CC BY
730
Бюджетная политика
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ: ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ
С.В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля Администрации городского округа «Город Калининград»
Большинство современных исследований, посвященных проблемам муниципальной собственности, ведется в рамках узкого подхода или рассмотрения отдельных элементов системы управления муниципальной собственностью. Следует отметить недостаточную изученность отечественными и зарубежными учеными проблем теории и практики управления муниципальной собственностью, ее социально-экономических аспектов, которые нуждаются в специальных исследованиях. Возникает необходимость синтеза отдельных трактовок на новой концептуальной основе, рассматривающей муниципальную собственность как сложную социально-экономическую, правовую и управленческую категорию.
Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что в преобладающей своей части она является доходопотребляющей. Огромная часть (до 60-70%) [1] бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии.
Все это определяет актуальность и обусловливает необходимость исследования социально-экономических аспектов и формирование оптимальной системы управления муниципальной собственностью.
За прошедшие годы муниципальной реформы органы местного самоуправления приобрели суще-
ственный опыт управления муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов в новых социально-экономических и правовых условиях. Однако, по мнению автора, изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформы привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом.
Особенностью муниципальной собственности является то, что она служит для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей местного сообщества, т.е. имеет социальное значение, является средством благоустройства, а также используется для извлечения дохода. Поэтому муниципальная собственность имеет двойственный характер и сочетает в себе принципы социальной пользы и доходности. Не всякая муниципальная собственность может приносить доход, а потому доходную муниципальную собственность необходимо использовать так, чтобы была возможность получения средств на содержание бездоходной муниципальной собственности, имеющей социальное значение. Многоаспектность, ярко выраженная социальная направленность и функционирование в границах единой компактной территории являются особенностями муниципальной собственности, которые необходимо учитывать при определении системы управления муниципальной собственностью.
Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как созданы для решения вопросов сугубо местного, социального значения, но с другой - исключительно многофункциональны, поскольку задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности, участвуют в обеспечении доходов местного бюджета, в укреплении социальной инфраструктуры территории через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости, в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, инженерных коммуникаций), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры.
Управление муниципальной собственностью характеризуется ярко выраженной социальной направленностью. Это проявляется в постановке генеральной цели управления: достижение возможного уровня удовлетворения социальных запросов населения, предотвращение социальных конфликтов. Реальная направленность управления муниципальной собственностью на решение социальных проблем населения, удовлетворение потребностей людей, обеспечение подъема жизненного уровня достигаются лишь непосредственной увязкой системы управления с социальными результатами. При наличии противоречий между экономическими критериями результативности решений и социальными критериями преимущество отдается, как правило, социальным критериям.
Таким образом, муниципальную собственность можно определить как систему отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, производственной и социальной инфраструктурой в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы.
Выделим, следующие основные функции муниципальной собственности с позиции обеспечения социально-экономического развития территории:
а) обеспечение деятельности муниципального сектора экономики, всего хозяйственного комплекса муниципального образования;
б) обеспечение доходов местного бюджета за счет использования муниципальной собственности,
деятельности муниципальных предприятий, приватизации имущества;
в) обеспечение развития социальной инфраструктуры города, социальная поддержка и обеспечение занятости;
г) обеспечение деятельности учреждений здравоохранения, культуры, образования, физкультуры и спорта;
д) обеспечение развития и содержания инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспорта, инженерных коммуникаций и сооружений, связи), информационной, экологической инфраструктуры;
е) обеспечение развития рыночной инфраструктуры, прежде всего создание условий для развития малого и среднего бизнеса.
Муниципальная собственность обладает следующими специфическими характеристиками:
- обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования, формирует и поддерживает систему социальных гарантий, служит целям благоустройства;
- часть объектов производственной и социальной инфраструктуры работает на принципах коммерческого расчета и укрепляет доходную базу местного бюджета;
- выступает в двух взаимосвязанных проявлениях: как имущественно-хозяйственный (вещественный) и экономический (стоимостный) комплекс;
- создает механизм, позволяющий населению муниципального образования реально участвовать в процессе распоряжения, владения и пользования муниципальной собственностью;
- наличие достаточного количества муниципальной собственности призвано обеспечить стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур;
- используется для реализации финансовых интересов муниципалитета как собственника.
Следует отметить, что на современном этапе процесс формирования муниципальной собственности в России характеризуется следующими особенностями:
- формирование объектов муниципальной собственности в зависимости от функций, выполняемых отношениями муниципальной собственности в экономической системе и полномочий;
- неоднородность объектов муниципальной собственности как по значимости в муниципальном образовании, так и по их воздействию на жизне-
Таблица 1
Распределение неналоговых доходов в 2006 и 2009 гг. по типам муниципальных образований, млрд руб.
Год Городские округа Муниципальные районы Поселения Всего неналоговых доходов
Сумма В общем объеме неналоговых доходов, % Сумма В общем объеме неналоговых доходов,% Сумма В общем объеме неналоговых доходов,%
2006 111,0 64,8 49,7 29,0 10,6 6,2 171,3
2009 157,3 64,6 59,4 24,4 26,8 11,0 243,5
Источник: данные Минфина России. См.: http://www.minfin.ru.
деятельность населения этого муниципального образования;
- определенная дискретность, размытость владения субъектом муниципального образования объектами муниципальной собственности.
Иначе говоря, в муниципальном образовании происходит разделение функций собственника и пользователя объектами муниципальной собственности, что вызывает существование скрытой формы антагонизма между присвоением и управлением объектами и отношениями муниципальной собственности.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] в состав муниципального имущества может быть включено только то имущество, которое необходимо для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти, т.е. определяется компетенцией муниципальных образований и необходимостью создания условий для деятельности органов местного самоуправления. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть перепрофилировано или передано другим собственникам1.
Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может и должна быть приватизирована. Но было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества.
1 Хотя в российских условиях не выявлено прямой зависимости эффективности использования имущества от того, какому собственнику, публичному или частному, эта собственность принадлежит.
Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности ослабляет и без того неадекватную объему полномочий экономическую основу местного самоуправления, в перспективном плане ограничивает возможности по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение тех же вопросов местного значения.
Рассмотрим динамику и структуру неналоговых доходов местных бюджетов в разрезе типов муниципальных образований РФ. По данным Минфина России, фактические поступления неналоговых доходов (в том числе доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений) в 2009 г. составили 243,5 млрд руб., что превышает уровень 2006 г. на 72,2 млрд руб., или 42,1% (табл. 1).
Основной объем неналоговых доходов поступил в бюджеты городских округов (в 2009 г. - 64,6%, в 2006 г. - 64,8%). Доля неналоговых доходов муниципальных районов в 2009 г. составила 24,4%, в 2006 г. - 29,0%, а поселений - лишь 11,0%, 6,2% соответственно.
В структуре неналоговых доходов в 2009 г. 48,8% составили доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. При этом львиная доля доходов приходится на городские округа - 66,1%. Доля данного вида дохода в муниципальных районах составляет 19,3%, в поселениях - 14,6%.
Таким образом, доходы от использования муниципального имущества являются для муниципалитетов существенными. Поэтому если государство фактически стимулирует приватизацию указанного имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного источника (табл. 2).
Однако вернемся к процессу формирования муниципального имущества. В итоге муниципальной реформы муниципальные образования столкнулись со следующими проблемами [3].
Таблица 2
Структура неналоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации в 2009 г., млрд руб.
Городские округа Муниципальные районы Поселения Всего
Неналоговые доходы Сумма В неналоговых доходах, % В общем объеме поступлений, % Сумма В неналоговых доходах, % В общем объеме поступлений, % Сумма В неналоговых доходах, % В общем объеме поступлений, % Объем поступлений В общем объеме поступлений, %
Доходы от предпринимательской и иной 13,0 8,3 69,6 5,3 8,9 28,3 0,4 1,5 2,1 18,7 100,0
приносящей доход деятельности
Доходы от использо- 78,6 49,9 66,1 22,9 38,5 19,3 17,3 64,5 14,6 118,8 100,0
вания имущества, находящегося в муниципальной собственности
Платежи при пользо- 3,6 2,3 50,7 3,5 5,9 49,3 0,0 0,0 0,0 7,1 100,0
вании природными ресурсами
Доход от оказания 20,1 12,8 65,7 9,6 16,2 31,4 0,9 3,4 2,9 30,6 100,0
платных услуг и компенсации затрат государства
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 30,2 19,2 60,6 12,1 20,4 24,3 7,5 28,0 15,1 49,8 100,0
Штрафы, санкции, возмещение ущерба 10,7 6,8 64,1 6,0 10,1 35,9 0,0 0,0 0,0 16,7 100,0
Другие неналоговые 1,1 0,7 61,1 0,0 0,0 0,0 0,7 2,6 38,9 1,8 100,0
доходы
Всего... 157,3 100,0 64,6 59,4 100,0 24,4 26,8 100,0 11,0 243,5 100,0
Источник: данные Минфина России. См.: http://www.minfin.rii.
1. Муниципальное имущество по-прежнему сконцентрировано в основном на районном уровне, муниципальные районы крайне неохотно передают его поселениям (особенно если имущество предназначено для решения вопросов местного значения, которые у районов и поселений частично пересекаются (например, в сфере культуры, спорта, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций).
2. Поселениям передан большой объем имущества, требующего экстренного капитального ремонта, находящегося в аварийном либо предаварийном состоянии. Это фактически возлагает на поселения дополнительное финансовое обременение, которое они за счет своих средств при существующем в стране распределении доходных источников не могут полностью покрыть. В связи с этим поселения вынуждены сокращать финансирование по другим направлениям.
3. Серьезной практической проблемой является определение муниципального образования, в собственность которого должен перейти неделимый объект. Например, такая ситуация складывается во время передачи в муниципальную собственность поселений сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслуживающих население нескольких поселений.
Кроме того:
- на федеральном уровне определены лишь некоторые процедуры разграничения собственности, в то время как отсутствует порядок, содержащий критерии разграничения (например, выявление круга пользователей спорным объектом имущества);
- объекты публичного имущества (федерального, регионального, муниципального) не имеют технических паспортов, отсутствуют документы, устанавливающие право собственности или иное вещное право, а для создания подобной документации требуются финансовые средства;
- порядок регистрации права публичного имущества продолжает оставаться сложным;
- у муниципалитетов возникла проблема содержания бесхозного имущества.
Учитывая сказанное, можно утверждать, что в основе формирования муниципальной собственности изначально лежит система определенных экономических противоречий, являющихся результатом взаимодействия разнонаправленных интересов различных субъектов экономических отношений. Первое из них - между потребностью местных органов власти в доходообразующих объ-
ектах муниципальной собственности и процессом приватизации муниципального имущества.
В качестве второго может быть названо противоречие между приватизацией и муниципализацией ранее приватизированного имущества. При этом если результатом первого противоречия становления муниципальной собственности в РФ явилось сокращение числа объектов, способных приносить муниципалитетам стабильный доход, то второе противоречие послужило причиной существенного увеличения объемов бюджетных расходов местных органов власти.
Дело в том, что в условиях становления рыночных отношений и разразившегося экономического кризиса многие приватизированные предприятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения ее конкурентоспособности пошли по пути отказа от подведомственных им объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. Большая часть этих объектов была передана в собственность муниципальных образований. Их передача на баланс органов местного самоуправления не только не увеличила имущественные активы местных властей, а напротив, уменьшила их, поскольку характер этих объектов потребовал дополнительных затрат на их ремонт и содержание, что значительно превысило реальные доходы, получаемые за счет их использования.
Иначе говоря, первоначальный этап формирования муниципальной собственности в РФ, протекавший на фоне противоречий между потребностью местных органов власти в доходообразующих объектах муниципальной собственности и процессом приватизации муниципального имущества, а также между приватизацией и муниципализацией ранее приватизированного имущества, не способствовал укреплению экономических основ местного самоуправления в нашей стране. Сложившаяся в результате разграничения государственной собственности и приватизации структура имущественно-финансового комплекса муниципальных образований характеризуется преобладанием объектов, требующих бюджетного финансирования со стороны местного самоуправления. А это в условиях выхода из финансового кризиса практически невыполнимо. Причем чем меньше муниципальное образование, тем больше доля в общем объеме муниципальной собственности указанных выше объектов и соответственно больше проблем с их содержанием и финансированием.
При разграничении собственности особенно важно учитывать тот факт, что она выступает как источник доходов и как инфраструктура для осуществления определенных задач. В связи с этим при разграничении собственности за органами местного самоуправления должны быть в обязательном порядке закреплены имущественные объекты и земельные участки, которые составляют инфраструктуру предметов ведения местного самоуправления. Очень важно при этом обеспечить завершенность технологических циклов.
Муниципальная собственность включает широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной
системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования ее составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения.
Список литературы
1. Леви А. Муниципальная собственность: проблемы формирования // Муниципальная власть. 2007. № 1.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
3. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. URL.: http://www.insor-russia.ru.
