CC BY
12УДК 342.25
Р. С. Марков
Муниципальное избирательное законодательство Липецкой области: становление, развитие, современное состояние
В статье рассматривается развитие законодательства о выборах в органы местного самоуправления Липецкой области в 1990-2010-х гг. Произведен анализ крупного массива нормативных правовых актов, на основании которого предлагается периодизация и демонстрируются основные тенденции муниципального избирательного законодательства Липецкой области.
Автором доказывается, что местное самоуправление в Липецкой области, накопившее за прошедшие годы богатые традиции, после демонтажа советской политико-правовой системы вступило в новую стадию своего интенсивного развития. Имевшие место в переходный период механизмы административного назначения муниципальных должностных лиц представителями федерального и регионального уровней государственной власти и трансформация прежних местных советов в органы муниципальной власти достаточно быстро сменились прямыми выборами. Последние оставались безальтернативной моделью формирования органов местного самоуправления в Липецкой области более двух десятилетий.
Новый виток муниципальной реформы привел к значительному отступлению от идей прямой демократии: первенствующая роль перешла к косвенным выборам и механизмам делегирования полномочий, прямые же выборы местных депутатов сохранились исключительно на уровне поселений. Автором подчеркивается, что настоящие изменения были обусловлены ухудшением экономической ситуации в государстве и области в середине 2010-х гг., однако их следствием стали существенная деформация институтов народовластия на муниципальном уровне и угасание местной политической активности.
Ключевые слова: Липецкая область, местное самоуправление, муниципальные выборы, избирательное законодательство, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования.
Местное самоуправление является наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти, который призван обеспечить повседневные интересы территориального сообщества и решать текущие проблемы местных жителей. Поэтому граждане должны иметь широкие возможности участия в работе институтов местной демократии, главным из которых выступают муниципальные выборы. Опыт Липецкой области (региона, который традиционно становился новатором в ряде вопросов государственного строительства) позволяет оценить, насколько полно такие права предоставлялись избирателям в современной России.
Липецкая область обладает богатыми традициями местного самоуправления. Так, еще во второй половине XIX в. в Липецке, небольшом уездном городе Тамбовской губернии, функционировали органы городского общественного самоуправления, а на рубеже столетий был избран первый (и, как показало время, последний) липецкий городской голова М. А. Клюев [1, с. 288-289]. В советский период в области были сформированы органы местного управления, советы, юридический статус которых определялся общесоюзным и российским законодательством. С момента краха коммунистической системы и становления суверенной
Российской Федерации возможно выделить несколько этапов реформирования нормативно-правовой базы выборов в муниципальные органы власти Липецкой области:
• 1991-1995 гг. - первый этап муниципальной реформы. Характеризуется зарождением института местных выборов в Липецкой области, сосуществованием выборов и назначения должностных лиц местного самоуправления;
• 1995-2003 гг. - второй этап муниципальной реформы. Складывается корпус федерального законодательства и законодательства Липецкой области о местных выборах. Избирательные кампании приобретают регулярный и системный характер;
• 2004-2014 гг. - третий этап муниципальной реформы. Его наступление обусловлено полным обновлением федерального законодательства о местном самоуправлении. Отмечается возрастание влияния государственной (федеральной и региональной) власти на муниципальные выборы;
• с 2014 г. - четвертый этап муниципальной реформы. В Липецкой области отмечается свертывание муниципальных выборов и замена прямого волеизъявления граждан косвенными избирательными процедурами.
Процесс формирования законодательства о выборах в органы местного самоуправления происходил в 1990-е гг. параллельно со строительством новых демократических институтов в Российской Федерации. Однако если уже в первой половине десятилетия проходили альтернативные выборы в районные, городские и сельские советы народных депутатов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, то во второй половине главы местных администраций продолжали назначаться. Например, первый глава администрации города Липецка А. И. Савенков был назначен на должность президентом РСФСР [2], руководители районов назначались главой администрации Липецкой области, а председатели сельских советов - главами районных администраций.
Однако принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. [3], издание федеральных законов от 28 августа 1995 г. N° 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] и от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [5], активная законодательная деятельность липецких парламентариев качественно преобразили ситуацию в регионе. Так, глава X первого Устава Липецкой области от 5 декабря 1994 г. детализировала статус местного самоуправления [6], создав условия для оформления муниципального избирательного законодательства.
Закон Липецкой области от 12 октября 1995 г. № 22-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Липецкой области» устанавливал, что выборы депутатов представительных органов муниципальных образований проходят по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании [7]. Сменивший его Закон от 20 октября 1998 г. № 6-ОЗ детализировал некоторые положения предшественника, указав обязательность проведения выборов, сроки их назначения и проведения [8]. Обобщил опыт муниципальных выборов и продолжил курс на демократизацию и подробную регламентацию избирательного процесса третий закон от 4 июня 2003 г. № 52-ОЗ [9].
Вводились выборы глав муниципальных образований. Так, Закон Липецкой области от 14 февраля 1995 г. № 3-ОЗ «О выборах главы местной администрации (главы местного самоуправления)» гласил, что граждане, проживающие на территории Липецкой области, избирают глав администраций в городах, сельских поселениях, районах и сельских советах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Руководителем муниципального образования избирался гражданин, достигший возраста 21 года, сроком на четыре года [10]. Подчеркнул обязательность выборов глав муниципалитетов следующий региональный Закон от 20 октября 1998 г. № 7-ОЗ «О выборах глав муниципальных образований, глав администраций муниципальных образований в Липецкой области» [11]. Результатом же практики проведения прямых выборов глав муниципалитетов стал третий Закон от 9 апреля 2003 г. № 47-ОЗ «О выборах глав муниципальных образований в Липецкой области» [12].
Как отмечает Е. Н. Лоторев, столь бурная законотворческая деятельность и неоднократная смена областных законов объясняется непрерывным совершенствованием федерального законодательства о выборах. Причем первые законы Липецкой области, принятые в 1995 г., отличались обилием правовых пробелов и наличием спорных и архаичных положений. По мере совершенствования федеральной нормативно-правовой базы проходило улучшение качества областного избирательного законодательства, устанавливались новые гарантии избирательных прав. Таким образом, «законодатель Липецкой области приложил... значительные усилия, своевременно разрабатывая, изменяя и дополняя избирательное законодательство области, органично включая его в общефедеральную систему» [13].
Новый этап муниципальной реформы в России стартовал с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [14]. Во исполнение настоящего федерального акта и положений нового Устава Липецкой области от 9 апреля 2003 г. [15] в регионе был принят пакет законов по вопросам местного самоуправления, в частности, действующий ныне Закон
Липецкой области от 6 июня 2007 г. № бО-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Липецкой области» [16] и утративший силу в 2015 г. Закон от 2 июня 2006 г. № 299-ОЗ «О выборах глав муниципальных образований в Липецкой области» [17]. Причем если порядок проведения выборов глав муниципальных образований не претерпел серьезных изменений, то выборы в местные парламенты обогатились рядом нововведений: внедрением, наряду с одномандатной, смешанной и пропорциональных избирательных систем, альтернативными моделями формирования районных советов депутатов и др. Срок полномочий и представительной, и исполнительной власти муниципалитетов постепенно возрастал до пяти лет.
Несмотря на то что новый федеральный закон предусматривал несколько моделей формирования органов местного самоуправления, в Липецкой области прямые выборы оставались единственным правовым механизмом приведения к должности местных депутатов и глав муниципальных образований. Настоящий факт объясняется бесконфликтными отношениями субфедерального и местного уровней власти в Липецкой области: так, городской округ - город Липецк - долгое время не следовал примеру других региональных центров и сохранял прямые выборы главы города ввиду отсутствия противоречий и активного сотрудничества главы администрации Липецкой области О. П. Королева и городского руководителя Липецка М. В. Гулев-ского. Кроме того, во второй половине 2000-х гг., после отмены прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, прямые выборы глав муниципальных образований оставались одним из немногих пространств для общественной и политической дискуссии в Липецкой области, что давало возможность населению региона влиять на принятие решений на местном уровне.
Значительные изменения повлекли поправки, внесенные в областное законодательство о местных выборах в середине 2010-х гг. В конце 2014 г. были отменены прямые выборы районных советов депутатов и глав муниципальных образований. Представительные органы муниципальных районов стали формироваться из числа глав и депутатов от
городских и сельских поселений. Главы же муниципальных образований должны избираться советами депутатов из своего состава, вследствие чего происходило смещение центра власти в муниципальный парламент, который отныне возглавлялся руководителем муниципального образования. Главы же местных администраций, названные в прессе «сити-менеджерами», назначались представительным органом муниципального образования по конкурсу и исполняли свои полномочия согласно заключенному контракту. Последние прямые выборы состоялись 8 сентября 2013 г. (выборы депутатов Долгоруковского районного Совета депутатов) и 18 января 2015 г. (досрочные выборы главы сельского поселения Колыбельский сельсовет Ча-плыгинского муниципального района Липецкой области) [18]. С 2016 г. подобная модель наделения полномочиями глав муниципальных образований стала вытесняться новой, предполагавшей избрание главы советом депутатов из числа кандидатов, которых одобрила конкурсная комиссия.
В отличие от некоторых российских регионов, в которых наблюдалась политическая конфронтация между уровнями публичной власти, настоящие изменения в первую очередь оказались продиктованы экономическими причинами. Прямые муниципальные выборы глав муниципальных образований и местных депутатов как на уровне последних, так и на уровне муниципальных районов, в условиях назревающего в 2014 г. финансового кризиса становились тяжелым бременем для областного и местных бюджетов. Результатом очередного этапа муниципальной реформы стал действующий сегодня Закон Липецкой области от 2 октября 2014 г. № 322-ОЗ «О некоторых вопросах местного самоуправления в Липецкой области» [19], который устанавливает следующие положения о порядке формирования муниципальных органов власти:
1. Районные советы депутатов формируются из председателей представительных органов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, а также депутатов, которые были избраны из своего состава представительными органами данных поселений. Каждое поселение делегирует в
состав районного совета депутатов равное количество депутатов, независимо от численности населения поселения.
2. Депутаты представительных органов городских округов и поселений в Липецкой области избираются гражданами, проживающими на территории соответствующих муниципальных образований, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы могут проводиться по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, пропорциональной избирательной системе либо смешанной избирательной системе. При этом в муниципальных образованиях, численность населения которых не превышает 3 тыс. чел. или в состав представительного органа которых входит менее 15 депутатов, выборы проводятся только по одномандатным либо многомандатным избирательным округам. В случае использования смешанной избирательной системы по партийным спискам должны избираться не менее 10 депутатов.
3. Главы муниципальных районов или городских округов избираются советом депутатов муниципального образования из числа кандидатов, которые были отобраны конкурсной комиссией по результатам конкурса. В структуре муниципальных органов власти такие главы исполняют полномочия глав местных администраций.
4. Областное законодательство предусматривает четыре модели наделения полномочиями главы городского или сельского поселения: избрание на муниципальных выборах в качестве председателя совета депутатов поселения или главы местной администрации; избрание советом депутатов поселения из своего состава в качестве председателя совета депутатов поселения или главы местной администрации; избрание советом депутатов поселения из числа представленных конкурсной комиссией кандидатов в качестве главы местной администрации; избрание на сходе граж-
дан в поселении, в котором полномочия совета депутатов осуществляет сход граждан в качестве главы местной администрации.
Однако на сегодняшний день единственной моделью, которая используется в муниципальных образованиях, расположенных на территории Липецкой области, выступает избрание главы муниципального образования советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Хотя в качестве одной из моделей предполагаются и прямые выборы глав муниципалитетов, на настоящий момент отсутствует закон, регулирующий их подготовку и проведение, а нормативный правовой акт, действовавший ранее, утратил силу в 2015 г. Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии значительного пробела в липецком областном законодательстве о местных выборах, который, возможно, вполне осознанно не устраняется.
Вместе с тем свертывание институтов местной демократии стало пагубно сказываться на политической жизни в муниципалитетах. Выборы, ранее проходившие достаточно часто, сегодня ограничиваются лишь выборами в представительный орган поселения каждые пять лет. Такое обстоятельство повлекло фактическую ликвидацию в 2017 г. избирательных комиссий муниципальных образований, полномочия которых Избирательная комиссия Липецкой области передала территориальным окружным комиссиям [20].
За прошедшие три десятилетия законодательство Липецкой области о выборах в муниципальные органы власти прошло этапы становления и бурного развития, сегодня же оно переживает далеко не лучшие годы. Институт местного самоуправления, изначально предполагавший активное участие населения, ныне настойчиво избегает привлечения граждан к формированию властных органов, предпочитая косвенные механизмы.
Библиографический список
1. Рягузова Ю. А., Марков Р. С. Полномочия глав городского самоуправления в пореформенной России и их реализация (на примере липецкого городского головы М. А. Клюева) // Актуальные проблемы современной науки: состояние, тенденции развития : сб. материалов III Всерос. науч.-практ. конф. (15 нояб. 2019 г.). Черкесск : БИЦ СевКавГГТА, 2019. С. 287-289.
2. Указ Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 287 «О назначении глав администраций городов -областных центров РСФСР» // Ведомости ВС и СНД РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1887.
3. Конституция Российской Федерации : прин. всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : утратил силу // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 26 ноября1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» : в ред. от 4 июня 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.
6. Устав Липецкой области Российской Федерации от 5 декабря 1994 г. : прин. решением Липецкого областного Собрания депутатов от 1 дек. 1994 г. № 124-рз : утратил силу // Липецкая газета. 1994. 7 дек.
7. Закон Липецкой области от 12 октября 1995 г. № 22-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Липецкой области» : утратил силу // Липецкая газета. 1995. 14 окт.
8. Закон Липецкой области от 20 октября 1998 г. № 6-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Липецкой области» : утратил силу // Липецкая газета. 1998. 24 окт.
9. Закон Липецкой области от 4 июня 2003 г. № 52-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Липецкой области» : утратил силу // Липецкая газета. 2003. 27 июня.
10. Закон Липецкой области от 14 февраля 1995 г. № 3-ОЗ «О выборах главы местной администрации (главы местного самоуправления)» : утратил силу // Липецкая газета. 1995. 18 февр.
11. Закон Липецкой области от 20 октября 1998 г. № 7-ОЗ «О выборах глав муниципальных образований, глав администраций муниципальных образований в Липецкой области» : утратил силу // Липецкая газета. 1998. 27 окт.
12. Закон Липецкой области от 9 апреля 2003 г. № 47-ОЗ «О выборах глав муниципальных образований в Липецкой области» : утратил силу // Липецкая газета. 2003. 17 апр.
13. Лоторев Е. Н. Становление и развитие регионального избирательно права (на материалах Липецкой области) // Материалы науч-практ. конф. юрид. фак. Елецкого гос. ун-та им. И. А. Бунина (март 2001 г.). Елец : ЕГУ им. И. А. Бунина, 2001. С. 44-48.
14. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : в ред. от 20 июля 2020 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
15. Устав Липецкой области Российской Федерации: закон Липецкой области от 9 апреля 2003 г. № 46-ОЗ : в ред. от 5 дек. 2014 г. // Липецкая газета. 2003. 17 апр.
16. Закон Липецкой области от 6 июня 2007 г. № 60-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Липецкой области» : в ред. от 11 июня 2020 г. // Липецкая газета. 2007. 16 июня.
17. Закон Липецкой области от 2 июня 2006 г. № 299-ОЗ «О выборах глав муниципальных образований в Липецкой области» : утратил силу // Липецкая газета. 2006. 9 июня.
18. Сведения о проводящихся выборах и референдумах // Центральная избирательная комиссия РФ. Выборы, референдумы и иные формы прямого волеизъявления : сайт. URL: http://www.vybory.iz-birkom.ru/region/izbirkom (дата обращения: 01.10.2020).
19. Закон Липецкой области от 2 октября 2014 г. № 322-ОЗ «О некоторых вопросах местного самоуправления в Липецкой области» : в ред. от 19 авг. 2019 г. // Липецкая газета. 2014. 8 окт.
20. ЗабайкаловА. П. Особенности избирательной системы Липецкой области // Конституционные ценности российской государственности (к 25-летию Конституции Рос. Фед. и 100-летию Первой Конституции РСФСР) : материалы межрег. круглого стола (6 дек. 2018 г.). Елец : ЕГУ им. И. А. Бунина, 2018. С. 56-66.
R. S. Markov
Municipal Electoral Legislation of the Lipetsk Oblast: Formation, Development, Current State
Abstract. The article examines the development of electoral legislation related to the Lipetsk Oblast local government over the period of 1990-2010s. Based on the analysis of a significant number of regulatory legal acts, the researcher identifies the main phases and trends of the legislative process.
The author has shown that since the dismantling of the Soviet political and legal system the local self-government in the Lipetsk Oblast has accumulated rich experience and entered a new stage of its intensive development. The practice of administrative appointment of the local municipal officials by federal and regional officials which was typical for the transitional period was quickly enough replaced by the direct elections, along
with the transformation of the former local councils (soviets) into municipal bodies. Over two decades the direct elections have been the only pattern for the formation of local self-government bodies in the Lipetsk Oblast.
A new round of the municipal reform has led to a significant departure from the ideas of direct democracy: the emphasis was made on indirect elections and the mechanisms of delegation of authority, while the direct elections of local deputies remained exclusively at the level of local communities. The author points out that the described changes were due to the worsening of the economic situation in the whole country and the region during the mid-2010s. However, the result was a significant deformation of the institutions of power at a municipal level and the decline of local political activities.
Key words: Lipetsk Oblast; local government; municipal elections; electoral legislation; representative body of a municipality; head of a municipality.
Марков Роман Станиславович - преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Липецкого педагогического университета имени П. П. Семенова-Тян-Шанского. E-mail: rsm-94@yandex.ru
