CC BY
163
Шестакова Е.Е.
На пути реформирования пенсионных систем: новые технологии и старые проблемы
Шестакова Елена Евгеньевна — кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономки РАН, Москва, РФ. E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 8503-3161
Аннотация
В статье анализируются наиболее актуальные вопросы реформирования пенсионных систем западных стран и России, введение условно накопительных и балльных технологий, применяемые механизмы автоматической корректировки различных параметров пенсионных систем. Общей тенденцией государственной политики большого числа высокоразвитых стран становится стремление снизить пенсионные ожидания граждан в отношении обязательного государственного страхования, прежде всего в тех государствах, где обеспечивается наиболее высокий уровень замещения пенсий средних трудовых доходов. Традиционные солидарные пенсионные системы перестраиваются в соответствии с критериями обеспечения долгосрочной устойчивости и адаптивности. Уровень, который ранее гарантировался застрахованным обязательным государственным пенсионным страхованием, в среднесрочной перспективе предлагается достигать на основе участия в частных и корпоративных пенсионных схемах. В исследовании основной акцент сделан на запланированных реформах по повышению пенсионного возраста и унификации пенсионных режимов во Франции, которые вызывают активные протесты населения. Пример Франции интересен в связи с определенными параллелями, которые можно провести между Россией и этой страной ЕС, в частности в отношении использования балльной системы учета пенсионных прав или необходимости сокращения большого количества льготных категорий работников, включенных в особые схемы обязательного пенсионного страхования. Рассматривается различный подход Франции и ряда других стран к выбору механизмов достижения финансовой устойчивости пенсионного обеспечения, правил валоризации накопленных пенсионных прав и самих пенсий. Делается вывод, что для французской пенсионной системы наиболее сложной задачей является согласование интересов различных профессиональных групп и унификация особых режимов страхования, упразднение значительных привилегий для отдельных категорий работников при сохранении страхового характера системы. Затрагиваются также вопросы важности формирования справедливых условий и расширения участия в пенсионном страховании для работников с нестандартной занятостью, новая практика введения индивидуальных счетов социального обеспечения, предназначенных для перевода накопленных прав на социальную защиту из статуса, связанного с занятостью, в статус индивидуальных условных накоплений.
Ключевые слова
Социальная сфера, пенсионные реформы, трудовые отношения, балльные системы, условно накопительные счета, пенсионные права, валоризация и индексация пенсий.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10039 Введение
Активная борьба французских трудящихся против запланированных
пенсионных реформ в стране вновь поднимает вопрос о поиске универсальной модели
пенсионного обеспечения, которая одновременно гарантировала разумное
распределение расходов на будущие пенсии между работающими и пенсионерами и
защищала наиболее уязвимые группы граждан как трудоспособного, так и пожилого
179
возраста. Пенсионные реформы, проводившиеся во многих странах в последние два десятилетия, не дали однозначного ответа на вопрос, насколько новые пенсионные технологии могут способствовать снижению рисков дестабилизации пенсионной системы в долгосрочной перспективе и стимулируют повышение личной ответственности трудоспособного населения за свое материальное обеспечение в старости.
За что борются французские трудящиеся?
Действующая французская пенсионная система в целом обеспечивает высокий уровень социальной защиты пенсионеров, прежде всего за счет обязательного пенсионного страхования распределительного типа. Процент замещения пенсией для работника со средней заработной платой существенно выше среднего по странам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), минимальная пенсия и социальные пособия помогают достичь одного из наиболее низких уровней бедности среди экономически развитых государств (ниже уровня бедности, до 1 тыс. евро в месяц на человека, в стране живет 7,2% пенсионеров, среди всего населения этот показатель составляет 13,6%). А предоставляемые пенсионные кредиты в периоды безработицы и ухода за детьми и нуждающимися в этом родственниками снижают неравенство среди пожилых. Соотношение доходов наиболее и наименее обеспеченных квинтильных групп (20%:20%) лиц в возрастной группе 65 лет и старше составляет 4 раза. Рассчитываемый в ЕС показатель соотношения пенсионных доходов лиц в возрасте 65-74 лет к доходам лиц в возрастной группе 50-59 лет (соотношение начального периода получения пенсии к позднему периоду карьеры) во Франции и Италии составляет 68-69% (в ЕС в среднем —58%, а в Германии и Дании, например, — 46-47%у. Эффективный пенсионный возраст (средневзвешенный возраст ухода с рынка труда) во Франции самый низкий среди стран ОЭСР — 60 лет (в среднем по государствам данной группы он составляет 65 лет для мужчин и 63,5 года для женщин, в США, например, 66,7 и 65,3 лет соответственно). Общественные расходы на пенсионное обеспечение (бюджетные и по обязательному страхованию) составляют 14% ВВП, вместе с расходами на долгосрочное обслуживание и медицинское обеспечение пожилых они достигают 29,4% ВВП страны (аналогичные показатели только в Норвегии — 29,7, средний уровень для ЕС — 24,5%)2.
1 Pension adequacy report 2018. Current and future income in the EU. Volume 1. P. 47 // Publications Office of European Union [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=19417&langId=en (дата обращения: 25.11.2019).
2 The 2018 ageing report. Economic and budgetary projections for the 28 member states (2016-2070). Institutional paper 079. P. 12 // European Commission [Электронный ресурс].
180
Однако пенсионная система страны отличается высокой степенью фрагментации и сложностью структуры. В состав государственного пенсионного обеспечения входят общая схема (которая охватывает 2/3 работающего населения) и специальные программы для сельскохозяйственных рабочих, самозанятых, госслужащих и многочисленных отдельных категорий наемных работников, включая работников железнодорожного транспорта, моряков, преподавателей, работников свободных профессий и др., всего 42 обязательные государственные пенсионные схемы. Официальный базовый пенсионный возраст по общей схеме составляет 62 года и для мужчин, и для женщин. Пенсия рассчитывается по средней заработной плате за лучшие 25 лет (50% заработка до установленного лимита), но при условии выплаты взносов в течение 163-172 кварталов (в зависимости от года рождения). В специальных схемах предусмотрены более благоприятные условия, более низкий пенсионный возраст (на 4-5, а в отдельных схемах до 10 лет ниже базового) и другие правила расчета пенсий (75% заработной платы за последние 6 месяцев и отсутствие верхнего лимита, что снижает необходимость участия в профессиональных схемах). Второй уровень составляют объединенные в 2019 г. обязательные распределительные балльные профессиональные схемы АОГО.С и ЛИЯСО, управляемые социальными партнерами. Их доля в общем объеме пенсионного обеспечения по обязательным схемам составляет около 24%3. Комбинировать работу и получение пенсии можно двумя способами: осуществлять постепенный уход на пенсию, то есть после 62 лет застрахованный может снизить на 40-80% число часов своей работы и получать соответствующую долю заработной платы и часть пенсии (в этом случае работник продолжает выплачивать взносы и увеличивает свои пенсионные права). При работе полное рабочее время и получении полной пенсии страховые взносы выплачиваются, но пенсионные права не увеличиваются (что в целом не характерно для зарубежной практики пенсионного страхования, в большинстве случаев допускается прекращение уплаты страховых взносов работающими пенсионерами, но при продолжении выплаты взносов начисляются дополнительные пенсионные права).
URL: https ://ec.europa. eu/info/publications/economy-finance/2018 -ageing-report-economic-and-budgetarv-proiections-eu-member-states-2016-2070 en (дата обращения: 25.11.2019).
3 Pension adequacy report 2018. Current and future income in the EU. Vol. 2. — Country profiles. P. 95 // European Commission [Электронный ресурс].
URL: https://ec.europa.eu/social/main.isp?catId=738&langId=en&pubId=8085&furtherPubs=ves (дата
обращения: 25.11.2019).
Основные задачи пенсионных реформ Франции на фоне общих изменений пенсионных систем стран ОЭСР
Большинство стран ОЭСР прошли этап активного реформирования своих пенсионных систем, нацеленных на обеспечение более позднего выхода работников на пенсию и достижение предполагаемой долгосрочной финансовой стабильности [Лхе1гаё, МаЬопеу 2017]. Кроме постепенного повышения официального пенсионного возраста и допустимого возраста досрочного выхода на пенсию, ряд стран внесли изменения в правила получения пенсий и пособий по инвалидности и пособий по безработице для лиц старших возрастных групп с целью ограничения их использования как особых схем выхода на пенсию. Но в прошедшие 4-5 лет некоторые страны (в том числе Канада, Польша, Чехия, Италия) решили пересмотреть ранее одобренные реформы и не поднимать пенсионный возраст выше 65 лет. Частичные изменения пенсионной системы, сопровождаемые массовыми забастовками и выступлениями трудящихся, осуществлялись во Франции в 1993 г., 2003 г., 2010 г. и 2014 г. В 2015 г. было заключено трехлетнее соглашение работодателей и профсоюзов о постепенном повышении пенсионного возраста в профессиональных пенсионных схемах и временном использовании отстающей индексации профессиональных пенсий по сравнению с ростом цен (на 1% меньше роста цен). Среди последних осуществленных в стране изменений было повышение в 2017 г. на 0,3% размера страховых взносов, продление требуемого периода выплаты страховых взносов для получения полной пенсии (до 43 лет к 2035 г. для лиц, родившихся в 1973 году и позднее) вместе с более льготными условиями для расчета продолжительности квартала, перенос с 1 апреля на 1 октября срока ежегодной индексации пенсий, сокращение числа критериев отнесения работ к категории сложных и опасных. Франция — одна из 5 стран, в которых действуют законодательные нормы, описывающие правила определения работ, включенных в категории вредных и опасных, и в которой существование специальных режимов пенсионного обеспечения для отдельных категорий работающих с правом более раннего выхода на пенсию сочетаются с мерами по улучшению условий труда [Ка1аН е! а1. 2016]. В этой связи необходимо отметить, что в большой группе европейских стран, в том числе в Швеции, Великобритании, Дании, Нидерландах, нет официальной оформленной политики в отношении работников, занятых на вредных, тяжелых и опасных работах, а риски более ранней утраты трудоспособности во многих случаях включаются в их заработную плату, а не компенсируются более ранним выходом на пенсию, что не исключает возможность использования дополнительных льгот в этих странах в соответствии с коллективными соглашениями.
Французское правительство в сентябре 2017 г. сформировало специальную Комиссию по подготовке пенсионной реформы. В ноябре 2018 г. Комиссия определила основные направления своей деятельности: 1) серьезное упрощение действующей пенсионной системы, 2) определение инструментов достижения финансовой стабильности, снижения влияния на финансовое состояние пенсионной системы негативных долгосрочных экономических и демографических изменений и кратковременных шоков. Свои рекомендации по внедрению новой пенсионной системы Комиссия опубликовала в июле 2019 г. Цель новой реформы — унифицировать систему, снизить неравенство в правах при расчете пособий, сократить число категорий работников, имеющих право на раннюю пенсию, облегчить трудовую мобильность и улучшить управление пенсионным обеспечением. Среди предполагаемых реформ фигурировало и повышение с 62 до 64 лет базового пенсионного возраста для получения полной пенсии. Массовые протесты со стороны наиболее активных групп работников транспорта, нефтяной промышленности, образования, культуры, то есть прежде всего включенных в специальные обязательные пенсионные схемы, заставили власти пересмотреть некоторые основные положения реформы и график осуществления намеченных мероприятий.
Начало реформы по введению всеобщего пенсионного режима перенесено с 2025 г. на 2037 г. и будет касаться граждан, родившихся после 1975 г. До вступления в силу новых правил работники, включенные в специальные пенсионные схемы, смогут выходить на пенсию досрочно, до 60 лет. Для выходящих на пенсию после 2037 г. трудовой стаж до 2025 г. планируется учитывать по ранее действовавшим правилам, после 2025 г. — по новым. Первым поколением, которое должно получать пенсии в соответствии с общей пенсионной схемой, станут граждане страны 2004 года рождения.
Пенсионный возраст и гибкие схемы выхода на пенсию
Вопросы пенсионного возраста, его соотношения с продолжительностью жизни и длительность переходного периода волнуют не только французов, но и даже после принятия всех решений остаются предметом серьезных дискуссий в РФ. По данным на 2018 г., во Франции фиксируется самые низкие уровни эффективного возраста ухода с рынка труда (60,8 лет и для мужчин, и для женщин) и высокие показатели продолжительности жизни на пенсии среди всех стран ОЭСР: 26,9 лет для женщин и 22,7 года для мужчин, средние показатели по всем странам данной группы
составляют соответственно 22,5 года и 17,8 лет4. Занятость лиц старшей возрастной группы 50-74 года составляет 41,9%, при средних показателях по странам ОЭСР 51,1% [ОерреЛ й а1. 2019]. В российском варианте осуществляемое ускоренное повышение официального пенсионного возраста представляется менее оправданным с демографической (существенно более низкая продолжительность жизни как общей после рождения, так и остаточной, после 60 лет, особенно для мужчин) и социальной точек зрения, в том числе состояния рынка труда.
Своеобразной альтернативой крайне непопулярным и политически опасным мерам по повышению пенсионного возраста и увеличению продолжительности необходимого страхового стажа, как показывает опыт отдельных экономически развитых стран, выступает приобретающий все большее распространение механизм автоматической корректировки различных параметров пенсионной системы, не требующий постоянных согласований с социальными партнерами. Ряд европейских стран автоматически связали установку пенсионного возраста с продолжительностью жизни. Но при этом, например, в Дании, Нидерландах и Эстонии узаконена пропорциональная связь 1:1: один год увеличения продолжительности жизни после 65 лет (60 лет в Дании) ведет к увеличению пенсионного возраста на один год, что теоретически меняет соотношение продолжительности работы и нахождения на пенсии в пользу работы. В Финляндии и Португалии пенсионный возраст должен увеличиваться на 2/3 от роста продолжительности жизни после 65 лет. Основной целью в последнем случае выступает сохранение соотношения между ожидаемой продолжительностью нахождения на пенсии и активной занятости.
Решение о введении автоматической корректировки пенсионного возраста в соответствии с увеличением продолжительности жизни были приняты в Италии и Словакии, но впоследствии его отменили (Словакия окончательно, Италия временно, предположительно до 2026 г., сохранив ее для ряда профессий). Сама по себе установка связи пенсионного возраста с продолжительностью жизни хотя и способствует учету последствий старения населения для корректировки рынка труда, не может автоматически привести к достижению финансовой стабильности распределительных пенсионных систем. Во-первых, рост численности трудоспособного населения связан в основном со структурой населения и уровнем рождаемости и не зависит от
4 Pensions at a glance 2019: OECD and G20 indicators. P. 181 // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www. oecd.org/publications/oecd-pensions-at-a-glance-19991363.htm (дата обращения: 25.11.2019).
продолжительности жизни, во-вторых, в большинстве стран дополнительные годы работы существенно увеличивают размеры пенсионных обязательств. Тем не менее считается, что отсутствие связи между пенсионным возрастом и улучшением параметров продолжительности жизни ведет к нарушению финансового баланса системы, если не прибегать к увеличению взносов или снижению уровня замещения пенсией заработка. Пока Франция не относится к группе стран, применяющих данный механизм автоматической корректировки.
Относительно новым явлением в практике развитых стран стало стимулирование гибких национальных и отраслевых схем частичного выхода на пенсию. Такого рода схемы, нацеленные на продление длительности трудовой жизни и сглаживание процесса перехода к пенсии, действуют в половине стран ЕС, в том числе и во Франции [Dubois et al. 2016]. Частичный выход на пенсию может быть особенно востребован для определенных категорий работников, прежде всего лиц с семейными обязанностями или с проблемами со здоровьем. Главным препятствием широкого использования данных схем на сегодняшний момент выступает относительно слабая заинтересованность работодателей в таких моделях.
Тренд на унификацию пенсионных систем
Другой важный как для РФ с ее высокой долей льготных категорий работников, так и для Франции вопрос — непростая задача упразднения привилегий для представителей некоторых профессиональных групп. С точки зрения унификации своих пенсионных систем, прежде всего объединения пенсионных систем для работников частных структур и госслужащих, страны ОЭСР могут быть разделены на 4 группы. В половине стран ОЭСР5 все наемные работники вне зависимости от сектора занятости (или по крайней мере все вновь выходящие на рынок труда) охвачены одной общей схемой обязательного пенсионного страхования. Значительная часть участников данной группы приступили к процессу объединения работников частного сектора и госслужащих в течение последних двух десятилетий. Во вторую большую группу входят страны, в которых пенсионные схемы для работников частного и государственного секторов идентичны, но управляются разными структурами. К этой группе относятся, например, Финляндия, Нидерланды, Швеция. В 10 странах ОЭСР, составляющих третью группу, для работников государственного и частного секторов экономики действует единая система, но для госслужащих предусмотрено
5 В состав первой группы входят Италия, Япония, Швейцария, Испания, Португалия, Греция, Венгрия, Польша, Прибалтийские государства.
дополнительное обязательное пенсионное страхование. В состав данной группы входят Австралия, Канада, Дания, Австрия, Ирландия, Норвегия, США и Великобритания. Например, в Великобритании все работающие охвачены новой государственной обязательной пенсионной системой, но у госслужащих в дополнение есть обязательная профессиональная пенсия. Что касается работников частного сектора страны, то они имеют право отказаться от участия в дополнительном профессиональном пенсионном страховании. И только в 4 странах, включая Францию, Бельгию и Германию, продолжают действовать разные схемы для трудящихся государственного и частного секторов экономики. Однако необходимо отметить, что в среднем разница в пенсионном обеспечении во Франции работников этих секторов составляет всего 6%, в Германии и Бельгии она достигает 30%. Еще больше различия в пользу работников госсектора в странах третьей группы: в США и Канаде — 45-50%, Великобритании — 80% [БоиШо1 2019, 10].
Согласно проекту французской реформы, унификация различных обязательных государственных пенсионных схем для разных категорий работников как частного, так и государственного сектора должна осуществляться на основе балльной системы. Балльные формулы расчета пенсий, основанные на суммарном подсчете актуарной стоимости каждого года страхового стажа с учетом соотношения индивидуального заработка со средней заработной платой в стране за тот же период, наряду с условно накопительными счетами рассматриваются как инструменты современных пенсионных технологий, призванные сгладить явные недостатки традиционных распределительных систем. Соблюдение эквивалентности обязательств по взносам и выплатам является одновременно важным страховым принципом и серьезным механизмом мотивации работников к участию в финансировании пенсионной системы.
Внедрение балльной системы в РФ сопровождалось многочисленными критическими замечаниями. Примером достаточно успешного использования с 1992 г. балльной пенсионной системы является Германия. Индивидуальная пенсия в стране зависит от накопленных за всю трудовую жизнь баллов и стоимости балла. Один балл соответствует средней заработной плате за год. Низкие (менее 450 евро в месяц) и относительно высокие (более 215% от средней заработной платы) заработки исключены из базы расчета страховых взносов, и баллы на эти суммы не начисляются. Дополнительные баллы начисляются за уход за ребенком, получение пособий по безработице, работу в особых условиях. Стоимость балла ежегодно корректируется с учетом фактора стабилизации (соотношения численности пенсионеров и плательщиков
взносов), но в 2018 г. был введен нижний порог стоимости одного балла для обеспечения нетто уровня замещения пенсией работнику со средней заработной платой и стажем 45 лет, не менее 48% заработка до 2025 г. С другой стороны, в Бельгии предложения по введению балльной системы для 3 различных пенсионных схем (для работников частного, государственного сектора и самозанятых) с установкой для этих схем ряда общих правил (длительность страхового стажа для получения полной пенсии, пенсионный возраст, автоматическая корректировка отдельных параметров систем) не получили поддержки на уровне руководства страны.
Другим возможным вариантом современного реформирования распределительной части системы могут быть и получившие достаточно широкое распространение в европейских странах условно накопительные индивидуальные пенсионные счета. Парадоксом внедрения данных счетов в государственные пенсионные системы, например, восточноевропейских государств стало то, что на начальном этапе они могли быть менее выгодны для участников, чем в случае простых параметрических корректировок, но не вызывали такого серьезного негативного восприятия как в случае повышения пенсионного возраста, продления необходимого страхового стажа или отмены права на ранний выход на пенсию. Отчасти это можно объяснить тем, что условно накопительные счета воспринимались участниками не как налоги, а как финансовые активы, находящиеся в фазе накопления, которые временно нельзя использовать, но частично можно контролировать. Учет предыдущего стажа мог осуществляться двумя способами: через определение схемы учета заработанных прав или использования смешанной системы расчета пенсий. Условно накопительные счета были введены в пенсионные схемы в Швеции, Норвегии, Латвии, Польше, Италии, Словакии. В Швеции переходные правила действовали 15 лет для лиц, родившихся в период с 1938 г. по 1953 г. Родившиеся в 1937 г. и ранее не были затронуты изменениями, а лица 1938 года рождения получали 16/20 пенсии по старой схеме и 4/20 по новой. Для каждого последующего поколения происходило увеличение на 1/20 доли пенсии, начисляемой по новым правилам, родившиеся в 1954 году (на момент начала реформы в 1999 г. им было 45 лет) стали первым поколением, пенсия которому стала рассчитываться на основе новых правил, включая условно накопительную составляющую. Для Италии процесс такого перехода растянулся еще на более длительный срок, а в Словакии решение о замене традиционной распределительной системы на балльную было принято в 2003 г., и уже в 2006 пенсии стали начисляться исходя из балльной оценки зарплаты за всю трудовую жизнь вместо применяемой ранее схемы расчета средней заработной платы за 5 лучших лет из 10.
В РФ с 2002 по 2014 гг. действовала условно накопительная схема формирования страховой пенсии. В 2015 г. она была заменена балльной системой. Теоретическим преимуществом новой модификации страховых пенсионных счетов является учет в методике расчета большого количества факторов: стажа, условий труда, размеров заработной платы, наличия социально значимых периодов жизни, за которые также начисляются баллы (уход за ребенком, служба по призыву), которые должны мотивировать граждан больше и дольше официально работать и следить за перечислением страховых взносов работодателем. Однако критикам данной реформы балльная система кажется менее понятной и прозрачной, чем индивидуальные накопительные счета, права по которым формировались в рублях, а не в индивидуальных пенсионных коэффициентах (баллах), особенно с учетом того, что стоимость баллов ежегодно устанавливает государство по недостаточно ясной процедуре. Выбор системы баллов во Франции объясняется, помимо прочего, тем, что население больше знакомо с данной системой, так как она использовалась ранее в профессиональных страховых схемах ЛОГОС и ЛИЯСО. Стоимость баллов во Франции планируется определять на уровне когорты и корректировать в соответствии с изменением величины базы взносов. Открытым остается вопрос, должен ли верхний лимит заработков, с которых выплачиваются взносы, быть больше, чем при назначении пенсий, в зависимости от ответа на него будет определяться механизм финансирования перераспределения в рамках пенсионной системы.
Некоторые спорные вопросы солидарного перераспределения и достижения финансовой устойчивости пенсионных систем
Новые пенсионные технологии призваны прежде всего повысить личную
материальную заинтересованность и ответственность работников в участии в
пенсионном страховании, но несут в себе и специфические сложности. Серьезным
недостатком всех модификаций персональных счетов является их низкий уровень или
даже полное отсутствие разделения рисков. Отказ от механизма солидарного
перераспределения увеличивает опасность формирования недостаточного уровня
условных или реальных накоплений как результат низкой заработной платы, частых
перерывов в занятости, возникновения проблем со здоровьем. Поэтому балльные или
накопительные (условные или реальные) схемы требуют дополнения в виде
определенного типа перераспределительного механизма. Само перераспределение
может осуществляется за счет полученных страховых взносов, но его размер зависит от
двух факторов: насколько финансирование пенсий отделено от других частей общего
188
государственного бюджета и есть ли задача осуществлять данное перераспределение за счет страховой системы. Например, в Норвегии страховые взносы на условно накопительные счета уплачиваются со всей заработной платы работника, а начисление пенсий осуществляется с величины не более 115 % от средней заработной платы в стране. Поэтому норвежская пенсионная система носит значительно больший перераспределительный характер, чем шведская, где перераспределение в рамках схемы условно накопительных счетов осуществляется через платежи, поступающие на индивидуальные счета застрахованных из системы общего налогообложения.
Достаточно распространенной практикой при расчете страховых взносов является установка верхних лимитов и впоследствии пенсий на уровне не более 2,5 средних заработков в стране. В Швейцарии данный лимит установлен на уровне средней величины заработной платы, в Швеции, Норвегии, Канаде и Бельгии — чуть больше среднего, в Австрии, Испании и Германии — в пределах 1,5 средних заработных плат, в США, Японии и Австралии верхняя граница достигает 2-2,5, Италии — 3, во Франции в системе обязательного профессионального страхования действует высокий лимит — 8 средних заработков. В то же время в ряде стран, в том числе Нидерландах, Финляндии, Португалии, вообще нет верхних границ базы трудовых доходов для начисления пенсионных взносов. А в Швеции ограничения действуют только в отношении условно накопительных и накопительных счетов обязательной системы, но их нет в традиционных квазиобязательных профессиональных схемах. Пока вопрос определения верхнего лимита трудовых доходов для расчета взносов и пенсий по новой общей пенсионной схеме во Франции остается дискуссионным, а основной гарантией для пожилых лиц, получавших низкую заработную плату, выступает минимальная страховая пенсия, составляющая 22,3% от средней заработной платы в стране. По данным на 2018 г., ее получает 39% лиц в возрасте 65 лет и старше6.
Еще один вызывающий общественные дискуссии вопрос — выбор механизмов достижения финансовой устойчивости пенсионного обеспечения. Спектр вопросов здесь очень широкий: от изменения институциональной структуры пенсионной системы, формирования нового баланса между обязательным и добровольным, коллективным и индивидуальным страхованием до разработки правил учета
6 Pensions at a glance 2019: OECD and G20 indicators. P. 135 // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www. oecd.org/publications/oecd-pensions-at-a-glance-19991363.htm (дата обращения: 25.11.2019).
пенсионных прав и индексации пенсий [Borsch-Supan et. al. 2018; Natali 2018]. В обсуждаемые вопросы структурного характера входят, например, возможности введения обязательных накопительных элементов или необходимость сохранения в пенсионных системах пенсий по потере кормильца. Опыт введения обязательных накопительных структурных элементов в государствах Восточной Европы и отчасти Латинской Америки оказался весьма неоднозначным и не продемонстрировал, по крайней мере в условиях всеобщего распространения пенсионного обеспечения (как в государствах Восточной Европы и РФ), способности повысить финансовую устойчивость системы [Ortiz et al. 2018; Heinz 2013].
Разный подход в странах отмечается и в отношении включения в процессе реформирования в общие страховые системы пенсионного обеспечения пенсий по потере кормильца. В настоящее время в среднем в странах ОЭСР приходится 22 получателя пенсии по потере кормильца на 100 пенсионеров по старости. Общие государственные расходы на данный вид пенсионного обеспечения составляют 1-2% ВВП стран. Как правило, важным критерием назначения данного вида пенсии выступает возраст реципиента, во Франции он составляет 55-60 лет, это средний показатель для государств данной группы. В то же время в ряде стран возрастной критерий не применяется (Италия, Канада, Норвегия, Испания), что может оказывать, как считается, негативное влияние на стремления к трудоустройству относительно молодых лиц, потерявших супруга.
Еще одним критерием служит уровень доходов предполагаемого получателя. Во Франции оценка нуждаемости при назначении данного вида пенсии была введена в 2003 г. В Германии длительность выплаты пенсии по потере кормильца с 2001 г. была ограничена 2 годами, а ее размер снижен с 60% до 55%. Согласно действующим правилам, размер пенсии по потере кормильца составляет около 50-70% от страховой пенсии умершего супруга. В среднем в странах ОЭСР (где есть такая пенсия) никогда не работавшая супруга будет получать пенсию, составляющую около 31% средней заработной платы в стране (если ее супруг получил право на полную пенсию), в то время как базовая пенсия или денежное пособие по социальной помощи в среднем колеблется в пределах около 20%7.
7 Pension outlook 2018 // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/oecd-pensions-outlook-2018 pens outlook-2018-en (дата обращения: 25.11.2019).
По мнению сторонников реформирования системы пенсий по потере кормильца, с точки зрения снижения бедности нет каких-либо очевидных оснований для выплаты вдове более высокого пособия, чем другим лицам в схожих обстоятельствах. В то же время главным основанием для выплаты данной пенсии может быть сглаживание потребления семьи после смерти супруга (супруги), и претенденты, согласно рекомендациям, не должны получать право на постоянную пенсию до достижения пенсионного возраста. В Австралии, Швеции, Латвии, Великобритании данный вид пенсионного обеспечения был постепенно или одномоментно (Латвия) ликвидирован при внедрении индивидуальных условно накопительных счетов, а в Италии они были полностью интегрированы в новую схему. Не отразилось и на правилах расчета пенсий по потере кормильца введение балльных систем в Германии, Словакии и Литве. Однако в силу действия тенденций по персонализации систем пенсионного обеспечения и повышения занятости женщин, составляющих подавляющее большинство получателей пенсии по потере кормильца8, обсуждается вопрос о разделении страховых взносов на определенные части с учетом возможности перевода пенсионных прав от одного супруга к другому .
Важным вопросом как для обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы, так и обеспечения материального благосостояния пенсионеров являются правила валоризации ранее получаемых заработных плат при расчете начального уровня пенсий и последующей корректировке получаемых пенсионных выплат. При учете ранее получаемых заработных плат все государства, применяющие балльные и условно накопительные счета, используют показатели роста средней заработной платы в стране. Кроме этого, Италия, Латвия и Польша также принимают во внимание изменения динамики ВВП или фонда заработной платы. Еще одним фактором при установке начальной пенсии во многих случаях выступает связь с продолжительностью жизни.
Применяемый во многих странах так называемый фактор стабилизации предполагает использование механизма автоматической корректировки, связывающий пенсии и продолжительность жизни. В Финляндии данный механизм затрагивает только вновь назначаемые пенсии, а в Японии и ряде других стран — и новые, и уже выплачиваемые. В Швеции для достижения сбалансированности доходов и расходов системы пенсионного обеспечения применяется механизм снижения расчетной доходности средств по условно накопительным счетам застрахованных и размеров
8 Доля вдов в возрастной группе 65-69 лет в 1960-1966 гг. составляла 38%, в 2010-2016 гг. — 18%.
индексации назначенных пенсий. В Нидерландах снижение стоимости активов пенсионных фондов по отношению к размерам обязательств ниже 104,2% в течение более 5 лет ведет к снижению размеров как вновь назначаемых, так и выплачиваемых пенсий.
В отличие от многих стран, Франция на сегодняшний момент не использует механизм автоматической корректировки пенсионного возраста и пенсий в зависимости от показателей продолжительности жизни, а при расчете начальных пенсий проводит индексацию ранее получаемых трудовых доходов в основной пенсионной схеме в соответствии с изменением индекса цен без учета изменения заработных плат. В отношении обязательных профессиональных пенсий социальные партнеры согласовали правила индексации баллов и расчета пенсий до 2033 г. Стоимость выплаченных взносов должна будет индексироваться в соответствии с ростом заработной платы, а стоимость баллов при расчете пенсии до 2022 г. будет корректироваться в соответствии с ростом цен, а в последствии планируется учитывать и рост заработной платы. Корректировка по ценам выплачиваемых ранее заработных плат и пенсий имеет целый ряд недостатков и ведет к существенному сокращению размеров пенсий по отношению к заработной плате, возможному формированию значительного разрыва между доходами и расходами пенсионеров. В силу этих причин считается необходимым учитывать, хотя бы частично, тенденции роста заработной платы, особенно при расчете начальной пенсии. В 8 странах ОЭСР корректировка пенсионных выплат осуществляется на основе сочетания данных по росту инфляции и заработной платы, в 4 странах — на основе комбинации изменения индекса цен и показателей ВВП или фонда заработной платы.
Еще одним критическим вопросом в деле современного реформирования пенсионных систем, наряду со стремлением достижения стабильности, является формирование справедливых условий и расширение участия в страховании для растущего слоя лиц с нестандартной занятостью (сезонный, поденный, случайный труд, работа по вызову через интернет-платформы или мобильные приложения, многосторонние и скрытые отношения найма, субподряды и т.д.) и самозанятых [БраБОУа е! а1. 2017]. Во Франции в последнее десятилетие не только темпы роста нестандартной занятости, но и самозанятости превышают темпы роста общей занятости населения. В стране формально действуют одинаковые условия страхования работников со стандартной и нестандартной занятостью, но из-за низкой заработной платы и особенностей начисления кварталов для учета пенсионных прав последние
оказываются в более уязвимом положении, им сложно накопить достаточное количество кварталов и баллов, что неизбежно сказывается на будущей пенсии. Самозанятые во Франции в целом приобретают в обязательных схемах меньше прав, чем наемные работники, но для них в настоящее время действует своя особая профессиональная схема. Важным направлением реформ с учетом вероятности неоднократной смены работником своего статуса является расширение возможностей сохранения прав на социальное обеспечение при переходе из одной системы в другую и при смене статуса занятости. Интегрированные системы социального страхования облегчают переход между статусами. Есть и другие варианты. В настоящее время обсуждается модель внедрения индивидуальных счетов социального обеспечения, которые можно использовать на различные цели, в том числе для досрочного выхода на пенсию, открытия бизнеса, получения дополнительного образования. Во Франции индивидуальные социальные счета (compte personal d'active'), предназначенные для перевода накапливаемых прав на социальную защиту из статуса, связанного с занятостью, в статус индивидуальных условный накоплений (права учитываются в виде баллов), не связанных напрямую с трудовой деятельностью, начали вводиться в оборот с 2017 г. Каждый гражданин, в соответствии с данной схемой, сможет самостоятельно разрабатывать и осуществлять различные сценарии своих взносов и объема получаемых социальных пособий9.
Заключение
Для современных пенсионных систем ключевым вопросом становится внесение изменений в так называемый межпоколенный контакт, разумное распределение расходов на будущие пенсии между работающими и пенсионерами и одновременно обеспечение защиты наиболее уязвимых групп населения. Франция, как и еще целый ряд стран континентальной Европы, используют модифицированную модель пенсионного обеспечения, основанную на социально -трудовых отношениях, относительно тесной увязке размеров пенсии с индивидуальным вкладом застрахованного и его работодателя в страховую систему. Нестраховое перераспределение в этих моделях играет ограниченную и вспомогательную роль, тем не менее в рамках данной модели успешно решаются вопросы сокращения бедности среди пожилых и обеспечения высокого уровня замещения пенсией трудовых доходов.
9 The future of social protection P. 108-110 // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/the-future-of-social-protection 9789264306943-en (дата обращения: 25.11.2019).
Для французской системы на современном этапе стоит уже решенная во многих странах задача унификации различных особых режимов страхования, упразднения многочисленных привилегий для отдельных профессиональных групп (или конвертации их пенсионных прав в дополнительные пенсионные коэффициенты) и облегчение жизни тем, кто меняет профессию и статус, при сохранении страхового характера системы.
Действующая российская пенсионная система декларируется как страховая, но на практике не отражает прежнего трудового вклада получателей пенсий и в большей степени выступает как инструмент преодоления крайней бедности, искажающий мотивацию участников в пенсионном страховании и создающий отрицательные стимулы для формальной занятости. Актуальными вопросами для российской пенсионной системы остаются выделение из нее нестраховых компонентов и продолжение реформирования системы досрочных пенсий в связи с работой во вредных и опасных условиях труда.
Повышение пенсионного возраста во Франции представляется более оправданным, чем в России, как с демографических, так социальных позиций, с точки зрения необходимости учета последствий старения населения для состояния рынка труда и финансовой устойчивости пенсионной системы, но в этом вопросе, вероятно, большую роль в стране играют политические последствия данного решения. Чтобы в том числе избежать негативных политических последствий, значительная часть стран ОЭСР пошла по пути автоматической корректировки отдельных параметров пенсионной системы, включая пенсионный возраст и размеры пенсий, в соответствии с изменениями различных демографических и финансово-экономических индикаторов, таких как продолжительность жизни, финансовый баланс пенсионной системы, соотношение плательщиков взносов и получателей пенсий.
Список литературы:
AxelradH., Mahoney K.J. Increasing the Pensionable Age: What Changes Are OECD Countries Making? What Considerations Are Driving Policy? // Open journal of Social Sciences. 2017. Vol. 5. P. 50-70. DOI: https://doi.org/10.4236/jss.2017.57005. Borsch-Supan A., Coile C. Social Security Programs and Retirement around the World: Reforms and Retirement Incentives — Introduction and Summary // NBER Working paper. 2018. No. 25280. URL: https://www.nber.org/papers/w25280.pdf (дата обращения: 25.11.2019).
Boulhol H. Objectives and Challenges in the Implementation of a Universal Pension System in France // OECD Economics Department Working Papers. 2019. No. 1553. DOI: https://doi.org/10.1787/18151973.
Dubois H., Runceane G., Anderson R Extending Working Lives through Flexible Retirement Schemes: Partial Retirement. European Foundation for Improvement of Living and Working Conditions. Luxemburg: Publication office of European Union, 2016. DOI: http://dx.doi.org/10.2806/004233.
Geppert Ch., Guillemette Y., Morgavi H., Turnes D. Labour Supply of Older People in Advanced Economies: The Impact of Changes to Statutory Retirement Ages // OECD Economic Department Working Paper. 2019. No. 1554.
DOI: https://doi.org/10.1787/18151973.
Heinz R. Reversal and Reduction, Resolution and Reforms: Lessons from Financial Crisis in Europa and Central Asia to Improve Outcomes from Mandatory Private Pensions. Washington, DC: World Bank, 2013.
URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/490141468257678018/Reversal-and-reduction-resolution-and-reform-lessons-from-the-financial-crisis-in-Europe-and-Central-Asia-to-improve-outcomes-from-mandatory-private-pensions (дата обращения: 25.11.2019). Natali D. Recasting Pensions in Europe: Policy Challenges and Political Strategies to Pass Reforms // Swiss Political Science Review. 2018. Vol. 24/1. P. 53-59. DOI: https://dx.doi.org//10.1111/spsr. 12297.
Natali D., Spasova S., Vanhercke B. Retirement Regimes for Workers in Arduous or Hazardous Jobs in Europe. A Study of National Policies. Brussels: European Commission, 2016. DOI: https://dx.doi.org//10.2767/978434.
Spasova S., Bouget D., Ghailani D., Vanhercke B. Access to Social Protection for People Working on Non-Standard Contracts and as Self-Employed in Europe: A Study of National Policies. Brussels: European Commission, 2016. URL: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/fb235634-e3a7-11e7-9749-01aa75ed71a1/language-en (дата обращения: 25.11.2019).
Ortiz I., Duran-Valverde F., Urban S., Wodsak V., Yu Z. Reversing Pension Privatization: Rebuilding Public Pension Systems in Eastern European and Latin American Countries (2000-2018) // ESS working paper. 2018. No. 63.
URL: https://www.ilo.org/secsoc/information-resources/publications-and-tools/books-and-reports/WCMS_648574/lang--en/index.htm (дата обращения: 25.11.2019).
Дата поступления: 10.12.2019
Shestakova E.E
On the Way to Reform the Pension System: New Technologies and Old
Problems
Elena E. Shestakova — PhD, Leading researcher, Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Abstract
The article analyzes the most pressing issues of reforming pension systems in Western countries and Russia, introduction of notional defined and points technologies, mechanisms for automatic adjustment of pension systems various parameters. The state policy general trend in a large number of developed countries is to reduce the pension expectation of citizens in relation to mandatory pension insurance, especially in those states where the highest level of labor income replacement with a pension is provided. Traditional solidary pension systems are being rebuilt in accordance with the criteria for ensuring long-term sustainability and adaptability. The level that was previously guaranteed by the insured mandatory state pension insurance is proposed to be reached in the medium term through participation in private and corporative pension schemes. The main focus is on the planned reforms to raise the retirement age and unify pension regimes in France that are causing active protests among the population. This country has been chosen due to certain parallels that can be drawn between Russia and France in particular with regard to the use of point system for accounting for pension rights or the need to reduce the large number of preferential categories of work included in special mandatory pension insurance schemes. The article considers the different approach in France and a number of other countries to the choice of mechanisms for achieving financial stability of pension provision, rules for valorization of accumulated pension rights and pensions themselves. It is concluded that for French pension system the most difficult task is to reconcile the interests of different professional groups and unify special insurance regimes, abolishing significant privileges for certain categories of employees while maintaining the insurance nature of the system. The issues of the importance of creating fair conditions and expanding participation in pension insurance for employees with non-standard employment, the new practice of introducing individual social security accounts designed to transfer the accumulated rights to social protection from the status of employment-related to the status of individual notional defined saving are discussed.
Keywords
Social sphere, pension reform, labour relations, financial stability of pension system, valorization and indexation of pensions.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10039
References:
Axelrad H., Mahoney K.J. (2017) Increasing the Pensionable Age: What Changes Are OECD
Countries Making? What Considerations Are Driving Policy? Open journal of Social
Sciences. Vol. 5. P. 50-70. DOI: https://doi.org/10.4236/jss.2017.57005.
Borsch-Supan A., Coile C. (2018) Social Security Programs and Retirement around the
World: Reforms and Retirement Incentives — Introduction and Summary. NBER Working
paper. No. 25280. Available: https://www.nber.org/papers/w25280.pdf (accessed:
25.11.2019).
Boulhol H. (2019) Objectives and Challenges in the Implementation of a Universal Pension System in France. OECD Economics Department Working Papers. No. 1553. DOI: https://doi.org/10.1787/18151973.
Dubois H., Runceane G., Anderson R (2016) Extending Working Lives through Flexible Retirement Schemes: Partial Retirement. European Foundation for Improvement of Living and Working Conditions. Luxemburg: Publication office of European Union. DOI: http://dx.doi.org/10.2806/004233.
Geppert Ch., Guillemette Y., Morgavi H., Turnes D. (2019) Labour Supply of Older People in Advanced Economies: The Impact of Changes to Statutory Retirement Ages. OECD Economic Department Working Paper. No. 1554. DOI: https://doi.org/10.1787/18151973. Heinz R. (2013) Reversal and Reduction, Resolution and Reforms: Lessons from Financial Crisis in Europa and Central Asia to Improve Outcomes from Mandatory Private Pensions. Washington, DC: World Bank.
Available: http://documents.worldbank.org/curated/en/490141468257678018/Reversal-and-reduction-resolution-and-reform-lessons-from-the-financial-crisis-in-Europe-and-Central-Asia-to-improve-outcomes-from-mandatory-private-pensions (accessed: 25.11.2019). Natali D., Spasova S., Vanhercke B. (2016) Retirement Regimes for Workers in Arduous or Hazardous Jobs in Europe. A Study of National Policies. Brussels: European Commission. DOI: https://dx.doi.org/A0.2767/978434.
Natali D. (2018) Recasting Pensions in Europe: Policy Challenges and Political Strategies to Pass Reforms. Swiss Political Science Review. Vol. 24/1. P. 53-59. DOI: https://dx.doi.org//10.1111/spsr. 12297.
Ortiz I., Duran-Valverde F., Urban S., Wodsak V., Yu Z. (2018) Reversing Pension Privatization: Rebuilding Public Pension Systems in Eastern European and Latin American Countries (2000-2018). ESS working paper. No. 63.
Available: https://www.ilo.org/secsoc/information-resources/publications-and-tools/books-and-reports/WCMS_648574/lang--en/index.htm (accessed: 25.11.2019). Spasova S., Bouget D., Ghailani D., Vanhercke B. (2016) Access to Social Protection for People Working on Non-Standard Contracts and as Self-Employed in Europe: A Study of National Policies. Brussels: European Commission.
Available: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/fb235634-e3a7-11e7-9749-01aa75ed71a1/language-en (accessed: 25.11.2019).
Received: 10.12.2019
