CC BY
318
УДК 33
В.М. Цлаф*
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В статье рассматривается содержание понятия «муниципальные ресурсы». Показано, что ресурсный потенциал муниципального образования кроме ресурсов органов местного самоуправления включает ресурсы бизнеса, некоммерческих организаций и населения. Сформулирована задача мобилизации всех указанных видов ресурсов на цели развития муниципальных образований.
Ключевые слова: муниципальное образование, ресурсы, местное самоуправление.
Под ресурсами муниципального образования (муниципальными ресурсами) обычно понимаются ресурсы, находящиеся в ведении и распоряжении органов местного самоуправления.
Статья 12 Конституции РФ [1]: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» — фактически приравнивает понятия «местное самоуправление» и «органы местного самоуправления». Статья 130 Конституции РФ усиливает и конкретизирует это положение:
«1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Эта формулировка обусловливает трактовку муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, закрепленную в статье 49 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ-131) [2]: «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований».
Законодатель не видит иных составляющих экономической основы деятельности муниципальных образований, кроме имущества, бюджетных средств и имущественных прав, собственником которых являются органы местного самоуправле-
ния. Во всяком случае в законодательстве РФ экономическая основа деятельности муниципальных образований, а не органов местного самоуправления, нигде не упоминается.
Между тем процитированная выше статья 130 Конституции РФ не ограничивает права населения муниципального образования в части решения вопросов местного значения и тем более других вопросов действиями, осуществляемыми через существующие органы местного самоуправления. Текст цитируемой статьи прямо разрешает населению создание «других» органов местного самоуправления. Но это право жестко ограничивается статьей 34 ФЗ-131, перечисляющей те органы местного самоуправления, которые могут и должны формироваться в муниципальном образовании. Порядок формирования, функции и порядок взаимодействия этих органов определяются тем же законом и иными федеральными законами, а в установленных федеральным законодательством случаях — и законодательством субъектов Федерации. Такое положение оправдано в том смысле, что им четко определяются и субъект нор-мотворческой деятельности в муниципальном образовании, и субъект права собственности на муниципальное имущество. Но при этом исключается из рассмотрения деятельность, которую население может осуществлять помимо органов местного самоуправления и без использования муниципального имущества. Создаваемые для осуществления этой деятельности организации не имеют статуса органов местного самоуправления и не находятся в ведении и подчинении органов местного самоуправления, хотя могут осуществлять весьма важные для населения виды деятельности. Можно назвать в их числе частные школы и медицинские учреждения, прочий бизнес в сфере услуг, некоммерческие организации помощи инвалидам и многие другие. Взаимодействие этих
* © Цлаф В.М., 2014
Цлаф Виктор Михайлович ([email protected]), директор Центра системных и стратегических решений «Самарская школа бизнеса», 443002, Российская Федерация, г. Самара, ул. Ново-Садовая, 4; кафедра государственного и муниципального управления, Самарский государственный университет, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
организаций с органами местного самоуправления в ряде случаев вообще не предусмотрено законом; так, частные медицинские учреждения контролируются только государством, но не органами местного самоуправления. Глава 3 ФЗ-1Э1 не включает заботу о здоровье населения в число вопросов местного значения, соответственно, исключая ее из сферы контроля органов местного самоуправления. Однако это не лишает население права создавать и использовать такие организации, управлять ими. Следовательно, население вправе осуществлять управленческие функции по созданию, функционированию и развитию различных видов деятельности на территории муниципального образования помимо органов местного самоуправления. И по факту пользование этим правом (регулируемым Гражданским кодексом РФ и другими нормативными актами РФ и субъектов Федерации) идет очень широко.
Таким образом, понятия «осуществление управленческой деятельности на территории муниципального образования» и «деятельность органов местного самоуправления» отнюдь не идентичны. Первое значительно шире второго. Аналогично устанавливается факт, что понятие «имущество, используемое в деятельности на территории муниципального образования» значительно шире понятия «муниципальное имущество».
Тем не менее программы развития муниципальных образований, как правило, опираются на ресурсную базу, ограниченную местным бюджетом, прочим муниципальным имуществом и имущественными правами органов местного самоуправления и «добавками», получаемыми от государства в виде субсидий, дотаций и прямого финансирования по государственным программам мероприятий, осуществляемых на территории муниципального образования.
Общим местом научных публикаций, выступлений в органах власти и средствах массовой информации стали жалобы на недостаточность этих ресурсов для функционирования и тем более развития экономики и социальной сферы муниципальных образований, местной инфраструктуры. Такие жалобы справедливы — по меньшей мере, отчасти.
К компетенции органов местного самоуправления законодатель относит вопросы местного значения [1; 2]. Только что принятый Федеральный закон о стратегическом планировании в РФ [3] дает органам местного самоуправления дополнительно пакет компетенций в области стратегического управления. Однако и с такой «добавкой» органы местного самоуправления сами по себе могут сделать очень немного, особенно в стратегическом отношении.
Земля на территории муниципальных образований (в частности, г.о. Самары) во многом при-
надлежит Российской Федерации, субъекту Федерации или частным лицам. Возможности распоряжения землей органом местного самоуправления для создания новых или развития действующих институтов экономики и социальной сферы, местной инфраструктуры в силу этого очень невелики.
Невелики возможности органов местного самоуправления и в сфере территориального развития «вовне», так как земля за пределами сегодняшней территории муниципального образования органам местного самоуправления не принадлежит.
Традиционно требования к органам местного самоуправления предъявляются в отношении социальной сферы. Но здравоохранение ныне отнесено к ведению государства (соответственно, полностью изъято из ведения органов местного самоуправления). Образование относится к ведению местной администрации только в части дополнительного образования, но в этой сфере многие учреждения — частные и муниципальным органам не подчиняются. Что касается учреждений дошкольного и общего среднего образования, то на органы местного самоуправления возложено только их материальное обеспечение, а сам образовательный процесс регламентируется и контролируется государством. Учреждения высшего и среднего профессионального образования, за редчайшим исключением, — государственные или частные. В компетенции местного самоуправления остаются лишь отчасти сфера культуры, молодежная и семейная политика, физкультура и спорт, туризм. Для развития этих отраслей нужны финансовые ресурсы, которых в муниципальном бюджете явно недостаточно. Следует также отметить, что в сфере туризма работает множество частных коммерческих организаций, чьи интересы в плане стратегического развития не соответствуют, а бывают и прямо противоположны интересам развития территории — речь о соотношении въездного и выездного туризма.
Итак, в социальной сфере возможности органов местного самоуправления действительно очень ограничены.
Еще хуже дела обстоят в сфере экономики. Крупный бизнес, в частности в Самаре, во многом принадлежит транснациональным или федеральным корпорациям, а те предприятия, собственники которых находятся в Самаре, не нуждаются в услугах органов местного самоуправления, за исключением содержания инфраструктуры, в основном дорожного хозяйства, жилищного строительства, городского транспорта и ЖКХ. Средний бизнес живет по законам рынка, зачастую очень примитивно представляя себе эти законы, существенно изменившиеся в XXI веке. Пока живет хорошо, старается держаться подальше от властей
всякого рода, в том числе муниципальных, обращаясь к ним только за разными разрешительными документами и используя при этом все возможности, предоставляемые коррупцией, без которой российский средний бизнес жить не может, так как жить по закону не приучен. Когда жить по законам рынка не может, пытается получить заказы от государства и органов местного самоуправления — все равно от кого, но от государства лучше, так как там заказы крупнее. Малый бизнес совсем не против всяческой поддержки со стороны властей, неважно каких, но ресурсы органов местного самоуправления (не только финансовые, но и интеллектуальные и организационные) настолько уступают ресурсам государства (на федеральном и региональном уровнях), что муниципальная инфраструктура поддержки бизнеса попросту не выдерживает конкуренции со стороны государственной инфраструктуры.
И наконец, «нормальное» содержание местной инфраструктуры (дорог, муниципального транспорта, ЖКХ) требует гораздо большего объема финансовых ресурсов, чем содержится в местном бюджете. И в этом отношении приходится рассчитывать на милость федеральных и региональных властей.
Но все сказанное — о возможностях органов местного самоуправления. Упомянутые выше частные образовательные учреждения, бизнес и прочее, а в первую очередь люди, население территории — все это элементы того, что называется муниципальным образованием.
Более 10 лет назад автором этих строк совместно с C.B. Красновым, тогда студентом Самарского государственного университета, в рамках дипломного проекта последнего было предпринято исследование понятия «экономический потенциал муниципального образования». Работа заняла более 2 лет. Наиболее полный вариант текста (первой главы дипломного проекта), подготовленного C.B. Красновым, содержал 110 страниц 10-м кеглем через один интервал и 18 методологических схем. Оказалось, что экономический потенциал муниципального образования — это не только местный бюджет и не ресурсы местной администрации, но и бизнес, и деньги населения, и само население, и многое другое. Вопрос: используется ли этот потенциал в полной мере? — ответ однозначный: нет.
Большая ошибка — в развитии территории рассчитывать только на органы местного самоуправления и местный бюджет. Если дело обстоит так — значит, самоуправления в муниципальном образовании нет, а органы, призванные его осуществлять (или организовывать?), не занимаются местным самоуправлением, а имитируют нижнюю ступень государственной власти. Так, как это было в советские времена, когда городской и районный
советы были не органами самоуправления, а нижним уровнем государственного управления.
Следует принципиально различать органы местного самоуправления и органы государственной власти по функциональному составу их деятельности. Органы государственной власти в рамках их полномочий осуществляют законотворческую деятельность, а затем, используя находящиеся в их распоряжении средства принуждения и стимулирования, добиваются исполнения этих законов. При этом на первом месте стоит принуждение. И участие государства в ресурсном обеспечении необходимых действий осуществляется за счет средств, принудительно изъятых у населения и бизнеса в виде налогов.
Органы местного самоуправления частично делают то же самое в рамках полномочий, делегированных им государством. Но надо помнить, что функции эти — государственные, а не местные.
А вот что должны делать органы местного самоуправления — и чего они, как правило, не делают — это организовывать местное самоуправление. И не ограничиваться ТОСами, пытаясь «слепить» из каждого «совсем маленький райисполком», действующий в масштабах микрорайона. А широко привлекать бизнес и местные сообщества к определению целей и практическому решению задач развития территории. В том числе, но совсем не ограничиваясь этим, с помощью механизмов муниципально-частного партнерства. А также механизмов концентрации и мобилизации свободных средств населения.
В истории всех стран мира механизмы такой мобилизации были разработаны и применялись очень широко еще на заре развитого капитализма. Именно эта идея лежит в основе акционерных обществ. Если появляется перспективная идея бизнеса, люди вкладывают в будущий бизнес деньги, покупая акции. Действие этого механизма в Англии XIX века подробно описано в известной трилогии Т. Драйзера. Но в России в начале 90-х годов XX века этот механизм был дискредитирован. Продажа акций населению «под красивые обещания» часто приводила лишь к построению финансовых пирамид. Население сегодня держит свободные средства преимущественно в банках, где государственные гарантии обеспечивают относительную безопасность вкладов. Банки используют эти средства для кредитования, в том числе инвестиционного. Однако объекты кредитования выбираются банками исходя из собственных критериев. Цели стратегического развития муниципальных образований их не волнуют.
Вернуть доверие населения к коллективному инвестированию и создать для этого инфраструктуру, работающую на стратегические цели развития муниципального образования, найти способ согласования этих целей с целями финансовых
институтов, обеспечивающих прибыльность и безопасность вложений, — очень трудная задача. Фактически это задача согласования прибышьнос-ти и рисков инвестирования в стратегически важные для муниципального образования объекты. Но решать ее необходимо. Законотворческая деятельность государства за последние годы привела к введению новыгх организационно-правовыгх форм юридических лиц: инвестиционных товариществ, хозяйственных партнерств, — которые могут быть эффективно использованы для решения обсуждаемой задачи, но пока практически не применяются. Нужно продумывать механизмы страхования частных инвестиций населения в стратегически важные объекты, в том числе с использованием средств местного бюджета. Есть много и других задач, решение который: позволит использовать для развития территории весь потенциал муниципального образования, а не только возможности органа местного самоуправления.
Решение этих задач, возможно, потребует изменений в действующем законодательстве и наверняка — в социокультурныгх нормах (стереоти-
пах и традициях) использования, накопления и распоряжения местным бизнесом, некоммерческими организациями и населением денежными средствами, другими материальными, трудовыми, интеллектуальными ресурсами. Не в последнюю очередь — изменения стереотипов деятельности органов местного самоуправления. Для решения указанных задач необходима мобилизация всех известных правовых и идеологических механизмов.
Библиографический список
1. Конституция РФ. URL: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2875.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http:// base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=LAW;n= 166142.
3. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=164841.
V.M. Tslaf*
MUNICIPAL RESOURCES AND LOCAL SELF-GOVERNING
In the article the content of the concept of municipal resources is considered. It's shown that municipal resource potential includes resources of business, non-profit nongovernment organizations and inhabitants in addition to local government's resources. The task of mobilizing all kinds of resources for municipal development is formulated.
Key words: municipal formation, resources, local self-government.
* Tslaf Viktor Mikhailovich ([email protected]), Head of Centre of System and Strategic Solutions, «Samara Business School», Samara, 443002, Russian Federation; the Dept. of State and Municipal Management, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
