CC BY
88УДК 340.5, 342 DOI: 10.31249/rgpravo/2021.04.04
СКУРКО Е.В.1 «МЯГКОЕ ПРАВО» ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ. (Обзор).
Аннотация. Анализируются теоретические представления о «мягком праве» в Европейском союзе, а также практика применения инструментов «мягкого права» в правовом регулировании, вопросы легитимности и эффективности «мягкого права» в ЕС. Сегодня инструменты мягкого права составляют около 10% в массиве законодательства ЕС, роль мягкого права в правовом регулировании растет. Вместе с этим возникают проблемы в связи с использованием инструментов мягкого права в Европе, наиболее актуальные из которых представлены в данном обзоре.
Ключевые слова: Европейский союз; правовое регулирование; мягкое право; социальная политика; COVID-19.
SKURKO E. V. «Soft law» of the EU: Some issues of its application (Review).
Abstract. The article presents an analysis of theoretical concepts of 'soft law' in the European Union, as well as the practice of using 'soft law' tools in legal regulation, the issues of legitimacy and effectiveness of 'soft law' in the EU. Today, soft law instruments account for about 10% of the EU legislation, and the role of soft law in legal regulation is growing. At the same time, problems arise in connection with the use of soft law instruments in Europe, the most relevant of which are presented in this review.
1 Скурко Е.В., старший научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.
Keywords. European Union; legal regulation; soft law; social policy; COVID-19.
Инструменты мягкого права сегодня составляют около 10% законодательства ЕС. Использование мягкого права в европейском праве восходит к 1962 г., когда Европейская комиссия выпустила «Рождественские уведомления» («Christmas notices») - уведомления об эксклюзивных договорах с коммерческими агентами и о патентно-лицензионных соглашениях [2, p. 3]. В обзоре представлен анализ теории и практики применения инструментов «мягкого права» в ЕС.
Авторский коллектив, представляющий Школу права Королевского колледжа Лондона, в исследовании о европейском «мягком праве» в правопорядке ЕС показывает, что до 1968 г. обращение к инструментам «мягкого права» в системе Европейских сообществ было редкостью. С тех пор, однако, его роль и значение возрастали, а инструментарий стал довольно часто использоваться Европейской комиссией. Одним из ранних примеров применения мягкого права в Европейских сообществах является коммюнике по решению Кассис де Дижон (Communication on the Cassis de Dijon judgment), подтверждающее принцип признания решений, принятых Судом Европейского союза (Суд ЕС). В «Белой книге» Европейской комиссии 1985 г. предусматривалось расширение применения «мягкого права» в ЕС, и количество инструментов мягкого права, а также разнообразие областей, в которых они используются, значительно увеличилось с 1989 г., - т.е. после принятия Маастрихтского договора [2, p. 3].
В последнее время на уровне ЕС в целом сложились самостоятельные «мягкие» механизмы регулирования. начиная со сферы экономической политики, «модель координации мягкой политики», или «открытый метод координации», были институционализированы в таких секторах, как занятость и социальная политика
[2, p. 4].
В европейских исследованиях понятие «мягкое право» («soft law») определяют, зачастую, перечисляя ряд не имеющих обязательной юридической силы документов, таких как рекомендации, кодексы поведения и резолюции, и указывают на неопределенность, связанную с их правовыми последствиями. Сходным обра-
зом, «мягкое право» определяют, противопоставляя его «жесткому праву» («hard law») ЕС, которое вытекает из договоров и нормативных правовых актов ЕС, - как это предусмотрено договорами ЕС. Таким образом, европейское «жесткое право» определяется как имеющее обязательную юридическую силу, оказывающее общее и внешнее по отношению к государствам-членам регулирующее воздействие, принимаемое институтами ЕС в соответствии с установленными процедурами, - тогда как, соответственно, «мягкое право» состоит из рекомендаций, позиций, мнений и других инструментов, не упомянутых в договорах ЕС, например: коммюнике, уведомлений, руководящих принципов и пр. [2, p. 9].
Однако в последнее время некоторые исследователи всё более склоняются к мнению, что в системе ЕС невозможно выстроить классификацию законодательства Союза, которая позволяла бы четко разграничить «жесткое» и «мягкое» право, в том числе путем указания того, какое «мягкое» право «вытекает из европейской интеграции» и т.п. Так, если опираться на концептуализацию правовой нормы по двум критериям - характеру обязательства, вытекающего из нормы, и характеру обеспечения исполнения нормы, - обязательство может быть как «жестким», так и «мягким» (что, в свою очередь, зависит как от источника, так и от содержания нормы); исполнение является «жестким», если обеспечивается принудительно, может рассматриваться в судебном порядке или по иной подобного рода процедуре, - и является «мягким» в отсутствие принудительного исполнения, например, при условии использования альтернативных средств урегулирования и разрешения споров, и т.п. Если признать, что «жесткое» право состоит из норм, которые состоят из «жестких» правил и мер ответственности, к «мягкому» праву следует отнести всё остальное (за исключением, пожалуй, неюридичсеких норм, которые не содержат никаких требований и не имеют юридической силы [2, p. 11].
Каков же в таком случае практический смысл «мягкого права» в ЕС? Исследователи полагают, что практические последствия «мягкого права» включают преобразования, которые «мягкое право» может вызвать в поведении и практике государств-членов и институтов ЕС. «Мягкое право» может привести к изменению политики, но - главное - способно вызывать более тонкие изменения
на уровне дискурса, понимания и политических принципов [2, р. 22].
Значение «мягкого права» для правовой сферы ЕС, его «правовые последствия», специалисты, как правило, видят в способности правовых инструментов ЕС изменять права и обязанности субъектов. Так, «правовые последствия» европейского «мягкого права» могут состоять из обеспечения нормативной основы для будущих переговоров и для потенциальных споров или конфликтов; связывания органа, принимающего закон, с межведомственным соглашением; конкретизации обязанности институционального сотрудничества; создания ожиданий того, что орган, принимающий закон, будет соблюдать правила, изложенные в документе мягкого права; оказания сдерживающего воздействия на несоответствующее поведение государства или учреждений; влияния на законные права и обязанности третьих лиц. Кроме того, «мягкое право» может влиять на национальное и европейское законодательство, выражая общие принципы законодательства ЕС, интерпретируя положения «жесткого» права и служа правовой основой для развития национального законодательства государств -членов ЕС. В суде положения «мягкого права», в частности, могут использоваться в процессе судебного разбирательства, служить в качестве вспомогательного средства при толковании положений «жесткого» права и др. [2, р. 24-25].
Вместе с тем инструментарий рассматриваемого права не всегда оказывается оптимальным для решения тех или иных задач общественного развития, в том числе в рамках и на уровне ЕС. Так, Джакопо Паффарини из Университета Перуджи обращается к проблеме гарантий социальных прав в ЕС - с точки зрения поиска оптимального сочетания средств так называемого «мягкого» и «жесткого» права при осуществлении правового регулирования
[3].
По мнению Дж. Паффарини, после Лиссабонского саммита ЕС 2009 г. вопрос о гарантиях основных прав человека в ЕС приобрел новый оттенок. Важную роль в этом сыграли местные экономические интересы и массовые социальные протесты. Сегодня органы ЕС - с привлечением транснациональных корпораций -продолжают разрабатывать основы для развития европейской интеграции на перспективу. В частности, можно наблюдать суще-
ственный сдвиг, который происходит от синтетического набора принципов, - как те, например, которые установлены в Хартии основных прав ЕС (EU Charter of Fundamental Rights), - к глубоко техническому и подробному нормативному производству. Развитие правового регулирования в вопросах безопасности и здоровья на рабочем месте является одним из наиболее показательных примеров. Отнюдь не ставя под сомнение несбалансированность позиций сторон в современных трудовых отношениях, европейская стратегия защиты работников отходит от принципов добровольного следования правилам и процедурам - со стороны работодателей - к инструментам «мягкого права». Прежде правовая доктрина ЕС описывала создание многоуровневой архитектуры институтов в сфере труда и трудовых отношений, в том числе реализуемой по принципу управления «сверху вниз»; недавно стал внедряться подход по установлению общих организационных стандартов, связанных с конкретной системой корпоративного управления, для обеспечения лучшей системы гарантий со стороны бизнеса в сфере соблюдения основных прав человека [3, p. 70].
Показательным примером продвижения правового регулирования посредством «мягкого права» и тем самым влияния на деятельность корпораций, в том числе в аспекте трудовых отношений, выступает Программа корпоративной социальной ответственности ЕС (Corporate Social Responsibility Program) (CSR), к которой может добровольно получить доступ и присоединиться любое предприятие (в том числе в сфере услуг). Программа требует адаптации к ряду нормативных профилей, среди которых некоторые касаются безопасности и гигиены труда на рабочем месте.
Идея о том, что корпорациям следует взять на себя некоторые социальные обязательства, была выдвинута и в основном продвигалась неправительственными организациями в целях потребовать поддержания глобальной конкуренции на «этически оправданном уровне».
Концепция «корпоративной социальной ответственности» несколько раз излагалась от лица европейских институтов. В частности, есть ряд документов, предлагающих понятия и определения в указанной связи - и все они относятся к области «мягкого права» (в форме так называемых «коммюнике» от Еврокомиссии Европейскому парламенту - «Communications from the Commission to
the European Parliament»). Например, один из таких документов представлен в «Зеленой книге» под названием «Содействие созданию европейской основы корпоративной социальной ответственности», в которой говорится, что «быть социально ответственным означает не только соответствовать правовым ожиданиям, но и выходить за рамки простого соблюдения предписаний и инвестировать больше в человеческий капитал, окружающую среду и отношения с заинтересованными сторонами» - и т.п. [3, p. 81].
Ряд корпораций в ЕС сегодня добровольно принимают стандарты CSR, что можно считать в своем роде интеграцией правил, разработанных государствами, в корпоративное управление, и, в данном случае, направленными на повышение уровня безопасности и охраны здоровья на рабочем месте. Эталонным стандартом в данном вопросе является Международный стандарт социальной ответственности 8000 (Social Accountability 8000 International Standard - SA 8000), который был разработан в 2008 г. и в который впоследствии вносились изменения. Данный стандарт содержит правила и рекомендации, предложенные экспертами Международной организации социальной ответственности (Social Accountability International - SAI) - многосторонней организации, в состав которой входят, в том числе, ЕС, а также большинство промыш-ленно развитых стран, - которая провела исследование наиболее сложных элементов, касающихся взаимоотношений между гражданским обществом, окружающей средой и предприятиями. В разработанном стандарте значительное внимание уделяется понятиям и определениям, а также процедурам и организации управления в корпорации или на предприятии, соблюдение которых необходимо для получения сертификата «социальная ответственность» предприятия. Для добровольной сертификации предприятию необходимо соответствовать критериям по таким разделам стандарта, как детский труд; принудительный и обязательный труд; охрана здоровья и безопасность; свобода ассоциации и право на заключение коллективных договоров; дискриминация; дисциплинарная практика; рабочее время; вознаграждение; система управления и т.п. [3, p. 82].
В целом, по мнению Дж. Паффарини, можно утверждать, что в последнее время социальные процессы, в том числе новые тенденции в сфере охраны труда, приводят к возникновению но-
вых эффективных правовых моделей. Однако следует отметить, что для современных предприятий существенный ряд проблем возникает в связи с ростом правового плюрализма, когда корпорациям всё чаще приходится разрешать неопределенности, возникающие в результате умножения систем регулирования в трудовой сфере - на разных уровнях, из разных источников, различной юридической силы [3, p. 84].
Проблеме эффективности и легитимности инструментов «мягкого права» ЕС в условиях пандемии COVID-19 посвящена работа М. Элиантонио и О. Штефан, сотрудников Университета Маастрихта и Королевского колледжа в Лондоне [1].
Авторы подчеркивают, что инструментарий «мягкого права» ЕС помогает справляться с кризисом COVID-19 на уровне ЕС. Инструменты «мягкого права», как отмечалось выше, обычно определяются как правила поведения, которые не имеют юридической силы, но могут иметь юридические и практические последствия. В связи с пандемией COVID-19 в ЕС эти инструменты используются с марта 2020 г. для определения чрезвычайных мер в большинстве стратегий ЕС. В таких секторах, как защита конкуренции и государственная помощь, последствия кризиса в области здравоохранения решались исключительно с помощью средств «мягкого права». Временные меры по поддержке экономики в контексте коронавирусного кризиса (Temporary Framework to support the economy in the context of the coronavirus outbreak (2020)) были приняты Еврокомиссией в первые дни пандемии и определили условия, при которых должен быть предпринят существенный объем мер и мероприятий на уровне государств ЕС на общую сумму около 3 трлн евро. В целом, средствами «мягкого права» ЕС в условиях пандемии были установлены общие подходы по таким вопросам, как ограничения свободного передвижения, труд сезонных работников в ЕС, представлены рекомендации, как восстановить транспорт и туризм, и др. [1, p. 159].
Однако, как показывает опыт предыдущих кризисов в ЕС, переход к «мягкому праву» сопряжен с тем, что в жертву ему частично может приноситься принцип верховенства права; сомнителен, кроме того, «демократический мандат» «мягкого права». Поскольку кризис законности не желателен во все времена, М. Элиантонио и О. Штефан проводят мысль о том, что расши-
ренное обращение к «мягкому праву» в ЕС - в условиях кризиса С0УГО-19 - может в итоге привести к возвращению к «мрачному прошлому Европы», выступить, в результате, самобытной угрозой европейской интеграции в принципе.
В представленной работе авторы оценивают законность инструментов «мягкого права» ЕС в условиях СОУГО-19: обращаются к анализу процедур «мягкого законотворчества» в соответствующий период, а также круга лиц, которые были к этому привлечены - и др. [1, р. 160]
Исследование М. Элиантонио и О. Штефан показало, что использование «мягкого права» для решения кризисных ситуаций, таких как СОУГО-19, представляет еще более острую опасность для демократии в ЕС. «Мягкое право», получившее высокую оценку за гибкость и быстроту процедур принятия, как правило, набирает довольно низкие баллы в отношении прозрачности и открытости обозначенных процедур. Так, эмпирические данные подтверждают, что в условиях кризиса СОУГО-19 в ЕС документы принимались практически без участия Европейского парламента и с минимальными и несистематическими консультациями с заинтересованными сторонами, национальными властями и научными органами [1, р. 170].
Постольку поскольку «мягкое право» не является юридически обязательным, его принудительное исполнение через суды или Еврокомиссию крайне затруднительно, - и, в таких случаях, крайне важно заручиться доверием населения, чтобы обеспечить добровольное соблюдение правил и документов, принятых в форме «мягкого права». Одним из способов приобрести доверие общественности признается институциональная открытость при принятии соответствующих актов и документов, понимаемая как требование прозрачного информирования общественности о различных правилах и процессах, с одной стороны, а также прямое участие общественности в выработке таких решений, - с другой. Кроме того, важные гарантии верховенства права, такие как парламентский и судебный контроль, имеют решающее значение для эффективности чрезвычайных мер. Действительно, исследования по различным государствам - членам ЕС показывают, что прозрачные подходы к борьбе с пандемией являются более успешными [1, р. 172].
Сегодня для ЕС, с точки зрения М. Элиантонио и О. Ште-фан, важно сосредоточиться на разработке и принятии решения для будущих кризисных ситуаций и мер, возможно, путем принятия комплексного «жесткого» законодательного акта, в котором будут регулироваться различные чрезвычайные ситуации. Очевидно, что меры по борьбе с пандемиями должны приниматься оперативно. Тем не менее можно было бы в законодательстве ЕС установить сокращенные сроки для консультаций с заинтересованными сторонами и оперативного участия Европарламента и национальных парламентов в разрешении возникающих проблем, например, с помощью срочных процедур и др., тем более что примеры государств-членов свидетельствуют об успешном участии национальных парламентов в преодолении кризиса COVID-19 [1, p. 174].
Список литературы
1. Eliantonio M., Stefan O. The elusive legitimacy of EU soft law: An analysis of consultation and participation in the process of adopting COVID-19 soft law in the EU // European journal of risk regulation. - Cambridge, 2021. - Vol. 12, N 1 : Special Issue on COVID-19 and Soft Law. - P. 159-175. - URL: https://www. cambridge. org/core/j ournals/european-j ournal-of-risk-regulation/article/elusive-legi timacy-of-eu-soft-law-an-analysis-into-consultation-and-participation-in-the-proces s-of-adopting-covid19-soft-law-in-the-eu/ED1F587B4FEBFD593C010F81833F5A3C (дата обращения: 15.05.2021).
2. EU soft law in the EU legal order : A literature review / Stefan O.A., Avbelj M., Eliantonio M., Hartlapp M., Korkea-aho E., Rubio N. - 2019. - 46 p. - URL: https://ssrn.com/abstract=3346629 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3346629 (дата обращения: 15.05.2021).
3. Paffarini J. Social rights between hard and soft law: a case study from European Union // Revista juridica. - Curitiba, 2020. - Vol. 1, N 58. - P. 68-87.
