CC BY
47
18. Velikhov L. A. Fundamentals of urban economy. - Moscow: Nauka,1996. - 247 p.
19. Voronin A. G. the Art of managing a populated territory. - Moscow: Finance and statistics,2014. - 186 p.
20. Yudanov A. O. Competition: theory and practice. - Moscow: GNOM I D,2001. - 304 p.
DOI: 10.24411/2309-4788-2020-10247
Э.С. Емельянова - исполнительный директор ПАО «Сбербанк», к.э.н., mel@mail.ru,
E. S. Emelyanova - executive director of PJSC «Sberbank», PhD in economics.
НАДЗОРНОЕ СТРЕСС-ТЕСТИРОВАНИЕ: МЕЖДУНАРОДНЫЙ И РОССИЙСКИЙ ОПЫТ SUPERVISORY STRESS TESTING: INTERNATIONAL AND RUSSIAN EXPERIENCE
Аннотация. В статье рассмотрены полномочия американского, европейского и российских регуляторов касательно проведения процедуры надзорного стресс-тестирования банковского сектора, приводятся обязанности банков в части проведения надзорного стресс-тестирования и использования полученных результатов. Международные практики были проанализированы с целью выявления преимуществ и недостатков, которые могут быть учтены впоследствии российской юрисдикцией для усовершенствования регулирования в части надзорного стресс-тестирования банков. В статье также приводится действующий опыт российского регулирования негосударственных пенсионных фондов, в котором стресс-тестирование уже используется в качестве надзорного инструмента. В заключении статьи обсуждаются возможные изменения в нормативную базу, которые будут способствовать развитию надзорного стресс-тестирования банковского сектора России, и позволят активнее использовать результаты надзорного стресс-тестирования в надзорной деятельности.
Abstract. The article deals with the powers of American, European and Russian regulators regarding the conduct of supervisory stress testing of the banking sector, the responsibilities of banks in terms of conducting supervisory stress testing and using the results obtained. International practices were analyzed in order to identify advantages and disadvantages that can be taken into account later by the Russian jurisdiction to improve regulation in terms of supervisory stress testing of banks. The article also presents the current experience of Russian regulation of non-state pension funds, in which stress testing is already used as a supervisory tool. In conclusion, the article discusses possible changes to the regulatory framework that will contribute to the development of supervisory stress testing of the Russian banking sector, and will allow more active use of the results of supervisory stress testing in supervisory activities.
Ключевые слова: надзорное стресс-тестирование, регулятор, надзорные органы, негосударственные пенсионные фонды.
Keywords: supervisory stress testing, regulator, supervisory authorities, non-state pension funds.
Введение
В практике ведущих иностранных регуляторов надзорное стресс-тестирование является важным инструментом обеспечения стабильности банковского сектора и применяется для целей информирования надзорных подразделений о рисках отдельных организаций/портфелей, принятия адресных мер по докапитализации или ограничению использования капитала в отношении организаций с неудовлетворительными результатами стресс-тестирования, а также для повышения за счет большей прозрачности деятельности банков доверия инвесторов и финансового рынка к банковскому сектору.
В России надзорное стресс-тестирование также становится все более востребованным как инструмент превентивного надзора за кредитными организациями. В настоящий момент надзорное стресс-тестирование в российской юрисдикции используется в информационно-консультативных целях без прямых надзорных последствий и раскрытия рынку результатов надзорного стресс-тестирования на уровне отдельных банков. При этом для повышения значимости надзорного стресс-тестирования Банк России планирует учитывать результаты стресс-тестирования при оценке качества внутренних процедур оценки достаточности капитала или при оценке экономического положения банка. Через оценочную категорию качества внутренних процедур оценки достаточности капитала результаты надзорного стресс-тестирования будут влиять на группу оценки достаточности капитала, и, соответственно, на требования к капиталу. Данный подход будет способствовать развитию культуры управления рисками в банках и практики планирования с учетом возможных кризисов при принятии стратегических и операционных решений руководством банков.
Кроме того, совершенствование процедур надзорного стресс-тестирования позволит не только информировать надзорные подразделения о состоянии банковского сектора и отдельных банков, но и скажется на повышении устойчивости сектора и отдельных банков к возможным шокам, а также увеличит прозрачность банков и доверие рынка.
Цель исследования в изучении нормативно-правовых актов, устанавливающих требования в отношении проведения процедуры надзорного стресс-тестирования кредитных организаций, требований со стороны регулирующих и надзорных органов в отношении надзорного стресс-тестирования, а также в анализе уполномоченных органов регулирования и надзора в области надзорного стресс-тестирования США, ЕС и РФ. Результаты исследования могут быть учтены в будущем российским регулятором не только при совершенствовании текущих
процедур надзорного стресс-тестирования, но и при разработке нового нормативно-правового регулирования, которое позволит продолжить развитие риск-менеджмента банков в рамках надзорного взаимодействия.
Материал исследования составили следующие источники.
В первую очередь, были проанализированы требования в отношении надзорного стресс-тестирования американских кредитных организаций, закрепленные в нескольких подразделах главы II раздела 12 Кодекса федерального регулирования США [1-3], где закреплены полномочия регулятора проводить надзорное стресс-тестирование на ежегодной основе. Кроме того, были изучены Директива 2013/36/ЕС Европейского Парламента и Совета ЕС от 26.06.2013 о доступе к деятельности кредитных институтов и пруденциальном надзоре за деятельностью кредитных институтов и инвестиционных фирм и Директива 575/2013/ЕС Европейского парламента и Совета от 26.06.2013 о пруденциальных требованиях к кредитным учреждениям и инвестиционным фирмам и внесении изменений в регламент [4-7]. Директивы устанавливают базовые регуляторные требования, являются нормативно-правовыми актами прямого действия. Также проанализированы: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-Ф3 «О банках и банковской деятельности», Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О негосударственных пенсионных фондах», Указание Банка России от 04.07.2016 № 4060-У (ред. от 14.01.2019) «О требованиях к организации системы управления рисками негосударственного пенсионного фонда», Указание Банка России от 7 декабря 2015 г. № 3883-У «О порядке проведения Банком России оценки качества систем управления рисками и капиталом, достаточности капитала кредитной организации и банковской группы», Указание Банка России от 15 апреля 2015 г. № 3624-У «О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы». [8-14].
Результаты исследования и их обсуждение
Процедура надзорного стресс-тестирования в США
В США полномочия регулятора ежегодно проводить стресс-тестирование всех банков закреплены в федеральном законе: «Ежегодно регулятор проводит анализ капитала каждой подотчетной компании на консолидированной основе, принимая во внимание все соответствующие риски и действия этой компании, чтобы оценить устойчивость компании в определенных экономических и финансовые условиях» [1].
Отдельно в федеральном законе закреплено требование к банкам проводить собственный стресс-тест, в том числе на основе надзорных сценариев, и отчитываться перед регулятором о его результатах: «Компания должна проводить ежегодное стресс-тестирование... При проведении стресс-тестирования в соответствии с этим разделом компания должна, по крайней мере, использовать сценарии, предоставленные регулятором... Компания должна сообщить регулятору о результатах стресс-тестирования... в порядке и форме, предписанных регулятором» [2].
Таким образом, в законодательстве США закреплены оба вида стресс-тестирования: оценки регулятора «сверху-вниз» и оценки банками «снизу-вверх». Американский регулятор не применяет в отношении банков (банковских групп) требования к нормативам достаточности капитала по результатам стресс-тестирования, вместо этого в качестве надзорного инструмента на банк накладываются ограничения в распоряжении собственным капиталом.
Требование учитывать результаты стресс-тестирования при планировании уровня капитала закреплено в федеральном законодательстве. План по капиталу должен содержать по крайней мере следующие элементы:
- оценку ожидаемого использования и ожидаемых источников привлечения капитала на горизонте планирования, которая отражает размер, сложность, риск-профиль и объем операций банковской группы, принимая во внимание как ожидаемые, так и стрессовые условия, включая оценку результатов любого надзорного стресс-тестирования, требуемого законодательством или нормативными актами, и объяснение того, как план капитала учитывает эти результаты;
- подробное описание процесса оценки достаточности капитала банковской группы, включая описание того, как банковская группа будет в ожидаемых и стрессовых условиях поддерживать капитал в объеме, соразмерном с её рисками, который будет выше минимальных нормативов достаточности капитала и служить источником поддержки для своих дочерних организаций, и описание того, как банковская группа будет в ожидаемых и стрессовых условиях поддерживать достаточность капитала для продолжения своей деятельности, поддерживая доступные источники финансирования, выполняя свои обязательства перед кредиторами и другими контрагентами и продолжая свою деятельность в качестве кредитного посредника [3].
Таким образом, в законодательстве США введено понятие стресс-тестирования, закреплены полномочия регулятора проводить надзорное стресс-тестирование банков и обязанность банков предоставлять собственные оценки на основе надзорных сценариев. Также законом закреплена обязанность банков учитывать результаты надзорного стресс-тестирования при планировании собственного капитала.
Надзорное стресс-тестирование в США является одним из основных инструментов банковского надзора. Регулятор проводит стресс-тестирование банков и влияет на возможность распоряжения банками капиталом с целью повышения их устойчивости. В качестве основы для введения ограничений распоряжения капиталом используется именно оценка регулятора, а не оценка банков. Рекомендуемая методология надзорного стресс-тестирования раскрывается рынку, однако она предполагает свободу для банков в выборе возможных подходов и инструментов. В случае расхождения оценок банков и регулятора проводится диалог с банками с целью установле-
ния причин расхождения, однако регулятор оставляет за собой последнее слово при принятии итогового решения. Банки имеют право оспорить решение регулятора, в том числе через суд, однако такие случаи крайне редки из-за сильной позиции регулятора в США.
Процедура надзорного стресс-тестирования в ЕС
В ЕС полномочия регуляторов проводить надзорное стресс-тестирование банков также закреплены в нормативной базе. Надзорные органы должны проводить по мере необходимости, но не реже одного раза в год надзорное стресс-тестирование поднадзорных организаций, с целью обеспечения процесса надзора и оценки их рисков [4]. Надзорные органы должны анализировать устройство, стратегию, процессы и механизмы, внедренные организациями и риски организаций, выявленные в процессе стресс-тестирования с учетом характера, масштабов и сложности деятельности организации [5].
Также отдельной директивой закреплено требование к банкам проводить свои собственные стресс-тесты на основе внутренних моделей: организация должна иметь надежные процессы стресс-тестирования для использования при оценке достаточности своего капитала. Стресс-тестирование должно включать выявление возможных событий или будущих изменений экономических условий, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на кредитный риск организации, и оценку устойчивости к таким изменениям [6].
В отличие от практики США, в ЕС по результатам надзорного стресс-тестирования регулятор устанавливает требования к нормативам достаточности капитала. Полномочия регулятора устанавливать требования к нормативам достаточности капитала также закреплены законодательно. Надзорные органы имеют следующие полномочия: требовать от организаций иметь капитал сверх требований, изложенных в Регламенте (ЕС) № 575/2013 (DIRECTIVE 575/2013/EU); требовать пересмотра структуры, процессов, механизмов и стратегий [7].
Таким образом, законодательство ЕС предусматривает полномочия регуляторов проводить надзорное стресс-тестирование банков и по его результатам устанавливать требования к нормативам достаточности капитала. Рекомендуемая методика стресс-тестирования раскрывается рынку, однако она не определяет однозначный подход к расчетам, оставляя возможности для различной интерпретации и выбора подходов к моделированию. В ЕС возможностей для различного применения методики надзорного стресс-тестирования меньше, чем в США, в силу ее большей детализации и упрощения некоторых элементов - например, использования допущения о статическом балансе при прогнозировании финансовых показателей банка. Регулятор при применении надзорных мер ориентируется на расчеты банков, но оставляет за собой право скорректировать эти результаты, если обнаружит несоответствие рекомендуемой методике или посчитает, что расчеты некорректны. Банки могут оспаривать решение регулятора в судебном порядке, однако, также как и в США, такие случаи редки ввиду сильной позиции регуляторов в ЕС.
Российский опыт надзорного стресс-тестирования
В российской практике в качестве примера надзорного инструмента для банковского сектора, подкрепленного необходимой законодательной и нормативной базой, целесообразно рассмотреть требования к внутренним процедурам оценки достаточности капитала (далее - ВПОДК) и процедуру оценки качества ВПОДК.
Полномочия Банка России проводить оценку качества системы управления рисками и капиталом закреплены законодательно. Также в законе закреплены полномочия Банка России устанавливать индивидуальные предельные значения обязательных нормативов по результатам оценки качества ВПОДК [8]: «Банк России в порядке, установленном нормативным актом Банка России, проводит оценку качества систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации, банковской группы, достаточности собственных средств (капитала) и ликвидности кредитной организации (банковской группы), их соответствия характеру и масштабу совершаемых кредитной организацией (в банковской группе) операций, уровню и сочетанию принимаемых рисков, включая определение объема и структуры операций как критериев такой оценки. По результатам проведенной оценки в случае выявления несоответствия систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля, достаточности собственных средств (капитала) и ликвидности кредитной организации (банковской группы) установленным Банком России требованиям и (или) характеру и масштабу совершаемых кредитной организацией (в банковской группе) операций, уровню и сочетанию принимаемых рисков Банк России в установленном им порядке обязан направить в кредитную организацию (головную кредитную организацию банковской группы) предписание о приведении систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации (банковской группы) в соответствие с требованиями Банка России, характером и масштабом совершаемых кредитной организацией (в банковской группе) операций, уровнем и сочетанием принимаемых рисков и (или) об установлении для кредитной организации (банковской группы) индивидуальных предельных значений обязательных нормативов».
В России законодательная база в отношении Банка России и в отношении коммерческих банков формируется различными федеральными законами. Обязанность банков соблюдать требования Банка России к системе управления рисками и капиталом описана в отдельном законе [9]: «Кредитная организация (головная кредитная организация банковской группы) обязана соблюдать установленные Банком России требования к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля, включая требования к деятельности руководителя службы внутреннего контроля и руководителя службы внутреннего аудита кредитной организации, в банковских группах».
Детальные требования к системе управления рисками и капиталом кредитной организации (банковской группы) в рамках ВПОДК и критерии оценки качества системы управления рисками и капиталом в рамках ВПОДК закреплены в отдельных нормативных актах, разработка которых предусмотрена в том числе соответствующими статьями Федерального закона.
Таким образом, в Федеральном законе закреплены полномочия Банка России проводить оценку качества ВПОДК и устанавливать надбавку ВПОДК по результатам проверки, а также предписывать кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) корректировать ВПОДК. Требования к ВПОДК и критерии оценки ВПОДК закреплены в соответствующих нормативных актах.
Практика установления надбавки ВПОДК в отношении банков (банковских групп) ограничена. Данный факт, в том числе, может быть связан с «жесткостью» механизма установления надбавки ВПОДК, который предусматривает требования к фактическим значениям нормативов достаточности капитала банка (банковской группы).
Практика использования стресс-тестирования в качестве надзорного инструмента для финансовых институтов в России уже действует: надзорное стресс-тестирование применяется для негосударственных пенсионных фондов (далее - НПФ). Для этих целей было внесено изменение в законодательство, обязывающее НПФ проходить процедуру стресс-тестирования [10]: «Фонд обязан. проходить стресс-тестирование финансовой устойчивости с использованием сценариев стресс-тестирования, утверждаемых приказом Банка России и размещаемых на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Требования к порядку прохождения стресс-тестирования и критерии прохождения стресс-тестирования устанавливаются Банком России».
В отличие от других рассмотренных ранее примеров, надзорное стресс-тестирование формально осуществляется негосударственными пенсионными фонами, а не регулятором. Оценки НПФ проверяются Банком России, однако именно эти оценки являются основанием для применения мер в отношении НПФ. Если НПФ не проходит стресс-тестирование, то он обсуждает и согласовывает с Банком России план обеспечения достаточности капитала, однако у Банка России отсутствуют прямые инструменты влияния на достаточность капитала, такие как требования к нормативам достаточности капитала. Обязанность НПФ обеспечить достаточность капитала в стрессовом сценарии закреплена на законодательном уровне [11]: «Фонд должен обеспечивать достаточность активов фонда по результатам прохождения стресс-тестирования. В случае если по результатам стресс-тестирования выявлена недостаточность активов, фонд обязан не позднее дня, следующего за днем выявления недостаточности активов, направить в Банк России уведомление с приложением информации и документов, использованных в стресс-тестировании».
Банк России контролирует выполнение данной обязанности НПФ, однако у НПФ есть выбор в части способов выполнения требований к минимальной достаточности капитала в стрессовом сценарии. В случае невыполнения этих требований Банк России вправе направить соответствующее предписание и установить сроки его исполнения [12]: «При выявлении нарушений требований федеральных законов или принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных актов Банка России, в соответствии с которыми осуществляется деятельность фонда на основании лицензии, Банк России вправе направить предписание об устранении нарушения, запретить фонду своим предписанием проведение всех или части операций, применить иные меры ответственности, установленные федеральными законами, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, аннулировать у него лицензию и назначить в фонд временную администрацию».
Таким образом, требования к НПФ проходить стресс-тестирование и выполнять минимальные нормативы достаточности капитала закреплены законодательно, однако у Банка России нет полномочий устанавливать требования к нормативам достаточности капитала, и НПФ самостоятельно формирует план повышения достаточности капитала в стрессовом сценарии при согласовании с Банком России.
Пункт 1.1 Указания Банка России № 4060-У [11] предусматривает выявление НПФ всех рисков, которые могут привести к неисполнению им обязательств. Пункт 4.3 Указания Банка России № 4060-У [11] говорит о необходимости измерения всех определенных по пункту 1.1 рисков путем проведения стресс-тестирования. Пункт 4.8 Указания Банка России № 4060-У [11] допускает разработку и использование НПФ внутренних сценариев для стресс-тестирования. Таким образом, в случае, если не все риски, которые определил НПФ, адекватно охватываются сценарием Банка России, НПФ обязан разработать собственные сценарии и обеспечить достаточность активов по результатам стресс-тестирования с использованием собственных сценариев.
При этом в настоящее время не было прецедентов, когда Банк России требовал от НПФ разработки индивидуальных сценариев. На практике имели место случаи, когда НПФ не выполняли минимальные требования к достаточности капитала в стрессовом сценарии и разрабатывали индивидуальные планы повышения достаточности капитала совместно с Банком России.
Практика применения мер по результатам надзорного стресс-тестирования для НПФ является более прозрачной, чем для банков в США и ЕС, в виду меньшей свободы выбора подходов к прогнозированию рисков и возможности расхождений результатов стресс-тестирования.
Выводы (заключение). В настоящее время в России отсутствуют нормативные акты, регламентирующие применение мер в отношении банков (банковских групп) и раскрытие детальной информации по результатам
надзорного стресс-тестирования. Для реализации функций надзорного стресс-тестирования в законодательной и нормативной базе необходимо закрепить следующие элементы:
- полномочия Банка России проводить надзорное стресс-тестирование банков «сверху-вниз» и принимать меры по его результатам,
- обязанность банков проводить надзорное стресс-тестирование «снизу-вверх» по надзорным сценариям в соответствии с требованиями Банка России и предоставлять Банку России отчетность по результатам,
- требования Банка России к методикам банков в части надзорного стресс-тестирования,
- формы отчетности по количественным и качественным результатам стресс-тестирования для банков. Поскольку развитие надзорного стресс-тестирование проводится поэтапно, необходимые изменения законодательной и нормативной базы должны соответствовать подходу, внедряемому в рамках соответствующего этапа. Для этого возможно потребуется внесение изменений в действующие Указания Банка России № 3883-У и № 3624-У [13, 14] требованиями к использованию стресс-тестирования по надзорным сценариям в управлении рисками и порядком оценки выполнения данных требований Банком России.
Источники:
1. Title 12, Chapter II, Subchapter A, Part 252, Subpart E of Federal Regulation.
2. Title 12, Chapter II, Subchapter A, Part 252, Subpart F of Federal Regulation.
3. Title 12, Chapter II, Subchapter A, Part 225, Subpart A of Federal Regulation.
4. DIRECTIVE 2013/36/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, Article 100.
5. DIRECTIVE 2013/36/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, Article 97.
6. DIRECTIVE 575/2013/EU of the European parliament and of the Council of 26 June 2013 on prudential requirements for credit institutions and investment firms and amending regulation, Article 177.
7. DIRECTIVE 2013/36/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, Article 104.
8. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», статья 57.2.
9. Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-ФЗ «О банках и банковской деятельности» с учетом вступивших в силу изменений и дополнений, статья 11.2-2.
10. Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О негосударственных пенсионных фондах», статья 14.
11. Указание Банка России от 04.07.2016 № 4060-У (ред. от 14.01.2019) «О требованиях к организации системы управления рисками негосударственного пенсионного фонда».
12. Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», статья 34.1.
13. Указание Банка России от 7 декабря 2015 г. № 3883-У «О порядке проведения Банком России оценки качества систем управления рисками и капиталом, достаточности капитала кредитной организации и банковской группы».
14. Указание Банка России от 15 апреля 2015 г. № 3624-У «О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы».
References:
1. Title 12, Chapter II, Subchapter A, Part 252, Subpart E of Federal Regulation.
2. Title 12, Chapter II, Subchapter A, Part 252, Subpart F of Federal Regulation.
3. Title 12, Chapter II, Subchapter A, Part 225, Subpart A of Federal Regulation.
4. DIRECTIVE 2013/36/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, Article 100.
5. DIRECTIVE 2013/36/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, Article 97.
6. DIRECTIVE 575/2013/EU of the European parliament and of the Council of 26 June 2013 on prudential requirements for credit institutions and investment firms and amending regulation, Article 177.
7. DIRECTIVE 2013/36/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, Article 104.
8. Federal law of July 10 2002 № 86-FZ "On the Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia)", article 57.2.
9. Federal law dated 2 December 1990 No. 395-FZ "On banks and banking activities" given in force amendments and additions, article 11.2-2.
10. Federal law of 07.05.1998 No. 75-FZ (ed. from 03.08.2018) "About nonstate pension funds", article 14.
11. Instruction of the Bank of Russia dated July 04, 2016 No. 4060-U "on requirements for the organization of the risk management system of a non-state pension Fund (with amendments and additions)".
12. Federal law No. 75-FZ of 07.05.1998 "on non-state pension funds", article 34.1.
13. Instruction of the Bank of Russia dated December 7, 2015 No. 3883-U "On the procedure for the Bank of Russia to assess the quality of risk and capital management systems, capital adequacy of a credit institution and a banking group".
14. Instruction of the Bank of Russia dated April 15, 2015 No. 3624-U "On requirements for the risk and capital management system of a credit institution and a banking group".
