CC BY
29
Налоговая политика
УДК 336.144
НАЛОГОВАЯ ПАСПОРТИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
С. С. КИРИЛЛОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: sv_kirillova@mail.ru Мичуринский государственный аграрный университет
С. В. РОДЮКОВ, начальник финансового управления администрации г. Мичуринска E-mail: rodukovs@rambler.ru
Статья посвящена вопросу налоговой паспортизации муниципального образования. На примере Тамбовской области и г. Мичуринска представлен анализ состояния территориальных бюджетов, обоснована необходимость ихукрепления, и определено место налогового потенциала в организации бюджетного планирования на местном уровне.
Ключевые слова: налог, бюджет, доходы бюджета, налоговый потенциал.
Налоговый паспорт был предложен к использованию на уровне субъектов Российской Федерации в связи с необходимостью соблюдения режима экономии бюджетных средств. Поскольку налоги выступают важнейшим бюджетным ресурсом, то наиболее пристальное внимание при формировании бюджетов всех уровней уделяется планированию налоговых поступлений. Основой планирования должна быть объективная информация, наличие которой позволяет избежать ошибок при определении общего объема налоговых доходов. Обеспечить внешних и внутренних пользователей
наиболее достоверными данными о поступлении налогов, а также предоставить возможность выявить резервы их роста может позволить налоговый паспорт. Особую актуальность приобретают вопросы паспортизации в связи с серьезными изменениями в бюджетной сфере Российской Федерации. Законодательное закрепление самостоятельности сельских и поселковых бюджетов приводит к необ -ходимости укрепления их собственной налоговой базы.
Налоговые органы предпринимали попытку внедрения налоговых паспортов на региональном уровне. Для их формирования требовалась дополнительная информация, кроме содержащейся в официальных формах налоговой отчетности. В условиях резкого увеличения количества форм отчетности (рис. 1) наблюдаются ее искажение и несвоевременное предоставление. Кроме того, существенным препятствием, снижающим достоверность показателей различных форм, стала практика заполнения отчетности различными структурными подразделениями налоговых инспекций.
80 60 40 20 0
Рис. 1. Динамика количества форм официальной налоговой отчетности за 1992—2005 гг., ед.
Так, на рис. 2 отражено примерное распределение работы по заполнению форм налоговой отчетности между отделами налоговой инспекции.
Авторы полагают, что подобная ситуация негативно отразилась на качестве и объективности информации, содержащейся в формах ведомственной отчетности, что в конечном итоге сдерживает процесс внедрения налоговых паспортов.
Новое бюджетное законодательство предусматривает общие требования к прогнозам социально-экономического развития, к содержанию среднесрочного финансового плана, условиям прогнозирования доходов и планирования расходов бюджета. В этой связи налоговый паспорт может обеспечить повышение эффективности планирования на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации и стать реальным инструментом грамотного прогнозирования в ходе бюджетного процесса. Особенно заинтересованы в этом местные органы самоуправления, испытывающие острую нехватку средств для выполнения
32,7
18,2
164
11
Отдел учета, Отдел Отделы Отдел оперативного Прочие отделы
отчетности и анализа урегулирования камеральных и контроля задолженности выездныхпроверок
Рис. 2. Примерное распределение объема работ по заполнению форм налоговой отчетности между отделами налоговой инспекции, %
всех расходных обязательств. Полагаем, что эффективность действий представительных и исполнительных органов управления на местом уровне по реализации социально-экономических задач определяется в первую очередь формированием привлекательного имиджа соответствующей территории для потенциальных инвесторов. Надежным источником первичных данных для внешних пользователей станет налоговый паспорт в качестве унифицированного документа, содержащего значительный объем аналитической информации.
Основными причинами, которые противодействуют внедрению налогового паспорта, являются следующие:
1) недостаточная определенность практического значения налогового паспорта для финансовых и налоговых органов, что привело к утрате реальных стимулов для его составления. Практическую значимость налоговый паспорт представляет в основном для финансовых органов муниципальных образований. Именно местные органы самоуправления должны обладать полной информацией о состоянии налогового потенциала на подведомственной территории;
2) непроработанность информационной базы налоговой паспортизации, в связи с чем возникают сложности с заполнением всех показателей. Для составления налогового паспорта важна не только информация, которой владеют налоговые органы, но и сведения, поступающие из статистических органов, Федерального казначейства, информация от налогоплательщиков. Проблема осложняется также недостаточной разработанностью правовых основ информационного взаимодействия указанных органов;
3) отсутствие единого методологического подхода к оценке важнейших показателей паспорта и
прежде всего налогового потенциала, что не позволяет сформировать сопоставимые данные по различным регионам;
Все причины, сдерживающие применение паспортов, можно разделить на субъективные и объективные. Их состав представлен на рис. 3.
Также важнейшим организационным моментом при внедрении налогового паспорта является определение его оптимальной структуры, которая должна отвечать следующим требованиям:
Объективные причины Субъективные причины
Содержание Предлагаемые меры Содержание Предлагаемые меры
Непроработанность законодательства На законодательном уровне закрепить обязанность по составлению налоговых паспортов Отсутствие желания местных органов раскрывать информацию о реальном налоговом потенциале, так как это может привести к сокращению объема финансовой помощи Укрепление собственной доходной базы местных бюджетов за счет расширения перечня зачисляемых в данный бюджет доходов
Отсутствие единой методики расчета налогового потенциала муниципалитета Разработать методику оценки налогового потенциала Недостаточный уровень квалификации кадров Использовать возможности системы повышения квалификации кадров ведущих вузов
Неурегулированность вопросов взаимодействия финансовых, налоговых и других органов по вопросу предоставления информации Распространение практики заключения соглашений об информационном взаимодействии различных структур Недостаточный уровень материально-технического обеспечения финансовых органов на местном уровне Стимулировать развитие информационных систем
Рис. 3. Состав объективных и субъективных причин, сдерживающих применение налоговых паспортов,
и пути их преодоления
1) реальность показателей, содержащихся в паспорте;
2) наличие правовых возможностей для взаимодействия с другими структурами;
3) логическая взаимоувязка показателей для проверки данных;
4) наличие исчерпывающей информации для финансовых и налоговых органов;
5) исключение возможностей для искажения показателей паспорта.
Для обеспечения эффективности паспорта необходимо достичь максимальной реализации указанных требований.
Формирование эффективного механизма управления финансовыми ресурсами муниципалите-
тов можно рассматривать как ключевое направление реформирования местных бюджетов. Создание подобного механизма не представляется возможным без укрепления собственных доходных источников муниципалитетов. Анализ собственных доходов показывает, что наиболее значимыми поступлениями являются налоговые платежи (табл. 1 и 2).
Значительно осложняют ситуацию по повышению качества планирования установленные пропорции в распределении средств по уровням бюджетной системы. Так, в целом на территории г. Мичуринска за 2009 г. в консолидированный бюджет Российской Федерации поступило налоговых платежей и других доходов в сумме 2,2 млрд руб. Из них в местный бюджет зачислено лишь 12,8 % (табл. 3).
Таблица 1
Структура собственных доходов бюджета г. Мичуринска Тамбовской области в 2000—2009 гг., %
Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Собственные доходы, всего 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
В том числе:
— доходы за счет налоговых 94,8 91,5 88,7 86,7 85,5 85,5 85,6 88,4 73,0 74,8
поступлений
— доходы за счет неналоговых 5,2 8,5 11,3 13,3 14,5 14,5 14,4 11,6 27,0 25,2
поступлений
Таблица 2
Доля налоговых доходов в составе собственных доходов бюджетов городов и районов Тамбовской области в 2005—2007 гг., %
Показатель 2005 2006 2007 Отклонение 2007 г. от 2005 г. (+, -)
Бондарский муниципальный район 80,1 81,1 80,5 +0,4
Гавриловский муниципальный район 83,1 83,5 86,2 +3,1
Жердевский муниципальный район 84,1 82,5 79,8 -4,3
Знаменский муниципальный район 84,9 87,5 91,2 +6,3
Инжавинский муниципальный район 87,6 87,3 84,7 -2,9
Кирсановский муниципальный район 87,7 80,8 82,8 -4,9
Окончание табл. 2
Показатель 2005 2006 2007 Отклонение 2007 г. от 2005 г. (+, -)
Мичуринский муниципальный район 86,1 82,5 80,8 -5,3
Мордовский муниципальный район 80,7 79,5 79,5 -1,2
Моршанский муниципальный район 89,0 89,6 87,6 -1,4
Мучкапский муниципальный район 88,1 89,2 83,2 -4,9
Никифоровский муниципальный район 83,7 84,6 87,5 +3,8
Первомайский муниципальный район 85,9 81,5 82,7 -3,2
Петровский муниципальный район 86,5 82,8 87,0 +0,5
Пичаевский муниципальный район 88,7 91,9 93,3 +4,6
Рассказовский муниципальный район 86,5 86,1 85,7 -0,8
Ржаксинский муниципальный район 90,8 86,6 87,1 -3,7
Сампурский муниципальный район 85,0 74,8 83,9 -1,1
Сосновский муниципальный район 87,8 85,2 88,9 + 1,1
Староюрьевский муниципальный район 82,9 83,5 87,7 +4,8
Тамбовский муниципальный район 90,4 89,9 90,1 -0,3
Токаревский муниципальный район 88,5 88,3 87,2 -1,3
Уваровский муниципальный район 77,5 82,8 88,2 +10,7
Уметский муниципальный район 89,0 83,5 84,9 -4,1
Городской округ Кирсанов 89,3 87,9 76,1 -13,2
Городской округ Котовск 87,6 87,3 83,8 -3,8
Городской округ Моршанск 83,8 83,0 83,9 +0,1
Городской округ Мичуринск 85,5 85,6 88,4 +2,9
Городской округ Рассказово 81,5 77,8 76,2 -5,3
Городской округ Тамбов 51,9 58,0 65,9 + 1,4
Городской округ Уварово 73,6 72,0 69,7 -3,9
Всего по местным бюджетам 72,5 71,8 75,9 +3,4
Таблица 3
Распределение налоговых поступлений на территории г. Мичуринска Тамбовской области по уровням бюджетной системы в 2000—2009 гг., %
Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Федеральный бюджет 48,7 42,5 37,7 40,0 32,2 29,0 20,5 23,7 19,1 11,2
Территориальный бюджет 26,5 35,7 49,2 47,0 55,2 56,4 64,5 58,6 60,5 76,0
Местный бюджет 24,8 21,8 13,1 13,0 12,6 14,6 15,0 17,7 20,4 12,8
Необходимо отметить, что за последний период доля неналоговых доходов несколько возросла, тем не менее ведущее значение имеют налоговые поступления. Динамика состава налогов, формирующих местные бюджеты, представлена на рис. 4.
За анализируемый период (см. рис. 4) существенно сузился состав налогов, поступающих в местный бюджет. Это, с одной стороны, приводит к ослаблению доходной базы. Однако, с другой стороны, можно отметить и положительные стороны данных изменений. В частности, упрощается процедура планирования налоговых доходов, и одновременно с этим повышаются ее качество и эффективность. Кроме того, данные изменения обусловлены реформированием налоговой системы в целом, в том числе общим сокращением перечня налогов.
Полагаем, что более целесообразно составлять налоговый паспорт на уровне муниципального
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
2000
2001 2002-2003 2004 2005-2009
Рис. 4. Динамика количества налогов, поступающих в местный бюджет за 2000—2009 гг., ед. (на примере г. Мичуринска Тамбовской области)
района или городского округа. Возможная структура паспорта городского округа должна включать следующие разделы:
— раздел 1 «Общая характеристика городского округа»;
— раздел 2 «Состав и структура налоговой базы городского округа»;
— раздел 3 «Состав и структура поступлений налогов и сборов в городской бюджет»;
— раздел 4 «Состав и структура задолженности по налогам и сборам в городской бюджет»;
— раздел 5 «Состав и структура льгот по налогам и сборам, поступающим в городской бюджет»;
— раздел 6 «Вспомогательные данные для расчета налогового потенциала»;
— раздел 7 «Расчет налогового потенциала городского округа».
Для заполнения показателей паспорта рекомендуется использовать:
—данные официальной налоговой отчетности;
—сведения, предоставляемые местными статистическими органами;
—декларации и другую первичную документацию, представляемую налогоплательщиками;
—иную информацию, необходимую для заполнения показателей.
Информация, формирующая налоговый паспорт, отличается простотой, но вместе с тем она позволяет наиболее реально оценить сложившийся уровень налогового потенциала муниципалитета. Помимо вспомогательных данных, налоговый паспорт содержит и непосредственно расчет налогового потенциала, что позволяет использовать данный показатель в текущей работе финансовых и налоговых органов.
Оценка налогового потенциала муниципального образования повышает заинтересованность
местных органов самоуправления в максимальной мобилизации налоговых доходов а также позволяет выявить основные резервы его роста. Расчет возлагается на финансовые органы местных администраций. В ходе оценки налогового потенциала финансовые органы взаимодействуют со статистическими и налоговыми органами, которые располагают необходимой для расчета налогового потенциала информационной базой.
Оценка налогового потенциала муниципалитета предполагает несколько этапов, основными из которых являются:
1) анализ структуры налоговых платежей, формирующих местный бюджет;
2) осуществление расчетов по отдельным видам налогов;
3) расчет поступлений доходов по прочим видам налогов;
4) оценка выпадающих доходов;
5) определение общей суммы налогового потенциала.
В ходе анализа структуры налоговых платежей выявляются основные доходообразующие налоги, по которым целесообразно составлять специальные расчеты, поскольку не все налоги имеют одинаковое значение для местного бюджета (табл. 4).
Практически 90 % всех налоговых поступлений складывается за счет налога на доходы физических лиц, земельного налога, налогов на совокупный доход (ЕНВД). Таким образом, для бюджета города наиболее важно оценить и спрогнозировать поступления по обозначенным платежам. Прочие виды налоговых платежей оцениваются с учетом фактического поступления за предшествующий период, а также с учетом прогнозируемого уровня инфляции.
Таблица 4
Структура налоговых доходов бюджета г. Мичуринска Тамбовской области в 2000-2009 гг., %
Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Отклонение 2009 г. от 2000 г. (+, -)
Налоговые доходы, 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 —
всего
Налог на прибыль 5,9 16,2 17,3 8,0 6,7 — — — — — —5,9
организаций
Налог на доходы 36,9 23,2 28,4 36,0 42,4 57,3 68,4 71,8 76,7 71,2 +34,3
физических лиц
Налог с продаж 9,9 11,0 13,8 12,0 1,0 — — — — — —9,9
Налоги на имущество 11,0 18,3 19,0 20,0 23,6 1,9 1,9 2,0 1,9 3,9 —7,1
Земельный налог 3,4 4,6 8,3 12,0 10,3 17,1 5,9 6,3 4,9 7,4 +4,0
Налоги на совокуп- 6,1 8,2 9,7 8,0 11,9 22,2 19,9 17,5 13,9 14,5 +8,4
ный доход
Прочие 26,8 18,5 3,5 3,0 4,1 1,5 3,9 2,4 2,6 3,0 —23,8
120 100 80 601 40 20 0
100,7 95,1 1047.86 5 102'4
4=786,1 ' /-71
98,9
т
2006
2007
2008
□ Земельный налог
□ Налог на имущество физических лиц
□ Единый налог на вмененный доход
Рис. 5. Анализ коэффициента сбора налога по отдельным видам налоговых платежей на территории г. Мичуринска за 2006-2008 гг., %
Специальные расчеты составляются с применением форм официальной налоговой отчетности, отражающих облагаемую базу по основным видам налогов. В основе предлагаемой методики лежит утверждение, что поступления по налоговым платежам - это поток платежей. Поэтому при расчете общей суммы поступлений по налоговым платежам возможно использование закономерностей, применимых к отдельному потоку. Согласно проведенным исследованиям, поток платежей в рамках одного периода, распадающегося на отдельные интервалы (в зависимости от срока уплаты налога), образует геометрическую прогрессию. Поэтому сумму всех членов потока можно рассчитать по следующей формуле:
5 = Я х
(1 + 0я -1
где S - сумма всех членов потока;
R - отдельный член потока платежей;
п - количество интервалов;
i - уровень инфляции.
В расчетах обязательным является учет коэффициента сбора налога (Кс н). Он рассчитывается по следующей формуле:
K = S/ S,
с. н р' П
где Sp - сумма поступивших налоговых платежей;
Sn - сумма начисленных платежей по налогу.
Анализ коэффициента сбора налога по основным видам налоговых платежей по г. Мичуринску представлен на рис. 5.
В условиях, когда и без того слабая база собственных доходов ежегодно сокращается, оставшиеся на местном уровне налоги поступают в бюджет не в полном объеме (см. рис. 4).
Проведенные авторами исследования показали, что при использовании методики снижается погрешность в планировании более чем в 4 раза. Предложенная авторами методика расчета налогового потенциала, а на его основе и налоговых поступлений, разработана именно для местных финансовых органов. Процесс определения налогового потенциала достаточно прост, поскольку в нем не использованы сложные расчеты. Кроме того, методика не требует разработки отдельных программ для расчета налогового потенциала, так как вполне достаточным является эффективное использование электронных таблиц. Однако обеспечить результативность использования предложенного метода оценки налогового потенциала муниципального образования возможно только в условиях совершенствования работы финансовых и налоговых органов.
Считаем, что внедрение налоговых паспортов на муниципальном уровне не только позволит повысить качество налогового планирования при составлении бюджетов на очередной финансовый год, но и позволит выявить резервы для роста налогооблагаемой базы соответствующей территории.
Список литературы
1. Архипцева Л. М. Налоговый потенциал: теоретические и практические аспекты использования в планировании налоговых поступлений// Налоги и налогообложение. 2008. № 7.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Бюджетная система Российской Федерации: учебник. СПб.: Питер. 2008. 576 с.
4. Карчевская С. А. Реформа местного самоуправления: проблемы и пути решения // Финансы. 2009. № 1. С. 3.
5. Карчевская С. А. Развитие финансовой самостоятельности местного самоуправления на современном этапе // Финансы. 2009. № 8. С. 15-22.
6. Пансков В. Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. 2010. № 6. С. 8-14.
7. Поляк Г. Б. О централизации финансовых ресурсов государства // Финансы. 2010. № 10. С. 62-64.
8. Пронина Л. И. Об укреплении финансовой базы местных бюджетов // Финансы. 2009. № 5. С. 26.
9. Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения в условиях финансового кризиса // Финансы. 2009. № 5. С. 10.
10. Суглобов А. Е., Черкасова Ю. И. Анализ налогового потенциала муниципальных образований в целях совершенствования механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания // Экономический анализ: теория и практика. 2009. № 5.
