — 52,3 %, в Самарской области — 51,1 %4.
Вместе с тем в 52 % субъектов РФ удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов ниже среднего уровня по стране. Так, в местных бюджетах Ненецкого автономного округадоля налоговых доходов составилалишь 12,7 %, в Агинском Бурятском автономном округе — 13,7%, в Чукотском автономном округе — 16,1%, в Республике Тыва — 20,0%, в Республике Саха (Якутия) — 20,5 %.
Следует отметить, что в связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налого-
4Информации о результатах мониторинга местных бюджетов РФ за 2006—2008гг. См.: www. minfin. ru.
вых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 63,9% (460,3 млрд руб.) налоговыхдоходов, в бюджетах муниципальных районов — 29,6 % (213,4 млрд руб.), и лишь 6,5 % (46,7 млрд руб.) в бюджетах поселений.
Останавливаясь на «собственной налоговой автономии» местных бюджетов, следует отметить, что удельный вес налогов в общем объеме налого-выхдоходов составляетлишь 12,2%, ав масштабе консолидированного федерального бюджета — всего 2,2 %5.
Самостоятельность муниципальных образований при установлении данных налогов существенно ограничена, поскольку на федеральном уровне установлены пределы изменения налоговых ставок и широкий перечень налоговых льгот. Кроме того, методы оценки налоговой базы по данным налогам страдают существенными недостатками, корректировать которые на местном уровне не представляется возможным.
По-прежнему основным бюджетообразующим налогом является налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в 2006 г. составлял 61,3 % от общего объема налоговыхдоходов местных бюджетов, в 2007 г. - 67,1 %, в 2008г. - 68,6%. При этом, поскольку основная часть экономически активного населения сосредоточена в городских округах, то наибольший удельный вес НДФЛ приходится на бюджеты городских округов — 62,2 %. На бюджеты муниципальных районов и поселений приходится лишь соответственно 32,3 % и 5,5 %6.
В силу сложившихся обстоятельств органы государственной власти компенсируют недостаток финансовых ресурсов местных бюджетов ростом финансовой помощи из бюджетов вышестоящего
5 Данные Минфина России. Cm.:www. minfin. ru.
6 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ за 2006—2008гг. См.: www. minfin. ru
уровня. Так, результаты мониторинга местных бюджетов, проводимого Минфином России, показывают (см. табл.), что если в 2006г. финансовая помощь из бюджетов других уровней составляла 41,1 % собственных доходов местных бюджетов РФ, то по итогам 2008 г. этот показатель составляет уже 46,9 %.
При этом в системе межбюджетных трансфертов на региональном уровне ведущие позиции (49,5 %) занимают средства, передаваемые с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий РФ и субъектов РФ в форме субвенций из региональных фондов компенсаций.
Принимая во внимание, что отсутствие комплексного теоретико-методологического подхода к обеспечению сбалансированности и повышению финансовой самостоятельности местных бюджетов приводит к нарастанию различий в социально-экономическом развитии административно-территориальных образований, снижению долговой емкости и текущей платежеспособности органов местного самоуправления, наиболее важными вопросами развития механизмов бюджетного регулирования выступают вопросы укрепления финансовых основ местного самоуправления.
В этих целях предлагаем рассмотреть такой доходный источник, как налог на недвижимость.
Налог на недвижимость пока не нашел своего места в доходных источниках бюджетной системы РФ, хотя вопрос о его введении поднимался и в Бюджетном послании Президента РФ на 2003 г., и в Программе развития бюджетного федерализма РФ, а сам налог способен стать самым значимым в доходах бюджетов муниципальных образований. Многие местные бюджеты потеряли 50 % налога на имущество организаций, который зачислялся в них в соответствии с Федеральным законом от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», тем самым возможность появления «местного налога на недвижимость» в России стала еще более актуальной. По мнению автора статьи, при введении налога на недвижимость возможен вариант введения двух налогов на недвижимость — местного налога на недвижимость организаций, полномочия по установлению которого принадлежат муниципальным районам, атакже местного налога на недвижимость физических лиц, полномочия по установлению которого принадлежат городским и сельским поселениям. Однако при введении данного варианта остается неразрешенным вопрос чрезмерной бюджетной обеспеченности крупных муниципальных образований (либо муниципаль-
ных образований, имеющих на своей территории крупных плательщиков данного налога). Поэтому необходимо разработать и провести мероприятия на федеральном, региональном и местном уровнях по введению налога на недвижимость, определить сроки его введения и с учетом этого пересмотреть доходную базу местных бюджетов.
Налог на недвижимость имеет особо важное значение, поскольку именно через недвижимость воедино связываются интересы населения и местной власти: чем успешнее решаются на местном уровне вопросы благоустройства, правопорядка, социальной среды, тем выше цена объектов недвижимости в этом районе и тем богаче их владельцы. Регулирование этого налога целесообразно ввести, используя «шведскую модель»: когда государство берет на себя ведение кадастрового учета недвижимости и регистрации прав собственности, а местные власти с помощью единого банка данных по объектам недвижимости самостоятельно решают вопросы их оценки и налогообложения.
Налог на недвижимость в сравнении с существующей системой поимущественных налогов имеет ряд преимуществ.
Во-первых, он относительно равномерно распределен по территории страны, имеет немобильную налоговую базу и может обеспечить местные бюджеты стабильными налоговыми поступлениями.
Во-вторых, зачисление основной части доходов отданного налога в местные бюджеты в значительной степени отвечает принципу получаемых выгод.
В-третьих, администрирование этого налога включает в себя сбор, обработку и актуализацию дифференцированных для различных местностей данных, которые доступны только органам местного самоуправления, и, следовательно, является более эффективным.
Еще одно преимущество налога на недвижимость заключается в определении недвижимости как объекта налога и рыночной цены имущества как его налоговой базы. Это дает возможность избавиться от тех недостатков, которые несет в себе инвентаризационная стоимость, и обеспечить справедливое распределение налогового бремени. Кроме того, исчисленный на основе рыночной цены налог служит стимулом для более рационального и эффективного использования ресурсов.
Налог на недвижимость, база которого определяется по рыночной стоимости имущества, предоставляет возможности для создания эффективного механизма поступления налоговых платежей в местный бюджет.
Важным обстоятельством при применении налога на недвижимость является то, что он предполагает значительные права местного самоуправления на дифференциацию размера платы за землю и проведение соответствующей для местных условий политики землепользования, которые в настоящее время значительно ограничены.
Налог на недвижимость привлекателен для органов местного самоуправления, поскольку он укрепляет финансовую базу местных бюджетов и благодаря этому позволяет решать задачи развития муниципалитета. Закрепление такого значительного доходного источника финансовых ресурсов за местным бюджетом, связанным с воспроизводством муниципальной недвижимости, позволит комплексное управление городским имуществом сделать приоритетным направлением деятельности муниципалитетов. Это неизбежно повлечет за собой повышение общей доходности местных бюджетов путем целенаправленного вовлечения в экономический оборот города значительных объемов муниципального имущества.
Налог на недвижимость становится также и механизмом, заставляющим предпринимателей выполнять планы застройки территории, более интенсивно использовать свои земельные ресурсы и соответственно получать больше доходов.
Зарубежный опыт позволяет также выделить критерия, которым должны удовлетворять субъекты местного самоуправления. Во-первых, единство места проживания и места деятельности населения; во-вторых, единство системы коммуникаций и коммунального обслуживания; в-третьих, близость по уровню доходов населения в черте данного поселения. Нетрудно убедиться, что в полной мере этим критериям соответствуют компактные поселения самостоятельных домовладельцев. Согласно социологическим исследованиям, именно к такому
типу поселений тяготеют представители среднего класса, т. е. подавляющее большинство населения развитых стран. В крупных городах в многоэтажных зданиях располагаются либо конторы, либо квартиры для временного проживания (старые многоквартирные здания, как правило, передаются под заселение иммигрантам), средний же класс старается размещаться в кондоминиумах (закрытых жилых комплексах) или в таун-хаузах — относительно дешевых городских аналогах собственного отдельного жилья.
Очевидно, что именно на эту модель местного самоуправления следует ориентироваться и нам в государственном финансовом и социальном планировании, если, конечно, следовать курсу, принятому Правительством РФ, и верить в возможность создания среднего класса в России. Данная модель в перспективе пригодна и для сельских поселений, малых городов, компактных районов проживания населения в пригородных зонах. Но также очевидно, что самоуправленческая модель не подходит для больших городов и вообще крупных промышленных центров, где управление должно осуществляться на принципах единоначалия и жесткого централизованного контроля.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от31.07.1998 № 145-ФЗ. Ст. 47.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ. Ст. 52. п. 5.
3. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ: Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ. Ст. 26.2, 26.3, 26.5.
