Налоговое администрирование и налоговый контроль: проблемы осуществления, перспективы развития Текст научной статьи по специальности «Право»

Е.Л. Васянина,

ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук

Б01:

E. L. Vasyanina,

Leading Researcher of the Administrative Law and Process of the Sector of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Law elenavasianina@yandex.ru

НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ И НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ: ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ, ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Аннотация: исследуя порядок осуществления налогового администрирования и налогового контроля, автор приходит к выводу о том, что они являются самостоятельными и одновременно взаимодополняемыми формами управления бюджетными ^ ресурсами.

Существенное внимание в статье уделено вопросам цифровой трансформации Ос налогового администрирования, которая приводит к сокращению налоговых обязанно-§ стей и административных процедур, долгое время нивелирующих обязательственный О характер налоговых правоотношений.

g Автор резюмирует, что важное значение в сфере осуществления налогового

С администрирования и налогового контроля приобретают вопросы, касающиеся

S разграничения государственных функций между федеральными органами исполни-

< тельной власти, а также вопросы конкретизации в Налоговом кодексе Российской

g Федерации прав и обязанностей налоговых органов, порядка проведения ими кон-

LZ

g трольных мероприятий.

§ Ключевые слова: администрирование, контроль, управление, налоги, денежное

^ обращение, финансирование, административные процедуры.

I §

® TAX ADMINISTRATION AND TAX CONTROL:

gt REALIZATION PROBLEMS, DEVELOPMENT PROSPECTS

160

Abstract: exploring the procedure for the implementation of tax administration and tax control, the author comes to the conclusion that they are independent and at the .same time complementary forms of budget resource management. f^ Significant attention in the article is paid to the issues of digital transformation of

O tax administration, which allows to reduce tax obligations and administrative procedures. ^ The author summarizes that issues related to the delimitation of state functions between

CV federal executive bodies, as well as issues of concretization in acts of tax legislation of the rights and obligations of regulatory authorities, the procedure for carrying out control measures by them, acquire key importance in the field of tax administration and tax control.

Keywords: administration, control, management, taxes, monetary circulation, financing, administrative procedures.

На сегодняшний день регулирование контрольно-организационных отношений, обеспечивающих осуществление налоговых обязательств, охватывается сферой действия налогового права, а пра- а: вовые нормы, регулирующие указанные отношения, сосредоточены О в актах законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. § Выведение рассматриваемых отношений из сферы действия админи- ^ стративного права связано с развитием отраслевого подхода к систе- | ме права, формирование которого пришлось на 30-е годы прошло- п го века и привело к «растаскиванию норм административного права ^ по новым отраслям» [1, с. 21-36]. В результате административные а процедуры фактически нивелировали обязательственный характер § налоговых правоотношений, а понятия «налоговое администриро- | вание» и «налоговый контроль» так и не получили должной кон- о кретизации в действующем законодательстве. Так, термин «налого- § вое администрирование» присутствует лишь в названиях некоторых § нормативных правовых актов (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. ё № 137-Ф3 «О внесении изменений в часть первую и часть вторую | Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования», приказ МНС РФ от 16 апреля 2004 г. № САЭ-3-30/290@ «Об организации § работы по налоговому администрированию»), не раскрывающих его ° значение, а понятие налогового контроля определяется через термин § «контроль» (ст. 82 НК РФ). Очевидно, что такой подход к изложению | легальной дефиниции налогового контроля приводит к неопределен- | ности содержания исследуемого понятия и является дефектом законодательной техники. ё

о

В налогово-правовой доктрине существуют разные подходы §

к пониманию налогового администрирования и налогового контроля. |

С одной стороны, налоговое администрирование отождествляется ё

с государственным управлением [2], поглощает налоговый контроль |

[3, с. 7] и трактуется как комплекс взаимосвязанных моделей, обеспе- Ц чивающих исполнение функций, вытекающих положений налоговой

политики [4, с. 6]. С другой стороны, используется узкий подход к по- 161

ниманию налогового администрирования, в соответствии с которым ^

налоговое администрирование как деятельность, направленная на ор- ь ганизацию налогообложения, и налоговый контроль рассматриваются ^ в качестве самостоятельных и одновременно взаимодополняемых |

форм управления бюджетными ресурсами, порядок реализации кото- а рых определен НК РФ [5, с. 108]. В частности, администрированием следует считать такие осуществляемые налоговыми органами процедуры, направленные на создание условий исполнения налоговой

обязанности, как постановка на учет физических лиц и организаций, информирование налогоплательщиков о порядке применения налогового законодательства, направление налоговых уведомлений, предварительное налоговое разъяснение, проведение регистрационных действий, являющихся условиями возникновения налоговых обязанностей и др.

Контрольно-организационные отношения, обеспечивающие исполнение налоговых обязательств, по основаниям возникновения и содержанию близки к организационным отношениям, охватываемым сферой действия административного права. Вместе с тем анализ положений финансового и административного законодательства позволяет выявить существенные различия в порядке осуществления контрольных мероприятий. Следует начать с того, что Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) „о и муниципальном контроле в Российской Федерации» не распространяет свое действие на порядок проведения государственного контроля в финансовой (налоговой) сфере. Фактически в рамках указанного а закона законодатель продемонстрировал узкий подход к пониманию § государственного контроля (надзора), определив его как деятельность § контрольных (надзорных) органов, направленную на предупреждение, 2 выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осу-^ ществляемую в пределах полномочий указанных органов. — Вместе с тем понятие «контроль» как одна из основных функций § управления, являющейся заключительной стадией управленческого 25 процесса [6 с. 75], гораздо шире. В частности, широкий подход к по-§ ниманию государственного контроля сформирован в рамках финан-^ сово-правовой доктрины. Так, проведенный анализ финансового законодательства позволяет резюмировать, что формами осущест-о вления государственного контроля в финансовой сфере являются как ^ собственно контроль (контроль в узком смысле), представляющий С собой деятельность уполномоченных органов по установлению фактических обстоятельств, связанных с осуществлением финан-162 совых обязательств, так и такие формы его реализации, как надзор, мониторинг и аудит, характеризующиеся разной степенью вмеша-(V тельства в финансово-хозяйственную деятельность подконтрольного ® субъекта. Избегая подробной характеристики налогового контроля, ^ отметим, что ярким примером, позволяющим продемонстрировать осуществление всех обозначенных форм реализации государственного контроля налоговыми органами, выступает налоговый мониторинг, архитектура которого построена на применении информационных систем, обеспечивающих взаимодействие контролирующего и под-

контрольного субъектов и позволяющих налоговым органам давать предварительную оценку финансово-хозяйственных операций налогоплательщика [7, с. 97]. а: Помимо изложенного широкий подход к пониманию финансово- о го (налогового) контроля означает, что его осуществление основано § на общих процессах управления и связи, обеспечивающих передачу, ^ хранение и переработку информации, т.е. различных сигналов, со- | общений, сведений [8, с. 17]. Иными словами, осуществление фи- о нансового (налогового) контроля базируется на функционировании прямых и обратных связей, в рамках которых происходит оценка а не только финансово-хозяйственных операций, совершаемых под- § контрольными субъектами, но и контрольно-надзорной деятель- | ности контролирующих органов. Например, закрепленными НК РФ о формами «обратного взаимодействия» являются: повторная выездная § налоговая проверка, которая проводится вышестоящим налоговым * органом - в порядке контроля за деятельностью налогового органа, ё проводившего проверку; выездная налоговая проверка вышестоящего | налогового органа - в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего налоговый мониторинг.

Получивший стремительное развитие процесс цифровой транс- §

формации налогового администрирования и контроля непосредствен- о

но связан с эволюцией денег, представляющих собой информацию |

о «системе кредитов, счетов и погашении задолженности» [9]. Сегодня |

денежная информация сосредоточена на электронных носителях, | поэтому эффективное налоговое администрирование и контроль возможны только посредством внедрения в механизм их осуществле-

и О

ния информационных систем, которые, с одной стороны, позволяют *

упростить процесс сбора, обработки и хранения информации о фи- |

нансово-хозяйственной деятельности участников гражданского обо- ё

рота. Однако, с другой стороны, цифровая трансформация налоговых |

правоотношений, вызванная структурной перестройкой мировой эко- Ц номики, приводит к появлению новых проблем в сфере осуществления

налогового администрирования и контроля, которые обусловлены, 163

прежде всего, отсутствием правового обоснования технологических ^

процессов [10, с. 52], что в конечном счете приводит к ослаблению ь

роли контрольно-надзорной деятельности в регулировании экономики. 0 Цифровизация открывает новые возможности для реализации | органами публичной власти контрольно-надзорной функции. Следует а отметить, что внедрение в механизм фискального администрирования и контроля информационных систем, использование которых позволяет применить уведомительный порядок исполнения налоговой

обязанности, позволило законодателю запустить процесс сокращения административных процедур, направленных на осуществление налоговых обязательственных правоотношений. Это обусловлено тем, что информационные системы, обеспечивающие администрирование доходных источников, позволяют автоматически определять ключевые элементы юридического состава налога без участия налогоплательщика. Формирование цифровой модели фискального администрирования приводит к расширению сферы применения уведомительного порядка уплаты налога. Так, начиная с 2021 г., его применение распространилось в отношении организаций-плательщиков транспортного и земельного налога, в отношении самозанятых граждан. Внедрение с 1 июля 2022 г. автоматизированной упрощенной системы налогообложения также позволит налоговым органам автоматически начислять платежи на основе данных контрольно-кассовой техники. „о Процесс сокращения налоговых обязанностей, административных го процедур и мероприятий налогового контроля в налоговом праве сопровождается расширением рецепции частноправовых конструкций, а которые фактически начинают конкурировать с предусмотренными § НК РФ административными процедурами и могут рассматриваться § в качестве эффективных правовых средств воздействия на под-2 контрольных субъектов (Постановление Конституционного Суда ^ Российской Федерации от 7 декабря 2017 № 39-П; Определение — Верховного Суда Российской Федерации от 9 сентября 2021 г. | № 302-ЭС21-5294 по делу № А33-3832/2019). Так, предъявление налогоплательщиком требований к недобросовестному контрагенту о возмещении убытков в сумме налоговой выгоды, признанной налоговым органом необоснованной, мотивирует участников гражданского оборота на добросовестное исполнение налоговых обязанностей о и финансовой дисциплины.

^ Однако указанного вектора развития налогового законодательства, С а также направлений совершенствования налогового администрирования, отраженных в Основных направлениях бюджетной, налоговой 164 и таможенно-тарифной политики на 2022 год и на плановый период ^ 2023 и 2024 годов, недостаточно для обеспечения эффективного взаи-СЧ модействия контролирующих и подконтрольных субъектов. Полагаем, ® что отсутствие совершенной модели фискального администрирования

I

С

обусловлено, прежде всего, отступлением от функционального подхода, имеющего определяющее значение при установлении полномочий органов управления [11, с. 6], что привело к смешению государственных функций между федеральными органами исполнительной власти и, как следствие, - к развитию правоприменительного права, в рамках

которого «.. .юридически доминирующее значение придается не праву как системе ценностей, а государственным актам, которые нередко

могут быть формой государственного произвола» [12, с. 485]. а:

Отклонение от концепции трехуровневой системы государствен- О

ного управления, воплощенной в Указе Президент РФ от 9 марта §

2004 г. № 314, означает, что налоговые органы помимо контрольно- ^

надзорной функции активно реализуют нормотворческую функцию, |

что приводит к установлению контролирующими органами не пред- О

усмотренных законом обязанностей налогоплательщиков и, как ^

следствие, - к ослаблению гарантий защиты их прав. На протяжении а

многих лет ФНС России активно формирует практику применения §

административных процедур, форм и методов реализации контрольно- а

надзорной деятельности, не предусмотренных НК РФ. В частности, о

налоговыми органами применялась такая не закрепленная НК РФ §

форма налогового контроля, как контроль за расходами физического §

лица (апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским ё

делам Белгородского областного суда от 20 августа 2013 г. по делу | № 33-2588/2013; апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Белгородского областного суда от 3 сентября

2013 г. по делу № 33-3283/2013), которая в дальнейшем Верховным §

Судом РФ была признана недопустимой и противоречащей НК РФ о

(Обзор судебной практики № 2 (2015), утв. Президиумом ВС РФ |

26 июня 2015 г.). На основании Письма от 10 июля 2018 г. № ЕД-4- |

15/13247@ «О профилактике нарушений налогового законодатель- | ства» ФНС России были определены не предусмотренные НК РФ

правила проведения допроса руководителя юридического лица, ё

О

индивидуального предпринимателя, урегулированы вопросы осу- *

ществления таких мероприятий налогового контроля, как осмотр |

помещений по адресу местонахождения юридического лица, истре- ё

бование документов у банков и т.д., установлены сроки проведения |

этих мероприятий. На основании Письма Минюста Российской Ц Федерации 12 октября 2018 г. № 01-134776/18 это письмо ФНС России

было отозвано с исполнения. В соответствии с Письмом от 25 июля 165

2017 г. № ЕД-4-15/14490@ ФНС России в обход НК РФ был закреплен ~

порядок работы комиссий по легализации налоговой базы и базы ь

по страховым взносам (документ утратил силу в связи с изданием ао

Письма ФНС России от 7 июля 2020 г. № БС-4-11/10881@). |

На сегодняшний день налоговыми органами активно применяются а не предусмотренные НК РФ формы предпроверочного анализа. Иными словами, проводятся нерегламентированные законодательством процедуры, предшествующие проведению налоговой проверки, основанием

которых являются критерии самостоятельной оценки рисков, закрепленные Приказом ФНС России от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@ «Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок». Это приводит к развитию негативной практики осуществления налогового контроля, проявляющейся в неограниченном усмотрении фискальных органов при осуществлении контрольно-надзорной функции (Решение Арбитражного суда г. Москвы от 5 октября 2020 г. дело №А40-211149/18-115-4949).

Несмотря на отмеченные недостатки, закрепленная НК РФ модель фискального администрирования и контроля имеет универсальный характер, а законодатель стремительно увеличивает область ее применения. Это происходит, прежде всего, посредством расширения предмета налогово-правового регулирования, а именно с помощью инкорпорации в НК РФ платежей, регулирование которых ранее обеспечивалось „о отраслевыми нормативными правовыми актами. Например, принятие го главы 25.3 НК РФ позволило увеличить количество регулируемых НК РФ фискальных взиманий в результате расширения перечня юридически значимых действий, за совершение которых взимается государственная пошлина. А с 2017 г. на основании Указа Президента РФ от 15 января 2016 г. № 13 функция по администрированию страховых 2 взносов, поступающих в государственные внебюджетные фонды, ^ передана налоговым органам и на сегодняшний день регулирование — этих платежей осуществляется в рамках гл. 34 НК РФ. § Учитывая многоцелевой аспект механизма налогообложения [13], § который может воздействовать на экономику государства по раз-§ ным направлениям посредством перераспределения материальных ^ благ [14], контрольно-надзорная деятельность налоговых органов помимо фискальной затрагивает область денежного обращения, це-о нообразования и даже бюджетную сферу. Примером распространения ^ контрольно-надзорной деятельности налоговых органов на сферу де-С нежного обращения и ценообразования служит закрепленный НК РФ такой вид налоговой проверки, как контроль в связи с совершением 166 сделок между взаимозависимыми лицами (контроль трансфертного ^ ценообразования), обеспечивающий через воздействия на цену кон-СЧ тролируемой сделки распределение финансовых ресурсов между ® участниками гражданского оборота и государством. ^ Поскольку уплата налога есть не что иное, как юридический факт, позволяющий легализовать доходы, поступившие в распоряжение налогоплательщика [15, с 132-143], в целях усиления роли налогового администрирования в сфере регулирования денежного обращения законодателю следует продолжить работу по конкретизации оснований

возникновения налоговых обязательств и элементов юридического состава налога на доходы (прибыль), взимаемого в отдельных сферах

экономической деятельности, связанной с развитием цифровой среды. а:

Например, на сегодняшний день не конкретизирована конструкция О

элементов налогообложения по налогу на доходы (прибыль), получае- §

мые от операций с криптовалютой. Согласно разъяснениям Минфина, ^

налог на доходы, связанные с оборотом цифровой валюты, взимает- |

ся в общем порядке, предусмотренном гл. 23 и 25 НК РФ (Письма О

Минфина РФ от 24 августа 2020 г. № 03-03-06/1/73953, от 20 августа §

2019 г. № 03-04-05/63704, от 28 декабря 2021 г. № 03-04-05/107093). |

Вместе с тем криптовалюта активно используется в денежном §

обороте, конкурирует с фиатными деньгами [16], а в условиях эконо- а

мического кризиса она применяется в качестве инструмента для вы- §о

вода денежных средств за рубеж. В рассматриваемом случае именно |§

факт уплаты налога в рамках возникшего налогового обязательства *

выступает критерием оценки обоснованности получения доходов, ё

связанных с майнингом и реализацией криптовалюты, а условия осу- | ществления этого обязательства охватываются контрольно-надзорной деятельностью налоговых органов.

Кроме того, конкретизация конструкции элементов обложения § прибыли требуется для целей стимулирования инвестиционной о активности предприятий, а также эффективного и результативного | использования выделенных им бюджетных средств. Так, отсутствие | эффективных правил налогообложения прибыли организаций при- || водит к тому, что бюджетные субсидии, выделяемые им на развитие инвестиционной активности, превращаются в источник обогащения 0 акционеров, размер дивидендов которым увеличивается за счет чистой * прибыли [17]. Минфином России уже был подготовлен законопроект, | в рамках которого предлагалось установить повышенную налоговую ё ставку по налогу на прибыль, направляемую не на капитальные вло- | жения, а на выплату дивидендов. Однако на основании поручения Ц Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2021 г. «О корректировках налогообложения отдельных отраслей» из законопроекта 167 указанные положения были исключены. ^ Вышеназванные соображения дают основание полагать, что ь в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности ключевое 0 значение приобретают вопросы, касающиеся разграничения государ- | ственных функций между федеральными органами исполнительной а власти, а также вопросы конкретизации в НК РФ прав и обязанностей налоговых органов, порядка проведения ими мероприятий налогового контроля.

Это позволит исключить формирование негативной правоприменительной практики, в рамках которой фискальные органы применяют не предусмотренные законом формы и методы реализации контрольно-надзорной деятельности.

Исследуя вопрос о конкретизации в НК РФ прав и обязанностей налоговых органов, целесообразно основываться на широком подходе к пониманию налогового контроля, согласно которому его осуществление основано на функционировании прямых и обратных связей, обеспечивающих взаимодействие контролирующих и подконтрольных субъектов. Этот процесс, основанный на кибернетическом подходе, направлен на проведение сбора информации в целях ее систематизации и оценки как в отношении финансово-хозяйственных операций, совершаемых подконтрольными субъектами, так и в части контрольно-надзорной деятельности контролирующих органов.

£

¡¡о Список литературы:

^ 1. Кобзарь-Фролова, М.Н. Академическая наука отечественного адми-

нистративного права: от истоков к новым свершениям (к 85-летию сектора § административного права и административного процесса ИГП РАН) / О М.Н. Кобзарь-Фролова // Правовая политика и правовая жизнь. - 2021. -Я № 3.1. - С. 21-36.

С 2. Ленин,В.И. Полн. собр. соч. /В.И. Ленин. -5-е изд. -М., 1970. -Т. 45. ^ 3. Налоговое администрирование: Ежегодник. 2007 / под общ. ред. ^ С.В. Запольского, Д.М. Щекина. - М.: Статут, 2008. - 256 с.

4. Мишустин М.В. Информационно-технологические основы государственного налогового администрирования в России: монография / § М.В. Мишустин. - М.: ЮНИТИ, 2005. - 251 с.

С 5. Васянина, Е.Л. Актуальные проблемы налогового права: учебник /

5 Е. Л. Васянина ; под общ. ред. С.В. Запольского. - М.: ИНФРА-М, 2020. § - 330 с.

оо 6. Грачева, Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного

¡X финансового контроля / Е.Ю. Грачева. - М.: Юриспруденция, 2000. - 192 с.

С 168

7. Васянина, Е.Л. Обязательства в финансовом праве: монография / Е.Л. Васянина. - М.: Русайнс, 2020. - 130 с.

8. Винер, Н. Кибернетика или управление и связь в животном и машине / Н. Винер. - М., 1968.

(у 9. Мартин, Ф. Money Неофициальная биография денег. - URL: https://

О books.google.ru/books?id=9P0sDwAAQBAJ&pg=PT1&dq=мартин+a+money& ^ hl=ru&sa=X&ved=0ahUKEw)np6fmnejoAhUWrosKHQ2aAkwQ6AEINDAB#v =onepage&q=мартин%20a%20money&f=false (дата обращения: 01.04.2020).

10. Бачило, И.Л. Государство и право в XXI в. Реальное и виртуальное. / И.Л. Бачило. - М.: Юркомпани, 2012.

11. Бачило, И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации) / И.Л. Бачило. - М., 1976.

12. Алексеев, С.С. Собрание сочинений : в 10 т. / С. С. Алексеев. - М. : Статут, 2010. Т. 7: Философия права и теория права.

13. Бадаев, С.А. Механизм реализации функции налогообложения со- ^ временного российского государства (общетеоретический аспект) : автореф. | дис. ... канд. юрид. наук / С.А. Балаев. - Саратов, 2016. 3

14. Крупенин, Г.Р. Государственно-правовой механизм реализации § налоговой функции государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / S Г.Р. Крупенин. - М., 2017. g

15. Запольский, С.В. О юридических инструментах борьбы с экономиче- q скими правонарушениями / С.В. Запольский // Правовая политика и правовая ^ жизнь. - 2021. - № 3.1. - С. 132-143. 3

16. Clemens Graf von Luckner, Carmen M. Reinhart, Kenneth Rogoff. g Decrypting New Age International Capital Flows. - URL: https://openknowledge. s worldbank.org/bitstream/handle/10986/36345/Decrypting-New-Age-International- | Capital-Flows.pdf?sequence=1&isAllowed=y g

17. Галиева, Д. Господдержку оформляют в капвложения / Д. Галиева // | Коммерсантъ. - 2021. - № 8. О

I

§

а

ее

о а

ф g

169