CC BY
546
УДК 342951: 371
Е. Ю. Смородникова1
НАДЗОР И КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК ФАКТОР ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ПРАВОВАЯ ОСНОВА
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
В работе анализируются дискуссионные для науки вопросы соотношения категорий «надзор» и «контроль». При этом автор рассматривает контрольно-надзорную деятельность в области образования в качестве элементов государственного управления в данной области. Анализирует такие аспекты осуществления контрольно-надзорной деятельности в области образования, как проблемные аспекты взаимодействия нормативно-правовых актов, регламентирующих данный вид общественных отношений, особенности осуществления отдельных видов контрольнонадзорной деятельности в анализируемом сегменте.
Ключевые слова: надзор в сфере образования, контроль в сфере образования, формы контроля и надзора в сфере образования.
Актуальность проводимого нами исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в современном мире социальный прогресс возможен лишь при условии опережающего развития системы образования. Другими словами, образование стало основной ареной подготовки условий для достижения успеха в мировом сообществе. Грамотная государственная политика в сфере образования способна стать гарантом такого успеха.
В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г сказано: «Наш приоритет - это производство (а в перспективе - и экспорт) знаний, новых технологий и передовой культуры. А значит - достижение лидирующих
1 © Елена Юрьевна Смородникова, старший преподаватель кафедры Публичного права ИПУ Владивостокского государственного университета экономики и сервиса, ул. Гоголя, 41, г Владивосток, Приморский край, 690014, Е-mail: [email protected],
Elena. [email protected].
позиций в науке, в образовании, в искусстве. Мы обязаны быть на переднем крае инноваций в основных сферах экономики и общественной жизни. И на такие цели ни государству, ни бизнесу скупиться не стоит -даже в непростые финансовые периоды»1. Таким образом, российская система образования как один из важнейших элементов социальноэкономического развития страны должна превратиться в сферу, привлекательную и открытую для инвестиций, обеспеченных эффективностью деятельности, прозрачностью финансовых потоков, участием общественности в управлении образованием, с независимой оценкой качества образования, осуществляемой в установленных законом формах соответствующими субъектами на всех уровнях образовательной системы, а государственное управление образованием как ключевой элемент успешной реализации государственной политики в данной области должно быть обеспечено комплексом эффективно работающих нормативно-правовых норм и компетентностью кадров. Одной из необходимых компетенций органов власти соответствующего уровня при осуществлении государственного управления образованием, естественно, является соблюдение государственного контроля и надзора в данной сфере.
В литературе длительное время существует дискуссия по проблеме определения основных понятий категориально-понятийного аппарата в указанной области2. Выделяются три основных точки зрения, связанных с обсуждением отношений между понятиями «контроль» и «надзор»:
1) контроль и надзор - это самостоятельные виды деятельности;
2) надзор является разновидностью контроля;
3) контроль и надзор - тождественные понятия.
Законодатель в основополагающем для сферы контроля и надзора
Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» исходит из тождества указанных понятий: «государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 года. -Режим доступа: http://arhive.kremlin.ru.
2 Подробнее см.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2007; Габричидзе Б.Н. Административное право России. - М.: Проспект, 2009; Попов Л. Л. Административное право РФ: Учебное пособие. - М.: Высш. образование, 2010; Овсянко Д.М. Административное право. - М.: ИНФРА-М, 2004.
- 139 -
представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» (ст. 2 закона № 294-ФЗ)1.
Однако в законодательстве об образовании, в частности, в законах «Об образовании»2 и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»3, такого четкого подхода не прослеживается. Не вносят нужной ясности в данный вопрос и подзаконные нормативные акты в области образования.
Отметит, что оба термина применяются законодателем, как в текстах законов, так и подзаконных нормативных актах, носят легальный характер, имеют смысловое юридическое значение. Поэтому, не умаляя иных подходов к данной проблеме, опираясь на достижения отечественной юриспруденции, проведя анализ текстов нормативных документов, придерживаемся мнения, что наиболее верно рассматривать контроль и надзор в сфере образования как связанные, но все же самостоятельные виды управленческой деятельности. Поэтому в дальнейшем будем руководствоваться следующими определениями.
Контроль представляет собой вид управленческой (правоприменительной) деятельности, который в соответствии с действующим законодательством проводят в соответствии с разграничением предметов контроля и надзора Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) и орган
1 Федеральный закон от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 27 декабря 2009 года) // СЗРФ. - 2008. - №52 (ч.1). - Ст. 6249.
2 Федеральный закон «Об образовании» от 10 июля 1992 года (в ред. от 27 декабря 2009 года) // СЗРФ. - 1996. - № 32. - Ст. 1347.
3 Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года (в ред. от 27 декабря 2009 года) // СЗРФ. - 1996. - № 35. - Ст. 4135.
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление в сфере образования (например, в Приморском крае - это Департамент образования и науки Приморского края). Главная цель контроля - обеспечить на правовой основе наиболее эффективное, результативное, целесообразное функционирование системы образования, как в целом в Российской Федерации, так и отдельного ее субъекта в интересах каждого отдельного жителя и всего населения в целом.
Контроль осуществляется в определенных формах (сбор, анализ, проверка и оценка информации) на подконтрольном объекте с целью оказания содействия, и образовательным учреждениям, и всем иным участникам образовательного процесса в полноценном использовании своих прав, соблюдении и исполнении обязанностей, а, в итоге, в профессиональном решении поставленных перед ними обществом и государством задач. Кроме этого, контроль должен помочь избежать ошибок, которые могут причинить ущерб образовательному учреждению в целом и отдельным участникам образовательного процесса, а при выявлении отступления от федеральных государственных образовательных стандартов, установленных лицензией условий осуществления образовательной деятельности, нарушения иных норм законодательства об образовании контролирующий орган вправе при осуществлении проверки непосредственно вмешаться в деятельность подконтрольных образовательных учреждений в пределах своей компетенции. К примеру, в соответствии с пунктом 14 статьи 33 Закона «Об образовании» орган, осуществляющий контроль в области образования, вправе направить обязательное для исполнения предписание, приостановить действие лицензии, аннулировать ее. Кроме того, он проводит анализ тех причин и условий, которые способствуют совершению нарушений, а также осуществляет выработку мер по предотвращению возможности совершения в дальнейшем новых нарушений в сфере образования.
Надзор в сфере образования является одной их предусмотренных законодательством форм административного надзора, который проводится в соответствии с разграничением полномочий федеральных и региональных органов государственной власти Рособрнадзором и органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим управление в области образования только по вопросам, относящимся к его компетенции и только в сфере его деятельности. Надзор, как и контроль, представляет собой вид управленческой (правоприменительной) деятельности, но в отличие от контроля, главная цель надзора - обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных и региональных законов, подзаконных нормативных актов в области образования. Кроме этого, любое подобное производство способствует выявлению случаев неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязанностей, злоупотребления правами, т.е.
нарушений законности в деятельности региональных и муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений, их руководителей и служащих.
Следовательно, если говорить о предмете надзорной деятельности, то в качестве такового выступает соблюдение и исполнение законодательства (в широком смысле слова) в сфере образования, то есть надзор направлен не только и не столько на выявление правонарушений, а на установление причин и условий, которые способствуют их совершению. Как указывает И.В. Потокин, именно это дает возможность разрабатывать необходимые мероприятия для предотвращения правонарушений в настоящем и будущем, способствует укреплению законности и правопорядка в образовательном пространстве, обеспечению прав граждан на обучение и воспитание1.
Исходя из анализа действующего законодательства и различных мнений специалистов, освещающих в литературе данную проблематику, можно выделить несколько видов контроля и надзора в сфере образования.
1. Контроль исполнения предписаний.
В случае, когда уполномоченным органом РФ или ее субъекта в области образования выданы предписания об устранении нарушений в сфере образования, самостоятельным предметом контроля является контроль исполнения предписаний, которые могут приниматься только по результатам проверок (выездных и документарных), проведенных лишь в отношении подконтрольных (поднадзорных) компетентному органу субъектов (образовательных учреждений и органов управления образованием), лишь по предмету контроля (надзора) компетентного органа и лишь в случаях, указанных в законе.
В наиболее общем виде эти случаи установлены в статье 17 Закона № 294-ФЗ, а конкретизированы в пункте 3 статьи 37 закона «Об образовании». Как следует из указанных законов, в случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в области образования и (или) устава образовательного учреждения органы, осуществляющие государственное управление в сфере образования, в пределах своих полномочий выносят предписание об устранении данного нарушения. Законом «Об образовании» установлен перечень случаев издания (принятия) предписаний компетентным органом,
осуществляющим контрольно-надзорную деятельность в сфере образования:
1 Потокин И.В. Административно-правовой статус государственных органов административного надзора и контроля: автореф. дис. канд. юр. наук: 12.00.14. -Белгород, 2008. - С. 12.
А) несоответствие содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам,
федеральным государственным требованиям и самостоятельно устанавливаемым (в силу пункта 2 статьи 7 закона «Об образовании») рядом образовательных учреждений образовательным стандартам и требованиям (прежде всего, это Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, Санкт-петербургский государственный университет, Московский государственный технический университет им. Н.Э. Баумана1), а также несоответствие реализуемых образовательных программ их уровню и направленности, которые были выявлены уполномоченным органом;
1) в результате проверки содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности образовательных программ, реализуемых в аккредитованных образовательных учреждениях и их филиалах;
2) по факту наличия решения общего собрания родителей (законных представителей) обучающихся, обращения органа государственной власти или органа местного самоуправления, на территориях которых находится данное образовательное учреждение (возможно лишь в отношении образовательного учреждения, реализующего общеобразовательные программы, или образовательного учреждения дополнительного образования детей);
3) по факту наличия решения общего собрания обучающихся,
обращения органа государственной власти или органа местного
самоуправления, на территориях которых находится данное
образовательное учреждение, представления органа службы занятости населения (только в отношении образовательного учреждения,
реализующего профессиональные образовательные программы);
Б) нарушение образовательным учреждением условий лицензии и (или) законодательства Российской Федерации в области образования, выявленное компетентным органом в ходе проверки соблюдения
образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий и (или) исполнения законодательства Российской Федерации в области образования (пункт 14 статьи 33 закона «Об образовании»).
2. Контроль качества образования.
1 Указ Президента РФ от 09.09.08 № 1332 «Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, самостоятельно устанавливающих образовательные стандарты и требования для реализации ими образовательных программ высшего профессионального образования» // СЗРФ. - 2008. - № 37. - Ст. 4184.
Анализируя действующее законодательство можно сделать вывод, что качество образования - это соответствие получаемого обучающимися образования определенному эталону, установленному государством (федеральному государственному образовательному стандарту). Подобным мерилом качества образовательных услуг того или иного учебного заведения выступает комплекс следующих показателей:
1) Соответствие уровня подготовки выпускников и обучающихся обязательным требованиям федеральных государственных образовательных стандартов. При этом законодатель четко разграничил полномочия по контролю за качеством образования между федеральными (Рособрнадзором) и региональными органами, опираясь на следующие критерии: тип подконтрольного учреждения образования; вид
подконтрольного учреждения образования; место нахождения образовательного учреждения; тип реализуемых образовательных программ.
Так, согласно п. 23 ст. 28, пп. 1 п. 1 ст. 28.1 закона «Об образовании» региональные уполномоченные органы осуществляют контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением контроля качества. К таким образовательным учреждениям относятся:
я) высшие учебные заведения по всем реализуемым ими образовательным программам;
b) научные организации и образовательные учреждения
дополнительного профессионального образования по программам
послевузовского профессионального образования и программам
дополнительного профессионального образования;
c) федеральные образовательные учреждения среднего
профессионального образования, реализующие программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонных производств, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемких производств по
специальностям, перечень которых утверждается Правительством
Российской Федерации;
ё) расположенные за пределами территории Российской Федерации российские образовательные учреждения и филиалы российских образовательных учреждений по всем реализуемым ими образовательным программам;
2) Соответствие образовательных программ обязательным требованиям федеральных государственных образовательных стандартов. Таким образом, законодательно закреплено положение о том, что именно федеральные государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования.
3. Контроль (надзор) за соблюдением и исполнением законодательства Российской Федерации в области образования.
Отдельные авторы в рамках проводимых ими исследований выделяют данный вид контрольно-надзорной деятельности как
самостоятельный, обращая внимание на тот факт, что круг
подконтрольных субъектов по данному предмету контроля несколько
отличается от субъектов при контроле качества образования1.
Так, к числу контролируемых субъектов кроме тех, что указаны при контроле качества образования, включаются органы местного
самоуправления, осуществляющие деятельность в сфере образования. При этом следует отметить, что до внесения изменений в закон об образовании Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-Ф3 подконтрольными субъектами были муниципальные органы управления образованием, а с внесением указанных изменений формулировка, указывающая на круг подконтрольных субъектов, скорректирована следующим образом: теперь это органы местного самоуправления, осуществляющие деятельность в сфере образования. В данном варианте значительно расширяется круг подконтрольных субъектов: он содержит не только муниципальный орган управления образованием (например, районное управление образованием), но и иные органы местного самоуправления (например, администрация, глава муниципального образования), если их деятельность осуществляется в сфере образования.
4. Контроль (надзор) за соблюдением и исполнением образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий в тех случаях, когда лицензия получена им в уполномоченном органе РФ или ее субъекта (лицензионный контроль).
Данный вид контрольно-надзорной деятельности выделяют в отдельный, мотивируя его спецификой, которая связана с соблюдением важнейшего в деятельности любого образовательного учреждения документа- лицензии, предоставляющей право на осуществление
1 См, например: Квасницкий В.Н., Журавлева Т.Н. Государственное регулирование подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием // Экономика образования. - 2008. - №4. - С. 7 -11.
образовательной деятельности. При этом необходимо обратить внимание на тот факт, что в соответствии с Федеральным законом от 20.04.2007 № 56-ФЗ «О внесении изменений в закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (вступил в силу с 06.05.2007)1 выстроен иной механизм реагирования на нарушения учреждением лицензионных условий, включающий в себя три стадии:
a) направление в образовательное учреждение или научную организацию обязательного для исполнения предписания об устранении выявленного нарушения и установление срока его устранения в случае, если было допущено нарушение условий лицензии и (или) законодательства Российской Федерации в области образования;
b) приостановление действия лицензии полностью или в части ведения образовательной деятельности по отдельным образовательным программам с указанием срока устранения выявленного нарушения в случае неисполнения указанного предписания;
c) аннулирование лицензии в случае неустранения нарушения в установленный срок соответствующим органом исполнительной власти, который имел полномочия по ее выдаче.
При этом никто не лишает субъектов образовательной деятельности реализовать свое право на судебную защиту в случае несогласия с действиями соответствующих органов исполнительной власти как РФ, так и ее субъекта.
И в заключение подчеркнем, что своевременный и эффективный надзор и контроль в совокупности с другими факторами способствует повышению качества, доступности образования, его непрерывному и инновационному характеру, росту социальной мобильности и активности молодежи, ее включенности в различные образовательные среды, что делает систему образования важным фактором обеспечения национальной безопасности России, роста благосостояния ее граждан.
Библиография
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2007.
1 Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 56-ФЗ «О внесении изменений в закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗРФ. - 2007. - № 17. - Ст. 1932.
Габричидзе Б.Н. Административное право России. - М.: Проспект, 2009. Квасницкий В.Н., Журавлева Т.Н. Государственное регулирование подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием // Экономика образования. - 2008. - №4.
Овсянко Д.М. Административное право. - М.: ИНФРА-М, 2004.
Попов Л. Л. Административное право РФ: Учебное пособие. - М.: Высш. образование, 2010.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 года. - Режим доступа: http://arhive.kremlin.ru.
Потокин И.В. Административно-правовой статус государственных органов административного надзора и контроля: автореф. дис. канд. юр. наук: 12.00.14. - Белгород, 2008.
Указ Президента РФ от 09.09.08 № 1332 «Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, самостоятельно устанавливающих образовательные стандарты и требования для реализации ими образовательных программ высшего профессионального образования» // СЗРФ. - 2008. - № 37. - Ст. 4184.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 27 декабря 2009 года) // СЗРФ. - 2008. - №52 (ч.1). - Ст. 6249.
Федеральный закон «Об образовании» от 10 июля 1992 года (в ред. от 27 декабря 2009 года) // СЗРФ. - 1996. - № 32. - Ст. 1347.
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года (в ред. от 27 декабря 2009 года) // СЗРФ. - 1996. - № 35. - Ст. 4135.
Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 56-ФЗ «О внесении изменений в закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗРФ. - 2007. - № 17. -Ст. 1932.
