CC BY
21
УДК 342.51 ББК 67.400
© 2016 г. С. Г. Соловьев,
заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права ЮжноУральского государственного университета (национального исследовательского университета), председатель Общественной палаты Миасского городского округа, член Экспертного совета Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Российской Федерации доктор юридических наук, профессор. E-mail: solovev@feml.miass.susu.ru
МЫСЛИ О СОДЕРЖАНИИ И ПЕРСПЕКТИВАХ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ*
Статья посвящена исследованию концептуальных, теоретических и практических аспектов правового института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. С позиции теории целеполагания сформулированы основные цели, для достижения которых местное самоуправление было включено в механизм государственного устройства Российской Федерации, предложено авторское видение иерархии этих целей.
Ключевые слова: местное самоуправление, цели местного самоуправления, институт перераспределения полномочий между государственными и муниципальными органами.
S. G. Soloviev - Head of the Department of Constitutional, Administrative and Municipal law, South Ural State
University (national research University), Chairman of the Public chamber of Miass urban district, member of the
Expert Council of the Committee on the Federal improvement of public services and questions of local government
of the State Duma of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.
IDEAS ABOUTTHE CONTENTAND PROSPECTS OFTHE LEGAL INSTITUTION OF REDISTRIBUTION
OF MUNICIPAL POWERS
This research paper is about the conceptual, theoretical and practical aspects of legal institute of authority redistribution between local government bodies and the bodies of the Russian Federation state power. From the goal-setting theory position in the study the main objectives for which achievement the local self-government was included in the state system mechanism of the Russian Federation are formulated and author's vision of hierarchy of these purposes is offered.
Key words: local self-government, the local self-government purposes, institute of authority redistribution between the self-government and municipal bodies.
Система российского местного самоуправления в исторической ретроспективе последних 30 лет переживает устойчивый системный кризис. Попытки его реформирования, периодически предпринимаемые на федеральном уровне, до настоящего времени не достигли своей цели. В связи с этим если отталкиваться от мнения Д. И. Менделеева, согласно которому «... наука начинается там, где начинают измерять» [1], и произвести сравнительные измерения состояния не абстрактных муниципальных показателей, имеющих (в соответствии с новейшими разработками ученых Стэнфордского университета) довольно
Если мы не изменим направления своего движения, мы рискуем оказаться там, куда движемся.
Концептуальный афоризм
большой индекс запутывания [12] (самостоятельность местного самоуправления, уровень муниципальной демократии, независимость местной власти, укоренение самоуправленческих, корпоративистских начал, развитие деятельной автономии личности.), а реальных критериев состояния муниципальной инфраструктуры (состояние сетей и дорог в муниципалитетах, благоустройство дворовых территорий, состояние жилого фонда, освещенность и озеленение территорий.), то очевидным становится тот факт, что вопросы местного значения намного эффективнее решались в советское время, когда и была соз-
* Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 16-03-50015.
дана основа современной, предельно изношенной муниципальной инфраструктуры. В силу этого новейшую историю местного самоуправления, к сожалению, следует изучать как историю болезни, которая к настоящему времени содержит отчет о неразрешенных проблемах и, что очень важно для муници-пально-правовой науки, ключи к пониманию их причин.
При этом, несомненно, принципиально новым этапом в реформировании российского местного самоуправления являются муниципальные новеллы, предусмотренные Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», в которых предпринята попытка реформирования местного самоуправления на концептуально иных основах. Стержнем указанного закона, как указывают многие практики муниципального строительства, является введенный в муниципальное законодательство правовой институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации [2, с. 14].
Появление в муниципальном законодательстве данного правового института, к слову сказать, уже имевшего некоторый опыт частичного нормативного закрепления в Законе Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года [3, с. 9] и представляющего собой поворот на сто восемьдесят градусов по сравнению с первоначальной идеологией реформы начала двухтысячных годов, вызвало неоднозначную реакцию со стороны муниципального сообщества. Следует отметить, что значительная часть видных теоретиков и практиков муниципального строительства [2, с. 14; 4, с. 68-71; 5; 6, с. 5863; 7, с. 57-61; 8, с. 56-59; 9] отнеслась достаточно критически к предложенной конструкции правового института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Анализируя указанные критические отзывы в отношении анализируемого правового
института, следует учитывать тот факт, что любой ученый в своих суждениях излагает субъективное мнение об объективных процессах. При этом важно помнить о том, что оценить то или иное решение органов государственной власти в сфере местного самоуправления можно только в рамках определенной, субъективно принимаемой концепции его построения, в первую очередь предполагающей определение целей института местного самоуправления.
Только после этого можно разрабатывать стратегию, программы, пути и методы решения поставленных задач и оценивать решения законодательных органов. Любое из них не является верным или ошибочным априори, аргументированную оценку происходящему можно дать только с позиции концепции построения местного самоуправления, разделяемой тем или иным ученым.
Поэтому оценить перспективность введения в законодательство Российской Федерации указанного правового института можно лишь при четком определении иерархии целей, для достижения которых публичный институт местного самоуправления в 90-х годах XX века был включен в механизм государственного устройства Российской Федерации. Именно соотнесение данных целей и достигнутых результатов с учетом совершенных ошибок позволит сформулировать прогноз относительно вероятностных результатов введения анализируемого правового института в современную систему местного самоуправления, а также дать аргументированный ответ на вопрос о том, представляет ли указанная правовая конструкция, в терминах Б. Обамы [13], «дерзость надежды» или конец российских самоуправленческих иллюзий.
Местное самоуправление - самоцель или средство достижения иных целей
Публичный институт местного самоуправления функционирует в составе государственного образования, в котором помимо процессов управления в государстве протекают самоуправленческие процессы. Общественная природа местного самоуправления создает некоторую иллюзию стихийности происходящих в нем процессов, однако это только иллюзия. В системе местного самоуправления решаются серьезные государственные задачи, и для обеспечения благоденствия на местах необходимо четко понимать концепцию ме-
стного самоуправлении (модель, идеальную форму), над воплощением которой нужно работать. Определение же данной концепции в первую очередь предполагает выделение системы либо совокупности целей введения системы местного самоуправления в механизм осуществления государственного управления Российской Федерацией.
Исходя из того, что в нашем обществе многие жизненные идеалы реализуются через законы (несмотря на то, что законодатели очень часто четко не определяет цели и концепцию, на базе которых принимаются федеральные законы, а авторы теоретических работ в области муниципального права и управления нередко избегают четкого определения целей местного самоуправления), следует все же попытаться определить вектор целей, для достижения которых в законодательстве Российской Федерации закреплен публичный институт местного самоуправления.
1. Местное самоуправление - самоцель.
Постановка подобной цели местного самоуправления имеет место в трудах последователей формально-юридического подхода, аргументирующих необходимость введения института местного самоуправления в механизм государственного устройства тем, что он закреплен в Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 года и ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года. Если следовать рассуждениям апологетов данного целеполагания, то местное самоуправление должно присутствовать в системе управления Российским государством безотносительно к полезности, бесполезности или вредности этого публичного института.
2. Местное самоуправление - средство решения вопросов местного значения.
В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ к целям местного самоуправления отнесено самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Подобная цель также изложена в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепившей в достаточно витиеватой форме тезис о том, что местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую решение населением вопросов местного значения.
3. Местное самоуправление - средство для приближения власти к населению.
Постановка указанной цели пред институтом местного самоуправления, по мнению В. В. Путина, обусловлена тем, что «...этот уровень управления не называется государственным в юридическом смысле слова, но по смыслу, конечно, это один из самых важнейших, самых важных государственных уровней власти, потому что он непосредственно работает с людьми в ежедневном, в ежечасном режиме» [10].
4. Местное самоуправление - средство для самоорганизации местного населения и отделения его от государственного аппарата.
Постановка подобной цели в отношении современной российской системы местного самоуправления, решающей достаточно серьезные вопросы, которые имеют немаловажное значение для государства, представляется достаточно спорной. Очевидным является тот факт, что даже если роль муниципалитетов в решении местных вопросов усилится, то присутствие государства в лице его органов все же будет достаточно ощутимым, так как остроту местных проблем непосредственно воспринимает значительная часть граждан страны. В связи с этим государство, одной из целей которого обозначено создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ), не может отстраняться от решения каких-либо социальных вопросов, объективно являющихся частью общегосударственных дел в границах муниципального образования.
Во всем мире решение вопросов местного значения непосредственно или опосредованно направлено на реализацию прав и свобод граждан, гарантируемых государством в соответствии с Конституцией РФ и подлежащих реализации в соответствии с государственными стандартами [14, р. 18-20; 15, р. 1-20; 16, р. 39].
5. Местное самоуправление - средство разрушения единой системы государственного управления.
Вероятность постановки подобной цели обусловлена тем, что любой частный процесс может быть вложен в более глобальные процессы. Очевидно, что достижение абсолютной независимости и самостоятельности всеми российскими муниципалитетами по факту (подобно имевшему место в отечественной истории «параду суверенитетов субъек-
тов РФ») означает разрушение системы управления Российской Федерацией как единого и целостного государственного образования.
Трудно отрицать, что подобная цель процесса развития местного самоуправления в Российской Федерации вполне может вписываться в планы ее геополитических конкурентов, пытающихся насаждать в стране тупиковые направления и модели развития общественных процессов и продвигать их посредством настойчивых рекомендаций по внедрению соответствующих международно-правовых норм, требования которых они имеют возможность не исполнять [17].
Вероятно, если поставить задачу детального определения системы целеполагания и вектора целей применительно к российскому местному самоуправлению, то, несомненно, можно выделить еще немало целей [11, с. 39]. Однако, в нашем понимании, все они будут являться производными по отношению к вышеперечисленным основным целям. Применительно же к теме настоящего исследования важным является тот факт, что положительно или отрицательно оценить введение в муниципальное законодательство правового института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации можно лишь отталкиваясь от субъективно принимаемых целей, которые, по мнению автора, должна достигнуть система местного самоуправления.
При этом важно учитывать, что для института местного самоуправления может быть установлена не одна единственная цель, а несколько, как однонаправленных, так и взаимоисключающих. При этом для обеспечения четкости научного познания в перечне однонаправленных целей должна быть определена иерархия, выделена основная цель, установлена последовательность второстепенных целей.
К примеру, если в качестве основной цели российского местного самоуправления определить решение вопросов местного значения, то правовой институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации достаточно органично вписывается в самоуправленческую систему, создаваемую для достижения подобной цели. Если же в качестве основной цели российского местного само-
управления определить самоорганизацию местного населения и отделение его от государственного аппарата, то очевидно, что правовой институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации не вписывается в самоуправленческую систему, работающую для достижения подобной цели.
Исходя из вышеизложенного для исключения бесполезных (и, скорее всего, бесконечных) споров в отношении перспектив правового института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также споров, касающихся прогнозируемых итогов его введения, нужно определить основную цель современной системы российского местного самоуправления и выстроить иерархию целей, которая со временем может меняться. При этом, в нашем понимании, сегодня в качестве основной цели российского местного самоуправления следует рассматривать решение вопросов местного значения. Второй целью в порядке иерархии можно определить приближение власти к населению, а третьей - самоорганизацию местного населения и отделение его от государственного аппарата.
Следуя обозначенной системе целеполага-ния в отношении системы российского местного самоуправления, можно перейти к определению правовых проблем в действующем правовом институте перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Перспективы совершенствования механизма перераспределения полномочий между государственным и муниципальным уровнями власти
Как указывалось выше, идея перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти уже находила свое нормативное закрепление в законодательстве [3, с. 9]. В контексте исследования важно отметить, что современный правовой институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации является своеобразной интерпретацией данной идеи.
При этом если подходить к анализируемому правовому институту без крючкотворства и изощренной логики, то следует положительно оценить основную цель современной модели перераспределения государственных и муниципальных полномочий, предполагающую в идеале принятие к собственному исполнению субъектом Российской Федерации вопросов, которые муниципалитеты не могут реализовывать. Однако необходимо указать на то, что данная модель перераспределения государственных и муниципальных полномочий пока еще достаточно далека от совершенства. В связи с этим в заключение нашего исследования представляется разумным поставить в отношении соответствующего правового института ряд теоретических и практических вопросов, определяющих в подобной (несколько не традиционной) форме возможные направления его совершенствования.
1. В статье 1 Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ речь идет о перераспределении полномочий, а не о перераспределении компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом если учесть, что компетенция органа состоит из его полномочий и предметов ведения, то в рамках предлагаемой модели при перераспределении полномочий (совокупности прав и обязанностей) не перераспределяются предметы ведения соответствующих органов. Это спорно как с точки зрения теории права, так и с точки зрения муниципальной практики. В соответствии с теорией права правильным будет закрепить модель перераспределения компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Правовой институт перераспределения полномочий между муниципальным и государственным уровнями власти предполагает механизмы изъятия полномочий у органов местной власти, вступая в серьезный конфликт с конституционной концепцией самостоятельности местного самоуправления. Данный институт несет потенциальную угрозу ущемления прав муниципалитетов на внутреннее территориальное устройство и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
3. Существующая схема перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной
власти субъекта Российской Федерации не предполагает обращения соответствующего муниципалитета при решении вопроса о перераспределении (а если говорить по сути, то при фактическом изъятии) полномочий.
4. В существующей схеме перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствует обязанность установления правовым актом органа власти субъекта Российской Федерации невозможности или явной нецелесообразности исполнения муниципалитетом соответствующего полномочия.
5. Потенциальная возможность постоянных изменений законодательства и периодического перераспределения полномочий между муниципальным и государственным уровнями власти создает угрозы стабильности правового регулирования и устойчивости системы осуществления публичной власти.
6. Введение в систему муниципального права правового института перераспределения полномочий между муниципальным и государственным уровнями власти обусловливает постановку вопроса о возможности рассмотрения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, наделенных (пусть и на определенный срок) правом решения вопросов местного значения, в качестве элементов современной системы осуществления российского местного самоуправления.
7. В настоящее время приходится констатировать пока еще неудовлетворительное состояние отраслевого федерального законодательства, призванного определять полномочия органов местного самоуправления в соответствующих отраслях (права и обязанности муниципалитетов формулируются в самом общем виде, нечетко, расплывчато; понятие «полномочия» подменяется понятием «вопросы местного значения» и т. д.). В связи с этим возникает вопрос о том, не приведет ли перераспределение неоднозначно урегулированных полномочий к путанице в определении компетенционного статуса органов публичной власти разного уровня, не нарушит ли согласованность их действий.
8. Введение в систему муниципального права правового института перераспределения полномочий между муниципальным и государственным уровнями власти предполагает проработку правового статуса органов местного самоуправления, осуществляющих
перераспределенные государственные полномочия в условиях двойного подчинения.
9. Федеральным законом от 27.05.2014 № 1 Зб-ФЗ не закреплена обязанность органов государственной власти субъекта Российской Федерации финансировать осуществление перераспределяемых полномочий, что связано с вопросом о надлежащем финансовом обеспечении перераспределяемых полномочий.
10. В условиях, когда местная власть полностью не обеспечена финансовыми возможностями по исполнению собственных полномочий, у органов местного самоуправления возникает соблазн избавляться от своих полномочий, как можно больше передавая на верхний уровень.
11. В настоящее время существует неопределенность в вопросе, касающемся методики оценки стоимости оказания муниципальных услуг. Органам власти необходимо иметь критерии, позволяющие определить, сколько финансовых ресурсов нужно бюджету муниципального образования на исполнение конкретных полномочий. Очевидно, что перед перераспределением (как органам государственной власти, так и органам местного самоуправления) следует объективно оценить стоимость полноценного осуществления перераспределяемых полномочий.
12. Новая модель распределения компетенции в сфере осуществления местного самоуправления не устраняет существующую проблему недостатка финансовых средств, добавляя при этом неопределенность, связанную с распределением полномочий. Это создает опасность муниципалитетам быть втянуты-
Литература
1. Менделеев Д. И. Соч. М., 1952. Т. 25.
2. Бабун Р. В. 2014 год в истории местного самоуправления России: вперед или назад // Местное право. 2015. № 1.
3. Васильев В. И. Местное самоуправление: закон первый // Местное право. 2015. № 1.
4. Шугрина Е. С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4.
5. Бялкина Т. М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8.
ми в длительный процесс реформирования системы управления муниципальными образованиями, в ходе которого не могут эффективно решаться вопросы местного значения.
1 3. Требуют решения вопросы о том, могут ли законами субъектов Российской Федерации перераспределяться полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные в отраслевом федеральном законодательстве, или же данный порядок распространяется только на муниципальные полномочия, перечисленные в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Ф3.
1 4. В практике муниципального строительства неизбежно поднимется вопрос о том, предусматривает ли ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ возможность фактической передачи на региональный уровень всех допустимых к передаче полномочий органов местного самоуправления, составляющих суть местного самоуправления, при этом не превратятся ли органы местного самоуправления подобных муниципалитетов в «почтовый ящик» по передаче писем, жалоб и предложений в органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
15. Буквальное толкование положений ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ позволяет сделать вывод о допустимости перераспределения полномочий только между муниципальным и государственным уровнями власти и поставить под вопрос возможность перераспределения полномочий между различными видами и уровнями муниципальных образований.
Bibliography
1. Mendeleev D. I. Compositions. Moscow, 1952.
2. Baboon R. V. Year 2014 in the history of Russia local self-government: forward or backward // Local Law. 2015. № 1.
3. Vasiliev V. I. Local self-government: the first law // Local Law. 2015. № 1.
4. Shugrina E. S. A new stage of municipal reform or it is a counter reformation of counter-reform // Constitutional and municipal law. 2015. № 4.
5. Byalkina T. M. New municipal reform: changing approaches to the legal regulation of the local self-government competence // Actual problems of Russian law. 2014. № 8.
6. Костюков А. Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4.
7. Пешин Н. Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1.
8. Ежукова О. А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3.
9. Маркварт Э. Чтоб боялись, или зачем понадобилась очередная «реформа реформы» местного самоуправления // Новый компаньон. 2014. 10 июня.
10. Стенограмма заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ от 21 января 2013 г. URL: http://news. Kremlin.ru/news/17397
11. Соловьев С. Г. Спорные вопросы системы идеалов современного местного самоуправления // Юридическая наука. 2015. № 2.
12. Stanford researchers uncover patterns in how scientists lie about their data. URL: http://news. stanford.edu/news/2015/november/fraud-science-papers-111615 .html
13. Obama B. The Audacity of Hope: Thoughts on Reclaiming the American Dream. Three Rivers Press, 2006.
14. Cohen J. M., Peterson S. B. Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries. Boulder, 1999.
15. Cheema G. S., Rondinelli D. A. From Government Decentralization to Decentralized Governance // Decentralizing Governance: Emerging Concepts and Practices. Washington, 2007.
16. Falleti T. G. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. Cambridge, 2010.
17. Abushenko D. B., Sirekanyan V. V., So-lovev S. G. World Global Systemic Crisis and the Local Self-Government Basic Ideals // Asian Social Science (ASS). 2015. № 18.
6. Kostyukov A. N. Reform to nowhere... // Constitutional and municipal law. 2014. № 4.
7. Peshin N. L. New trends of municipal reform: the level of urban districts and municipal areas // Constitutional and municipal law. 2015. № 1.
8. Ezhukova O. A. Modern legislative approach to the legal regulation of the local self-government competence // Constitutional and municipal law. 2015. № 3.
9. Markwart E. In order to fear, or why another needed of local government «reform of the reform» // The new companion. June 10, 2014.
10. Transcript of the meeting of the Council on the development of local self-government under the Russian Federation President from January 21, 2013. URL: http://news.Kremlin.ru/news/17397
11. Solovev S. G. Controversial issues ideals of modern local government system // Jurisprudence. 2015. № 2.
1 2. Stanford researchers uncover patterns in how scientists lie about their data. URL: http://news. stanford.edu/news/2015/november/fraud-science-papers-111615 .html
13. Obama B. The Audacity of Hope: Thoughts on Reclaiming the American Dream. Three Rivers Press, 2006.
14. Cohen J. M., Peterson S. B. Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries. Boulder, 1999.
15. Cheema G. S., Rondinelli D. A. From Government Decentralization to Decentralized Governance // Decentralizing Governance: Emerging Concepts and Practices. Washington, 2007.
16. Falleti T. G. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. Cambridge, 2010.
17. Abushenko D. B., Sirekanyan V. V., So-lovev S. G. World Global Systemic Crisis and the Local Self-Government Basic Ideals // Asian Social Science (ASS). 2015. № 18.
