CC BY
479
Муниципальный финансовый контроль
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Е. Н. ХРОМОВ, аспирант кафедры экономического
анализа и учета Рязанский государственный радиотехнический университет, Рязань, Российская Федерация
Д. А. ЧИРКОВ, аспирант кафедры экономического анализа и учета Рязанский государственный радиотехнический университет, Рязань, Российская Федерация
Кризисные явления в мировой экономике предопределили необходимость экономного и рационального использования финансовых ресурсов государства. Значительность денежных средств, направляемых из федерального бюджета на покрытие расходов муниципальных образований, делает необходимым организацию эффективного контроля за их использованием. Исследование современной нормативно-правовой базы и теоретико-методологических основ функционирования контроля как глобальной экономической категории позволило предложить направления совершенствования отдельных элементов системы муниципального финансового контроля и обосновать его роль и значение при реализации функций государственного финансового контроля.
Ключевые слова: управление государственными (муниципальными) финансами, механизм контрольных процедур, полномочия, контрольные органы, эффективность использования, направление развития, динамика, управление, проектное финансирование
Негативное влияние мирового финансового кризиса, вызвавшее острую потребность в экономии бюджетных средств, обусловило повышенное внимание к вопросам управления государственными (муниципальными) финансами.
Необходимость дальнейшего развития и совершенствования системы контроля за использованием средств местных бюджетов обусловлена различными факторами: это увеличение количества муниципальных образований, через которые расходуется около половины бюджетных средств субъектов РФ; переход к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, от объектного к проектному управлению; развитие системы муниципальных закупок. А значит, для совершенствования механизма контрольных процедур (с соответствующим методическим обеспечением) существуют вполне объективные предпосылки. Помимо прочего в указанной сфере существует
множество пробелов как нормативно-правового, так и методологического и методического характера.
Организация финансового контроля в муниципальных образованиях — одна из первоочередных задач для органов власти, так как именно на местном уровне решаются важнейшие проблемы обеспечения жизнедеятельности граждан: медицинские, образования, жилищно-коммунального и социально-бытового обслуживания, дорожного строительства.
Так как контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может быть подменена государственным финансовым контролем, муниципальный финансовый контроль необходим как обязательный элемент единой системы финансового контроля в Российской Федерации и инструмент, обеспечивающий повышение эффективности расходования бюджетных средств на местном уровне, сбалансированность местных бюджетов, усиление ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса муниципального уровня.
Разработка стратегии развития системы муниципального финансового контроля представляется необходимой по ряду причин, важнейшими из которых являются переход на среднесрочное бюджетное планирование и реализация приоритетных национальных проектов. Основные положения стратегического плана должны соответствовать приоритетам долгосрочного и среднесрочного социально-экономического развития территории.
Для реализации стратегии, а также координации действий контрольных органов, по мнению авторов, необходимо ввести стандарты муниципального финансового контроля. Система стандартов должна учитывать положительный международный и российский опыт и включать в себя:
— общие стандарты, описывающие принципы контрольной деятельности на муниципальном уровне, а именно независимость, компетентность, гласность, конфиденциальность;
— рабочие стандарты, которые систематизируют и упорядочивают действия работников органов контроля в разрезе таких функций, как планирование, надзор, доказательства и документация;
— стандарт отчетности, который устанавливает требования к форме и содержанию отчетов. Целью этого стандарта являются обеспечение прозрачности контроля, укрепление финансовой дисциплины и обеспечение взаимодействия между органами контроля путем унификации отчетов;
— стандарт управления и контроля качеством, который устанавливает требования к осуществлению руководства деятельностью муниципальных контрольно-счетных органов и их работников. Целью стандарта «Управление» являются формирование хорошо организованного и работоспособного коллектива и обеспечение его мобилизации для достижения целей контроля. Целью стандарта «Контроль качества» является обеспечение соответствия деятельности муниципальных контрольно-счетных органов и их работников стандартам.
Контрольно-счетными органами применяются в основном две формы контроля:
— контроль финансовой отчетности;
— контроль на соответствие.
В то же время Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно их использовать в соответствии с целевым назначением.
Использование бюджетных средств в соответствии с действующими нормативными актами, достоверная отчетность сами по себе не могут свидетельствовать об эффективности их использования. В связи с этим контроль за эффективностью предполагает проверку различных сторон деятельности органов местного самоуправления в целях определения эффективности использования ими бюджетных средств, выделенных для оказания соответствующих муниципальных услуг и выполнения муниципальных программ.
В соответствии с международной практикой аудит эффективности направлен на проверку исполнения, экономичности, продуктивности и результативности (эффективности) управления муниципальными финансовыми ресурсами. Он охватывает не только специфическую финансовую деятельность, но и весь спектр деятельности органов местного самоуправления, в том числе организационную и административную системы.
Аудит эффективности отличается от финансового контроля тем, что главной целью здесь является не выявление нарушений финансового законодательства, а комплексная оценка эффективности деятельности структурных подразделений местных администраций и подведомственных организаций по использованию ими муниципальных ресурсов.
Эффективная система бюджетного контроля и аудита в современных условиях должна включать следующие взаимоувязанные компоненты:
1) внутренний контроль;
2) внутренний аудит;
3) внешний аудит.
Базовым уровнем системы контроля и аудита в органе или организации считается система внутреннего контроля.
Внутренний контроль — это постоянный процесс, который проводится руководством и сотрудниками, при этом исключительная ответственность за его осуществление возлагается на руководителя органа или организации. Именно на систему внутреннего контроля ложится основная нагрузка в части проверки соблюдения законодательства, достоверности бюджетной отчетности, сохранности активов, эффективности использования материальных, человеческих и информационных ресурсов, идентификации и оценки рисков.
Внутренний аудит прежде всего фиксирует адекватность и эффективность системы внутреннего контроля. Кроме того, он позволяет выявить недостатки применяемых процессов, правил, процедур, увидеть в деятельности организации риски, которые могут препятствовать достижению поставленных целей, а также предоставить руководству рекомендации, как работать более эффективно и достигать лучших результатов.
Внешний аудит определяют как выражение независимого мнения о достоверности финансовой или иной отчетности, которое предоставляется заинтересованным пользователям. Задачи внешнего аудита допустимо расширить: к их числу может относиться заключение о том, что системы бухгалтерского учета, отчетности, финансирования и управления организованы правильно и позволяют руководству обеспечивать достижение целей органа или организации, что достижение целей осуществляется наиболее экономичными, эффективными и результативными способами.
Если аудит правильности (финансовый аудит) в Российской Федерации уже имеет свою историю и развитую методологию, учитывающую международные стандарты и многолетние традиции проведения ревизий и проверок, то аудит эффективности возник сравнительно недавно.
Очевидно, что внедрение аудита эффективности неизбежно сопряжено со сложностями и проблемами, обусловленными современной российской практикой управления государственными и муниципальными финансами. Одной из основных проблем является незавершенность реформы бюджетного процесса в части внедрения бюджетирования, ори-
ентированного на результат, на всех уровнях бюджетной системы. Как следствие, во многих случаях для проведения аудита эффективности отсутствует информационная база: отчетность о результатах деятельности, о достижении поставленных целей и задач, сведения о качестве предоставленных государственных и муниципальных услуг. Опыт зарубежных стран показывает, что аудит эффективности становится реальным инструментом только тогда, когда система бюджетирования, ориентированного на результат, уже действует, а в законе о бюджете представлены программы с заданными результатами использования бюджетных средств.
Другой проблемой является отсутствие в Российской Федерации упорядоченной, внутренне непротиворечивой системы правового регулирования муниципального финансового контроля.
Внедрение аудита эффективности в контексте государственных и муниципальных финансов тормозится и в силу фрагментарности методической базы. Для того чтобы аудит эффективности занял надлежащее место в системе государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации, способствовал модернизации бюджетного процесса и повышению качества государственного управления, необходимо соблюдение ряда принципиальных условий для его дальнейшего развития, решения существующих проблем и сближения с лучшей международной практикой.
Прежде всего следует создать адекватную нормативную и методологическую основу для проведения аудита эффективности, в частности разработать концепцию развития государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации и утвердить ее на федеральном уровне. Затем потребуется внести изменения и дополнения в действующее законодательство, главным образом в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Кроме того, нужно разработать и утвердить с учетом лучшей международной практики общие стандарты профессиональной этики аудиторов и контролеров в сфере государственных и муниципальных финансов.
В качестве самостоятельной проблемы необходимо отметить необходимость сохранения внешнего государственного контроля в сфере государственных полномочий, передаваемых муниципальным образованиям.
Обобщая сказанное, можно выделить следующие основные направления развития муниципального финансового контроля:
— определение контрольного органа муниципального образования в муниципальных районах и городских округах со статусом юридического лица в качестве обязательного в структуре органов муниципального образования позволит урегулировать его контрольные полномочия и повысить эффективность бюджетного процесса на местном уровне;
— устранение противоречий между ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 N° 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации позволит избежать проблем в формировании контрольных органов муниципальных образований и наделении их бюджетными полномочиями;
— для устранения причин, осложняющих формирование муниципальных органов внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях, контрольно-счетным органам субъектов РФ необходимо обратиться к руководителям органов местного самоуправления с предложением внести изменения в Уставы городских округов и муниципальных районов РФ, предусмотрев в структуре местного самоуправления орган внешнего финансового контроля с правом юридического лица;
— объединение контрольных органов муниципальных образований позволит координировать их деятельность на уровне субъекта РФ в интересах эффективного осуществления муниципального контроля, а также будет способствовать вхождению этих объединений в Ассоциацию контрольно-счетных органов России (АКСОР) в целях формирования единой системы внешнего контроля всех уровней бюджетов бюджетной системы РФ.
Развивая положения о необходимости расширения сферы деятельности контрольно-счетных органов (КСО), усиления контрольной деятельности и повышения статуса КСО, представляется необходимым разработать стратегию развития муниципального финансового контроля и муниципальных контрольно-счетных органов (МКСО) в Российской Федерации.
Цель стратегии — содействие дальнейшему повышению экономического потенциала территории муниципального образования посредством проведения качественных контрольно-аналитических мероприятий, направленных на улучшение финансовой дисциплины, обеспечение большей прозрачности и эффективности управления ресурсами и активами муниципального образования.
Для достижения поставленной цели необходимо обеспечить:
— усиление независимости, укрепление и наращивание потенциала муниципальных КСО;
— построение системы конструктивного взаимодействия с представительными и исполнительными органами государственного управления и местного самоуправления;
— внедрение новых направлений контрольно-аналитической и методической деятельности;
— модернизацию и дальнейшее повышение качества контрольных мероприятий;
— повышение эффективности организации работы и профессионального развития кадровых ресурсов.
Основными ожидаемыми результатами от реализации стратегии развития муниципального финансового контроля являются:
— формирование независимого муниципального финансового контроля, соответствующего требованиям международных стандартов и лучшей мировой практики;
— повышение эффективности взаимодействия с органами местного самоуправления, государственными органами и другими организациями;
— проведение качественных контрольных мероприятий в соответствии с международными стандартами аудита;
— эффективная организация работы и комплектация профессиональными кадровыми ресурсами;
— улучшение финансовой дисциплины и повышение прозрачности, подотчетности и эффективности управления муниципальными финансовыми ресурсами и собственностью.
Список литературы
1. Артамонов В. А. Государственный и муниципальный финансовый контроль: старт реформы // Бюджет. 2011. № 1. С. 28—31.
2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.11.2013).
3. Васильева М. В. Развитие системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: методология, методика, концепция: монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. 499 с.
4. Волков В. В. Правовой статус органов внешнего муниципального финансового контроля // Бюджет. 2011. 15 декабря. URL: http://bujet.ru/ article/161133.php.
5. Колесникова Е. Н. Экономическая безопасность: экономика и безопасность? // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 21. С. 170—173.
6. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ (ред. от 02.07.2013).
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Феде-
ральный закон № 131-Ф3 от 06.10.2003 (ред. от 25.11.2013).
8. Овсянников Л. Н. О показателях результатов государственного финансового контроля // Финансы. 2011. № 10. С. 55—60.
9. Степашин С. В. Оздоровление государственных финансов и укрепление устойчивости бюджетной системы // Вестник АКСОР. 2011. № 14.С. 4.
10. Столяров Н. С. Тончайшее звено бюджетной системы // Вестник АКСОР. 2010. № 2. С. 5.
