CC BY
11
© 2006 г. С.Е. Хейгетова
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ КАК СПОСОБ ФОРМИРОВАНИЯ КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ
НА РЫНКЕ ТРАНСПОРТНЫХ УСЛУГ
В условиях рыночного механизма хозяйствования основной целью городского пассажирского транспорта (ГПТ) является максимально возможное удовлетворение потребностей потребителей при минимально возможных затратах и максимальной безопасности и надежности системы. Очевидно, что сформулированная цель деятельности системы ГПТ применима как для потребителей услуг, так и для производителей -транспортных предприятий. Но равновесие между целями производителя и потребителя услуг может быть достигнуто только при наличии третьего участника системы оказания транспортных услуг - местных органов власти, которые управляют процессом оказания транспортных услуг. Так, согласно п. 6 ст. 72 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.
Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения возложены на органы местного самоуправления, которые реализуются в том числе посредством издания нормативных правовых актов.
ГПТ представляет собой достаточно сложную систему, в которой объединены организационные, технические, социальные и экономические элементы, отношения как внутри, так и между которыми регулируются различным законодательством и должны находиться в существующем правовом поле.
Как показывает анализ зарубежного законодательства, все реформы в сфере системы ГПТ имели и имеют единую направленность - увеличение уровня конкуренции в системе общественного транспорта за счет сокращения объемов деятельности или ликвидации муниципальных предприятий с одновременной либерализацией допуска на рынок частных предприятий [1]. При этом во всех странах основные цели реформирования сводятся к следующему:
- снижению государственных расходов на содержание ГПТ;
- более полному удовлетворению спроса на перевозки при снижении или умеренном росте стоимости проезда;
- созданию условий для обновления парка за счет средств самих предприятий;
- расширению возможностей для принятия местными органами власти необходимых, но непопулярных решений (повышение стоимости проезда, отмена льгот и т.п.).
Основные различия в реформировании ГПТ связаны с решением вопроса о том, какая форма собственности, муниципальная или частная, должна стать преобладающей.
Принятая в настоящее время в РФ система экономических отношений на ГПТ основана в большей своей части на принципах общественной монополии. Так, например, в Ростове-на-Дону, доминирующее положение на рынке перевозок пассажиров общественным транспортом занимает МУП МТК «Ростовпассажир-транс». Основные показатели деятельности данного предприятия определили направления программы развития пассажирского транспорта общего пользования на 2004-2006 г., утвержденные городской Думой. При этом сделав ставку на позитивные стороны такого подхода, организаторы транспортного процесса не учли вероятность возникновения негативных результатов и не предусмотрели в механизме управления соответствующих компенсаторов.
Следует согласиться с мнением многих специалистов о том, что основополагающие принципы организации транспортного бизнеса не должны отличаться от других видов предпринимательской деятельности. При этом городская сеть транспортных коммуникаций общего пользования предназначена для предоставления транспортных услуг всем физическим и юридическим лицам на территории города. Принятые же правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления вводят дополнительные ограничения, не предусмотренные федеральным законодательством и ссужающие круг хозяйствующих субъектов на рынке транспортных услуг. Указанное противоречие порождает практику принятия судами диаметрально противоположных решений по вопросу правомерности проведения конкурса при распределении маршрутной сети [2].
Монополия - это всегда отсутствие стимулов к сокращению издержек и росту производительности труда. Как отмечалось выше, государственным и муниципальным предприятиям совершенно невыгодно повышать эффективность транспортной деятельности: чем больше сокращаются убытки, тем более вероятно, что вслед за этим сократится объем бюджетного финансирования. Поэтому в условиях монополизированного рынка государственным и муниципальным предприятиям трудно удержаться от соблазна переложить на бюджет все финансовые последствия неэффективного хозяйствования в сфере ГПТ. Это выражается в проведении политики постоянного давления на местные и центральные органы власти с целью увеличения объемов субсидий.
Несмотря на многообразие форм организации работы ГПТ, можно выделить три базовые модели, в со-
ответствии с которыми в разных странах проводились реформы:
- административная модель управления (США, Канада, Париж );
- ограниченная конкуренция ( Лондон, ряд столиц скандинавских стран);
- дерегулирование (Великобритания за исключением Лондона, Сантьяго).
При административном регулировании для всей маршрутной сети применяются единые правила. Перевозка осуществляется одним хозяйствующим субъектом на безальтернативной основе.
Для модели ограниченной конкуренции характерны жесткие требования, предъявляемые администрацией города или уполномоченной структурой к расписанию движения, тарифам и используемым транспортным средствам. Перевозки, как правило, выполняют от 6 до 30 транспортных предприятий, на конкурсной основе работающие по контракту, заключенному с органами местного самоуправления. При этом до 90 % перевозок выполняются 3-5 крупными предприятиями.
В случае дерегулирования рынка транспортных услуг проверяется только профессиональная компетентность перевозчика, соответствие требованиям безопасности и технической пригодности транспортных средств. При этом выделяется коммерческий (85 %) и социальный (15 %) секторы, в отношении которых используются различные правила регулирования. В коммерческом секторе - доступ свободный. В социальном - на основании конкурсных процедур. При этом муниципальный заказ действует только в социальном секторе, где предусмотрены субсидии на покрытие убытков от нерентабельных маршрутов.
Среди специалистов до сих пор идут споры о том, каков должен быть уровень конкуренции в системе общественного транспорта. В зарубежных странах многие из частных перевозчиков начинали с малых предприятий. Но благодаря своей технической и финансовой эффективности вытеснили с рынка конкурентов. Конкуренция способствовала снижению расходов городских бюджетов на общественный транспорт и сдерживала рост тарифов. То есть укрупнение перевозчиков можно рассматривать как положительное явление.
Одним из способов обеспечения конкурентной среды на рынке транспортных услуг может стать муниципальный заказ на услуги ГПТ. Основные положения о заключении договоров муниципального заказа и их финансирования регулируются Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Субъекты РФ и органы местного самоуправления могут устанавливать иные правила по формированию и размещению указанных договоров.
Как показывает анализ законодательства, в РФ отсутствует эффективный правовой механизм для формирования конкурентной среды при реализации муниципального заказа на выполнение пассажирских перевозок. Это приводит к диктату перевозчиком условий договора, отсутствию стимулов снижать затраты на перевозку, повышать качество предоставляемых услуг.
Следует отметить, что пассажирские перевозки, хотя и являются однородным видом хозяйственной деятельности, но одновременно фигурируют на двух различных рынках услуг, которые можно обозначить как розничный и оптовый. На основе муниципального заказа формируется оптовый рынок.
С точки зрения непосредственного формирования муниципального заказа на пассажирские перевозки можно выделить три основных этапа:
1) паспортизация маршрутов, предлагаемых к конкурсному распределению;
2) определение требуемого объема услуг (перевозок) и нормативов финансовых затрат на производство единицы транспортных услуг;
3) определение основных конкурсных условий и критериев выбора перевозчиков на обслуживание конкретного маршрута.
Главная цель конкурсного отбора заключается в создании условий для увеличения присутствия на рынке тех перевозчиков, которые в наибольшей степени удовлетворяют общественным интересам.
Вопросы методик проведения конкурсных процедур при реализации муниципального заказа являются малоисследованными, так как при административно-командной системе, действующей в РФ, считалось, что городские перевозки должны выполнять только специализированные муниципальные предприятия. Допуск к пассажирским перевозкам частных предприятий через конкурсные процедуры следует рассматривать как источник конкурентного давления на муниципальные предприятия, принуждая их к более эффективной системе хозяйствования.
В соответствии с ГК РФ (ст.1057-1061) публичный конкурс ( а все проводимые органами местного самоуправления конкурсы относятся именно к этой категории) предполагает выдачу или выплату награды или передачу в собственность вещи ( имущественного права), т.е. носит имущественный характер. По мнению многих современных исследователей, единицей конкурсного предложения услуг ГПТ является маршрут [3]. Однако в рассматриваемых нами отношениях предметом является не сам маршрут как таковой, а право перевозки пассажиров на этом маршруте с использованием его инфраструктуры. Это право, как правило, носит срочный характер. Само понятие «маршрут» определяется как обустроенный в соответствии с действующими нормативами участок дорожно-уличной сети, имеющий начальный и конечный пункт отправления и предназначенный для осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования. В соответствии со всеми определяющими признаками маршрут не является объектом гражданского права.
Так как автобусные маршруты имеют разные условия эксплуатации, то для формирования условий муниципального заказа необходимо провести объективную оценку сложности обслуживания маршрута и определить расчетный тариф за предоставляемую услугу, в противном случае это может привести к появлению выгодных и невыгодных маршрутов. При этом, как правило, используются два вида тарифов: расчетный - для оплаты производителю транспортных услуг
и тариф для населения (потребителя услуг). Разницу между доходами по расчетному тарифу и плановыми доходами (плата за проезд) от перевозки пассажиров возмещается предприятиям ГПТ ежемесячно за счет бюджета. Специалисты предлагают создать специальный транспортный фонд и его правовой статус закрепить на уровне Федерального закона « О муниципальном транспортном фонде», что позволит создать правовую основу взаимоотношений ГПТ с федеральным и местным бюджетом.
Таким образом, реализация муниципального заказа на городские автобусные перевозки позволяет увеличить число предложений от транспортных фирм на вы-
Северо-Кавказская академия государственной службы
полнение пассажирских перевозок и создает гарантии для снижения цен на транспортные услуги, на уменьшение объемов дотаций на функционирование ГПТ, повышение качества обслуживания.
Литература
1. Международный опыт в конкурентоспособном предложении: Материалы Междунар. конф. М., 1991.
2. Определение ВС РФ от 23.06.2000 г. по делу №53-ГОО-12; Определение ВС РФ от 19.09.2003 г. по делу №58-ГОЗ-30.
3. Мазикин Ю.Н., Пирогов В.И. Реформирование общественного пассажирского транспорта. М., 2001.
15 июня 2006 г.
© 2006 г. Э.Э. Эмирбекова НАСИЛИЕ В СЕМЬЕ КАК ФАКТОР ПРЕСТУПНОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Существенным социально-психологическим фактором формирования преступного поведения молодежи являются дефекты семейного воспитания. Одна из причин, влияющих на формирование предпосылок к совершению правонарушений - несправедливое, грубое обращение с детьми взрослых членов семьи. Именно в семье следует искать корни любого насилия и его криминальных проявлений со стороны несовершеннолетних. Как справедливо указывает А.И. Долгова, решающее влияние на криминогенную деформацию сознания и поведения подростков оказывает негативное влияние взрослых членов семьи, а также других лиц с антиобщественной направленностью. Именно такой путь является типичным и определяет большинство преступлений несовершеннолетних. При этом преступное поведение зависит не столько от образования, квалификации и структурной полноценности семьи, сколько от нравственных и правовых взглядов, установок и поведения членов семьи [1]. «Еще не достигшие по физическим и психологическим стандартам уровня, необходимого для жизни и работы в условиях современного производства и потребления, лишенные возможности самостоятельно обеспечивать свои потребности, в условиях ослабления семейного воспитания и надзора, несовершеннолетние все чаще оказываются вовлеченными в совершение преступлений, систематическое употребление спиртных напитков, одурманивающих веществ, в занятие бродяжничеством и попрошайничеством» [2].
Во многих семьях с насильственными формами поведения наблюдается явное отвержение ребенка, непроявление элементарной заботы о нем. Детей постоянно унижают, бьют, не кормят и даже попрекают куском хлеба, выгоняют из дома. К ним применяется физическое и психическое насилие. Часто в лечебные учреждения поступают дети с травмами, полученными в результате неправомерных действий родителей или их заменяющих людей. Обычно агрессором в семье является мужчина, а его жертвами - те, кто слабее. Но если женщины, особенно бездетные, могут избавиться
от обидчика путем обмена жилплощади, развода или другим способом, то правовое положение детей такой возможности не дает. Они вынуждены лишь терпеть побои и истязания в подавляющем большинстве случаев от собственных же родителей. Следует помнить, что отрицательные следы детства очень устойчивы, они обусловливают соответствующим образом мышление, чувства и поступки во взрослом возрасте. Об этом свидетельствуют многие насильственные преступления спонтанного, эмоционально насыщенного характера, которые совершаются по бессознательным мотивам.
Многие подростки характеризуются постоянным желанием куда-либо уехать, переменить место жительства и учебы. В этом можно усмотреть стремление выйти из трудной или конфликтной ситуации. Спасаясь от жестокого обращения и насилия, около 50 тыс. подростков ежегодно уходят из дома. Побег из дома чаще всего не приносит ребенку желаемого результата: работники правоохранительных органов возвращают его обратно в семью, где в отместку за побег его мучают еще сильнее. В качестве протеста несовершеннолетние используют самоубийство. Комитет Российского статистического агентства по Республике Дагестан установил, что за 3 года (2002-2005 гг.) в результате самоубийств погибли 270 (93, 77, 84) человек, причем в основном молодежь в возрасте от 10 до 18 лет.
Одной из тяжелейших проблем в России является детская беспризорность. По разным оценкам, в стране насчитывается от 3 до 5 млн безнадзорных детей, при этом лишь небольшое число из них - сироты. Большинство же уходит из семей из-за постоянных конфликтов, насилия и иных форм жестокого обращения со стороны родителей: по данным социологических исследований, в России ежегодно 2000 детей гибнут в результате насилия в семье. Следствием общего кризиса семьи и детства является рост социального сиротства: число детей-сирот и детей, лишенных родительского попечения, увеличивается в год примерно на 20 тысяч [3].
Анализ материалов уголовных дел и проверок обстоятельств причин самоубийств несовершеннолетних,
