CC BY
27Т.Э. КАЛЛАГОВ,
кандидат юридических наук
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье выявляются и анализируются особенности осуществления правового регулирования института муниципальной службы в условиях проводящегося реформирования органов местного самоуправления в России. Понятие современного местного самоуправления складывалось по мере становления и развития демократических институтов, причем главным вопросом развивавшихся в этой связи теорий было соотношение общества и государства. Именно частичное обособление общества от государственной власти и его организационная автономия в решении вопросов местного значения и стали той основой, на которой сложились и реализуются действующие ныне реальные схемы местного самоуправления, основные черты которой зафиксированы (в том числе) и в международном праве, например, в Европейской хартии местного самоуправления.
Ключевые слова: муниципальная служба, государственное управле-
T.E. KALLAGOV, candidate of legal sciences
THE MUNICIPAL SERVICE IN CONDITIONS REFORMING OF LOCAL GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
In article features of implementation of legal regulation of institute of municipal service in the conditions of carrying-out reforming of local governments in Russia come to light and analyzed. The concept of modern local government developed in process of formation and development of democratic institutes, and the society and state ratio was the main issue of theories developing in this regard. Partial isolation of society from the government and its organizational autonomy in the solution of questions of local value also became that a basis on which real schemes of the local government existing nowadays which main lines are recorded, including, and in international law, for example, in the European charter of local government developed and realized.
Key words: municipal service, public administration, local government, civil civil servant, administrative reform, labor law, municipal authority, division of the authorities, constitution, mode of public service, human right.
ние, местное самоуправление, государственный гражданский служащий, административная реформа, трудовое право, муниципальная власть, разделение властей, конституция, режим государственной службы, права человека.
С середины 1990-х годов до 2003 г. в Российской Федерации складывалась и развивалась определенная система государственной и схожей с ней муниципальной службы, которые в единстве можно характеризовать как гражданскую службу в Российской Федерации, состоящую из трех компонентов: федеральная государственная служба, государственная служба субъектов Российской Федерации и муниципальная служба1.
Реализованная в ней модель служебных отношений в целом соответствовала требованиям того уровня развития новой российской государственности, который сложился в труднейшие годы начальных преобразований общества и государства на началах демократии и правового государства с опорой на Конституцию РФ 1993 г.2
Между тем реформы шли противоречиво. В государственном аппарате и муниципальных образованиях наметились и затем бурным цветом развились массовые негативные тенденции, выражавшиеся в общей неэффективности властных структур, развитии коррупции, предательстве интересов службы со стороны многих государственных и муниципальных служащих.
1 См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. ст. СПб., 1903. С. 17, 18.
2 См.: Бачило И.Л. Еще раз о сути административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 13-24.
Ответом на это стали резкие изменения кадрового состава высших эшелонов государственной власти, начало административной реформы, стремление к выстраиванию жесткой властной вертикали, развитие контрольных и надзорных органов, ужесточение контроля за деятельностью государственных служащих на всех уровнях власти со стороны правоохранительных органов. На волне этих мероприятий высшие эшелоны власти быстро осознали недостатки действующей модели государственной и муниципальной службы, в связи с чем наступил этап их реформирования на основе ужесточения режима всех видов службы и смещения акцентов в регулировании служебных отношений с трудового на административное право.
В сфере гражданской службы первым серьезнейшим шагом в этой связи стало принятие принципиально нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где впервые в новейшей истории содержался в чистом виде административно-правовой режим службы, в котором для трудового права места фактически не осталось. Такая конструкция в наибольшей мере соответствовала новой роли государства и усилению его влияния на складывающуюся в России рыночную экономику и обеспечение социальной направленности в ее развитии. Кроме того, государство через государственные корпорации само стало активным игроком на рынке, обеспечивая конверсию промышленно-
сти от ее преимущественно сырьевой направленности к инновационному развитию. Всему этому как нельзя лучше отвечала административно-правовая модель государственной службы.
То же самое ожидалось и от нового законодательства о муниципальной службы, тем более что для этого были все основания. В целом до последнего времени наблюдался скорее регресс, чем прогрессирующее развитие большинства находящихся в глубинке муниципальных образований. С карты страны все чаще исчезали отдельные населенные пункты, а те, что сохранялись, в подавляющем большинстве накопили огромный груз финансовых и социальных проблем, разрешить которые без серьезного повышения качества управления и всесторонней помощи государства было просто невозможно. Часть наиболее важных и злободневных проблем стали предметом решения в рамках национальных проектов, однако о комплексном решении всех остальных при том уровне муниципального управления, который существует ныне, говорить не приходится.
Сложился даже ряд теорий, касающихся его природы, отношений с государством и особенностей организации. Остановимся на них несколько подробнее. Так, англосаксонская теория или концепция местного самоуправления зиждется на необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин, которые исторически предшествовали самому государству и в кото-
ром само оно черпает истоки собственной легитимности, если, конечно, это государство придерживается ориентации на правовое развитие и является в достаточной мере демократическим.
В рамках данной теории также существуют свои крайние позиции, которые опять же сводятся к проблеме соотношения общины и государства. Одни исследователи ратуют за полную независимость общины, другие, более реалистично оценивая современную жизнь и политико-государственное устройство современных государств, такую точку зрения не разделяют, полагая, что абсолютизировать такую независимость невозможно. И община, и государство всегда связаны между собой, и границы их полномочий динамичны и изменчивы.
Противное ведет к утверждениям о существовании некоей особой, равноценной с другими ветвями публичной власти, власти муниципальной, а следование такой концепции равносильно разделению гражданского общества и государства, которые в действительности представляют собой диалектическое единство противоположностей, своего рода «две стороны одной медали». Отсюда и стремление политиков и законодателей современной России выстроить государственную и муниципальную службу в некую общую систему с глубокими внутренними связями между собой. В противоположность этому англосаксонская модель в ее, так сказать, чистом виде, если и предполагает какую-либо специализированную
муниципальную службу, то уж никак не связанную с государственной. Упомянем и близкую к ранее рассмотренной общественной теории юридическую теорию местного самоуправления. Здесь также нет и речи о том, что органы местного самоуправления являются органами государственной власти, однако правительство делегирует этим органам ряд своих полномочий. При этом органам местного самоуправления гарантируется все та же независимость от государства. Естественно, что о муниципальной службе и уже тем более о ее неразрывной связи со службой государственной здесь речи нет, хотя чисто формально использование таких представлений на практике могло бы иметь следствием выделение управленческого аппарата органов местного самоуправления в особую категорию служащих. Однако вопрос этот остался бы целиком и полностью на усмотрении самих этих органов, что вряд ли реализуемо в действительности.
В России данная теория имела своих последователей. Ими, например, были Н.М. Коркунов и Б.Н. Чичерин. Еще одна теория традиционно противостоит англосаксонской. Это - территориальная или европейская модель местного самоуправления. В ее основе так называемая государственная теория самоуправления, разработанная Л. Штейном и Р. Гнейстом, которая имела своих последователей в России. Ее придерживались, например, А.Д. Беляев, В.П. Безобразов, А.И. Ва-сильчиков и другие исследователи
проблемы). Здесь органы местного самоуправления рассматривались как еще одна ступень органов государственного управления. Естественно, от естественно-правовых представлений о природе общины в ней ничего не оставалось. Наоборот, считалось, что местное самоуправление целиком и полностью управляется государством3.
Так, Г. Еллинек определял местное самоуправление «как государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами» (в современном праве — чиновниками)4.
Что касается муниципальной службы, то в рамках рассматриваемой теории она должна была бы быть разновидностью государственной, однако в самой теории предполагалось, что таковой быть не должно.
В российской истории взаимодействие самоуправления с верховной властью было само собой разумеющимся. Общинное самоуправление, земщина всегда находились в теснейшем контакте с общегородским вече и княжеской властью, дополняя их в решении вопросов местного значения5.
3 См.: Барабашев Г.В, Местное самоуправление - трудное дитя России // Местное самоуправление. М., 1996. С. 292.
4 Еллинек Г, Общее учение о государстве. СПб., 1908.
5 См. также: Гришковец A.A. Государ-
ственная служба и гражданское общество. Правовые проблемы взаимодействия. Практика России // Гос. и право.
2004. № 1. С. 24 - 36.
По мнению Н.И. Лазаревского, в полномочиях местного самоуправления нет ничего непосредственно им принадлежащего, что не являлось бы исходным порождением государственной власти и уж тем более что-то по природе своей него-сударственное6. По мнению Н.В Постового, «органы самоуправления, названные в Европейской хартии органами власти, наделяются правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, они являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах. То есть государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях»7.
Такой подход, очевидно, предполагает наличие у местного самоуправления специальной муниципальной службы, которая сохраняет известное единство со службой государственной и отличается от нее тем больше, чем меньше государственных функций выполняют структуры местного самоуправления.
Помимо названных есть и другие теории местного самоуправления. В их числе политическая теории. Применительно к теме нашего исследования в них подчеркивалось необходимость осуществления функций местного самоуправления специально избранными для этого ли-
6 См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 58.
7 Постовой Н.В, Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1998. С. 128.
цами, которые должны работать на общественных началах, не получая при этом денежного вознаграждения. В нашей стране также можно найти проявление этих теорий в виде органов общественной само-деятельности8.
Более всего политическая теория оказалась востребована в англосаксонской модели местного самоуправления. Например, по мнению Г.В. Барабашева, «в почтенных западных демократиях потребовалось более полутора веков на то, чтобы закаленная в огне антифеодальных революций емкая формула: местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти, - обросла плотью реальной практики»9.
Здесь местное самоуправление понималось и понимается как власть местного населения, направленная на решение задач местного значения без вмешательства центральной администрации. Такое понимание также нашло свое отражение в современной российской модели местного самоуправления, которая, правда, в приоритетном порядке
8 См.: Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского федеративного государства // Гос. и право. 1999. № 4. С. 53 - 57.
9 Барабашев Г.В, Указ. соч.
вобрала в себя и представления континентальных демократий10.
Лишать органы местного самоуправления возможности поощрять своих служащих в принципе неверно. Без единства действия аппарата служащих на всех уровнях публичной власти трудно достичь должного уровня управляемости в стране и результативной государственно-управленческой деятельности. Но и местное самоуправления, безусловно, должно иметь эффективные рычаги влияния на собственных служащих для решения важнейших для населения муниципального образования вопросов11 .
Пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относит определение общих принципов органов местного самоуправления к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В связи с этим федеральный законодатель урегулировал муниципальную службу как один из инструментов местного самоуправления первоначально на уровне ныне утратившего силу Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», предоставив субъектам Федерации достаточно широкие права в издании соб-
10 См.: Грудцына Л.Ю. Частная собственность и гражданское общество в России // Гос. и право. 2008. № 6. С. 33 - 40.
11 См.: Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности: к постановке проблемы // Право и политика. 2006. № 5. С. 62-71.
ственных законов о муниципальной службе. Однако в ходе административной реформы начала 2000-х годов данный подход был пересмотрен в пользу более жесткого регулирования муниципальной службы и укрепления, таким образом, единой властной вертикали в стране.
В результате был принят новый Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который несколько ужесточил правовое регулирование муниципальной службы и сузил степень усмотрения в данном вопросе со стороны субъектов Федерации и, соответственно, самих органов местного самоуправления. Тем не менее ст. 5 Федерального закона сохранила возможность регулирования вопросов муниципальной службы нормативными правовыми актами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на сходах граждан, и иными муниципальными правовыми актами. Естественно, все это может осуществляться лишь в пределах, установленных федеральным законом. Все это, кстати, в полной мере относится и к государственной службе, где в заголовках соответствующих законов речь идет о самой службе, а в их содержании — все о том же режиме служебной деятельности.
Поэтому в целом в пока еще складывающемся в рамках административного права служебном праве России понятие государственной (муниципальной) службы получило двойственное звучание. С одной сто-
роны, под ней понимают саму служебную деятельность, с другой -порядок или режим ее осуществления. Эта двойственность давала немало оснований для критики позиции, в соответствии с которой обосновывалось само существование режима службы, давалось его понятие и рассматривались различные виды государственной службы, сформировавшиеся в различных государственных органах сообразно специфике их деятельности.
С тех пор как осознание различия государственной (муниципальной) службы в качестве особого рода деятельности, протекающей главным образом в органах государственной власти и местного самоуправления, и порядка или, точнее, режима ее осуществления было осознано и описано в специальной литературе, дальнейшее развитие служебного права породило проблему отраслевой принадлежности государственной (муниципальной) службы в качестве особой деятельности. Необходимо отметить, что изначально эта деятельность трактовалась в новейшем российском законодательстве как трудовая. На нее распространялся особый порядок ее осуществления, который должен был соответствовать Трудовому кодексу РФ12.
12 См.: Соловьев С.Г. Муниципальная должность. Проблемные вопросы теории и практики // Современное право. 2004.
№ 2. С. 30-33; Завгородний A.B. Соглашение сторон или собственное желание работника: советы адвокату // Евразийская адвокатура. 2013. № 1 (2). - С. 32-44.
Принятие специальных законов о том или ином виде службы регулировал их специфику в априорном предположении, что сама служба тождественна особой трудовой деятельности и в конечном счете базируется на трудовом законодательстве. Следует заметить, что данный теоретический постулат однозначно воспринимался практикой, где кадровые службы органов и учреждений, в которых осуществлялась государственная (муниципальная) служба, руководствовались специальным служебным законодательством лишь до тех пор, пока его возможностей хватало для разрешения текущих вопросов. За их пределами безраздельно господствовало трудовое право. Таким образом, суть административной реформы в сфере публичной службы, которая в принципиальном отношении сводилась к отказу от регулирования служебных отношений нормами трудового права, сводилась к переводу всего служебного законодательства в сферу права административного с постепенным формированием в нем единой подотрасли служебного права. Сюда же планировалось включить и муниципальную службу. Однако все эти благие намерения оказались в данном случае полностью выхолощены.
Причину этого многие комментаторы из властных структур увидели в том, что в Федеральном законе о государственной гражданской службе были в массовом порядке фактически процитированы нормы трудового законодательства, что нецелесообразно повторять в новом
Федеральном законе теперь уже о муниципальной службе. Однако при этом было довольно неосмотрительно упущено главное. Может быть, конечно, прозвучавшие аргументы в пользу нового возврата к регулированию служебных отношений нормами трудового права внешне и выглядели убедительно, однако, по существу, они не имели ничего общего с действительным положением дел. Ведь охват, пусть даже и дублирующий нормами административного права норм права трудового, как, впрочем, и других отраслей, является очевидной формой их дополнительного огосударствления и перевода в область публично-правового регулирования.
И если в законодательстве о гражданской службе потребуется изменить те нормы, которые внешне схожи с трудовыми, то это можно будет сделать без оглядки на общегражданское трудовое законода-тельство13. С учетом сказанного вообще целесообразно задаться вопросом о том, что, собственно, первично: поступление на службу или замещение должности государственной (муниципальной) службы? Установленный перечень таких должностей очерчивает общее правовое поле существования служебных отношений. Но ведь без особого порядка, который свойствен службе, как таковой, невозможно и замещение соответствующих должностей. Нельзя же, в самом деле, доверить
13 См.: Гербер Р., Юнг Г. Кадры в системе социалистического управления. М., 1970.
исполнение обязанностей по должности государственной (муниципальной) службы лицу, которое не владеет порядком деятельности на этих должностях и не может ему следовать в силу даже самого факта неподготовленности. Поэтому, коль скоро особый порядок службы существует и служит своего рода обязательной формой исполнения полномочий по должности, то разумней было бы первоначально принять кандидата на службу, а уже затем назначать его на должность в соответствии с принятыми процедурами, например, по конкурсу. Правда, в этом случае мы приходим к принятой, например, в Германии модели государственной службы, когда акт поступления на службу является пожизненным, а замещение должности становится чем-то вторичным и даже необяза-тельным14.
Нарушения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе представляют собой широкий круг деяний, совершаемых в основном лицами, состоящими на государственной гражданской и муниципальной службе, и непосредственно посягающих на нормальную, регламентированную законом деятельность публичного аппарата управления. Наиболее опасны из них нарушения уголовно-правовых запретов: преступления против государственной влас-
14 См.: Грудцыта Л.Ю. Гражданское общество и частное право // Междунар. акад. журнал РАЕН. 2013. № 4. С. 69 -79.
ти, интересов государственной (в том числе гражданской) службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК РФ).
За последнее время в России ежегодно регистрируется около 40 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, например, в 2012 г. — 40 437, что составляет около 1% всей учтенной преступности. В 2011 г. их было зарегистрировано 25.2 тыс., в 2010 — 26.4 тыс. Наметившаяся тенденция роста регистрации этих преступлений (с небольшими отклонениями в отдельные периоды) должна рассматриваться как положительное явление, связанное с активизацией работы по их выявлению и, соответственно, с уменьшением весьма значительного латентного слоя.
Структура рассматриваемых преступлений определяется, прежде всего, путем выделения их отдельных видов в разрезе статей гл. 30 УК РФ. В массиве этих преступлений около 1/3 составляют служебные подлоги, 15—17% — получение взятки, 17—20% — превышение должностных полномочий, 15 — 18% — злоупотребление должностными полномочиями, 10—12% — дача взятки. Доли остальных преступлений колеблются в пределах от 0.01 до 3% (преступлений по ст. 287 УК РФ обычно не регистрируется ни одного). Обращает на себя внимание незначительное число таких преступлений, как незаконное участие в предпринимательской деятельности: ежегодно их регистри-
руется в пределах четырех-пяти десятков, что, конечно, не соответствует фактической распространенности этих деяний.
Более значительный, чем преступления, массив нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе составляют деяния некриминального характера, влекущие иную помимо уголовной ответственность: дисциплинарную, административную и др. Их выявляется намного больше, чем уголовно наказуемых деяний, предусмотренных гл. 30 УК РФ. Так, в 2013 г. органами прокуратуры выявлено 114 321 нарушение законов о государственной (в основном о государственной гражданской) и муниципальной службе, в том числе 20 467 незаконных правовых актов. Это больше, чем число выявленных в 2012 г. нарушений законов о государственной, муниципальной службе и борьбе с коррупцией (подвиды указанных нарушений ранее учитывались одной строкой). Для сравнения можно указать, что в начале 2000-х годов нарушений законов о государственной, муниципальной службе и борьбе с коррупцией выявлялось намного меньше: 4.4 тыс. — в 2000 г., 8.3 тыс. — в 2001 г., 8.2 тыс. — в 2002 г., 12.9 тыс. — в 2003 г.
На такой динамике рассматриваемых правонарушений наряду с активизацией правоохранительной деятельности, безусловно, сказалось формирование надлежащей правовой базы противодействия им, а именно: принятие в 2004—2007 гг. федеральных и региональных зако-
нов о государственной гражданской и муниципальной службе, в которых более четко, чем прежде, были прописаны основные права и обязанности служащих, требования, предъявляемые к их служебному поведению, ограничения и запреты, иные основания юридической ответственности.
Как видно, наиболее распространены нарушения основных обязанностей гражданского служащего, несоблюдение ограничений, связанных со службой, и непредставление (предоставление ложных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (в совокупности они составляют около половины всех правонарушений), а также иные нарушения. К последним относятся: установление незаконных надбавок к должностным окладам и другие нарушения порядка оплаты труда служащих; непроведение в установленный срок аттестации служащих; непроведение проверок достоверности сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; нарушение порядка оформления личных дел служащих; отсутствие должностных регламентов и некоторые другие.
Обращает на себя внимание незначительная доля нарушений правил урегулирования конфликта интересов, что, по-видимому, связано с тем, что практика применения этого сравнительно нового правового института еще только нарабатывается. Возможно, сказывается и стремление руководителей органов (организаций) «не выносить сор из избы».
При оценке ничтожной доли таких нарушений, как принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральному или региональному законодательству, следует учитывать, что прокуратурой (особенно на уровне субъектов Федерации), как правило, принимаются превентивные меры, направленные на обеспечение соответствия норм этих актов Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству. В частности, как сообщали опрошенные при другом исследовании прокурорские работники, специализирующиеся на надзоре за исполнением законодательства о противодействии коррупции, практически все проекты региональных законов о государственной гражданской и муниципальной службе направлялись для правовой оценки в органы прокуратуры, замечания и предложения которых, как правило, принимались во внимание.
По своей юридической природе выявленные нарушения законов о государственной гражданской и муниципальной службе относятся к различным видам правонарушений, влекущим все основные виды юридической ответственности. Среди них преобладают служебные проступки, влекущие дисциплинарную ответственность (58.6%)15.
15 См., в частности: Гербер. Р., Юнг Г. Указ. соч.; Лебин Б.Д., Перфильев М.Н. Кадры аппарата управления в СССР. М., 1970; Пахомов И.Н. Советская государственная служба. Киев, 1964; Попков В.Д. Этика советской государственной службы. М., 1970.
Большинство нарушений законов о государственной гражданской службе выявлено в территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти (63%), в органах государственной власти субъектов Федерации — 27.5% нарушений, в иных органах — 9.5%.
Лишь около четверти (21.5%) нарушений носили одномоментный характер, 37.5% — длились около года, 19.6% — от шести месяцев до одного года, 12.6% — от одного до пяти месяцев (в остальных случаях длительность нарушения четко не зафиксирована). Это свидетельствует о том, что весьма значительная часть нарушений могла бы быть пресечена при условии своевременного вмешательства намного раньше, чем это имело место.
Социально-правовая характеристика нарушений законодательства о муниципальной службе, по материалам исследования, в основном совпала с изложенной характеристикой нарушений о государственной гражданской службе. Например, на долю нарушений основных прав гражданских служащих приходится 3.4% всех нарушений, муниципальных служащих — 3%, на несоблюдение квалификационных требований к должностям, соответственно, 9.3 и 8.6% и т.д.
К государственным и муниципальным служащим предъявляются особые квалификационные требования. Нарушение ими порядка службы, установленного законом, помимо причинения материального ущерба способствует дезорганиза-
ции или ослаблению управления16, порождает социальную энтропию, снижает авторитет государственных и муниципальных органов, дискредитирует власть в целом, подрывает у граждан уверенность в защищенности своих прав и законных интересов. Число лиц, совершивших преступления, предусмотренные нормами гл. 30 УК РФ, фиксируется статистически и составляет около 15 тыс. в год. Соотношение состояния должностной преступности «по фактам» и «по лицам» в основном соответствует закономерностям, характерным для всего массива регистрируемых уголовно наказуемых деяний. Число лиц, совершивших по службе административные, дисциплинарные и другие правонарушения непреступного характера, в статистике не отражается. Можно, однако, предположить, что разрыв между количеством зарегистрированных правонарушений и числом выявленных лиц, их совершивших, здесь значительно меньше, чем применительно к должностной преступности, а может быть, и вовсе отсутствует.17
По данным выборочного исследования, 38% лиц, совершавших на-
16 Шайхуллин М.С. К вопросу о противодействии негативным традициям в системе местного самоуправления правовыми средствами / / Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2012. № 3. С. 46.
17 См.: Грудцыта Л.Ю. Правовая природа институтов защиты и охраны прав человека в России // Российская юстиция. 2008. № 2. С. 59-64.
рушения законодательства о государственной гражданской службе, занимали государственные должности Российской Федерации, 29% -государственные должности субъектов Федерации, 4% были представителями нанимателя, остальные занимали иные должности. В 9.6% случаев нарушение допущено коллегиальным органом18.
Среди нарушителей преобладают лица, относящиеся к средней ведущей группе должностей гражданской службы (55%). К главной группе относятся 25%, к высшей — 7.4%, к старшей — 9.9%, к младшей
— 2.7% нарушителей. По категориям должностей гражданской службы нарушители распределились следующим образом: руководители
— 39.2%, помощники — 7%, специалисты — 50.4%, обеспечивающие специалисты — 3.4%. Большинство нарушителей (69.9%) составляют возрастную группу 31—49 лет, 21% имеют возраст до 30 лет, т.е. это вполне социально зрелые люди, относящиеся к активно действующим слоям населения. Значительная часть их получила образование, овладела профессией, иным образом состоялась в социально-ролевом плане уже в постсоветское время. Возраст свыше 50 лет имеют всего 9.1% нарушителей. Среди лиц, допустивших нарушение законода-
18 См.: Буравлев Ю.М. Актуальные задачи совершенствования системы государственной службы в современной России // РАЮН. Науч. тр. М. : Издат. группа «Юрист», 2003. Вып. 3. Т. 1. С. 317 - 326.
тельства о муниципальной службе, 89.3% составляют лица, замещающие должности непосредственно этой службы. Среди них также преобладают служащие в возрасте 31— 49 лет (65.8%). Нарушители законодательства по муниципальной службе распределились следующим образом: высшая группа должностей — 29.5%, главная — 27%, ведущая — 29.5%, старшая — 10% и младшая — 4%.
Причинный комплекс нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе включает множество разнообразных факторов, различающихся по природе возникновения, характеру, содержанию, механизму действия и другим основаниям. Совершение любого правонарушения — результат взаимодействия негативных свойств личности и объективных обстоятельств. Центральным звеном в причинной цепочке противоправного поведения выступает мотивация (внутреннее побуждение). В целом для лиц, совершающих рассматриваемые правонарушения, характерен широкий спектр дефектов нравственно-правовой психологии, играющих роль субъективных (непосредственных) причин и условий их противоправных деяний. При этом субъективные детерминанты противоправного поведения могут иметь значительные качественные и количественные различия, простираясь, например, от развитой и стойкой корыстной ориентации (установки) злостного взяткополучателя, занимающего ответственный пост и превратившего ме-
сто службы в непрерывно действующую «кормушку», до банального разгильдяйства и небрежности в исполнении служебных обязанностей, допущенных рядовым сотрудником кадрового аппарата, не удосужившимся правильно оформить личное дело служащего.
Нарушениям законов о государственной гражданской и муниципальной службе в значительной мере способствуют некомпетентность служащих, пробелы в их профессиональной подготовке, отсутствие необходимого опыта работы, недостаток управленческих и юридических знаний. Нарушения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе причинны и иным образом связаны также с разнообразными объективными (внешними) условиями, главным образом организационно-управленческого характера. Изученные материалы о нарушениях законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе не дают полного представления об их причинах и условиях (вопрос этот сложный и требует специального исследования), тем не менее они содержат некоторые сведения, характеризующие причинный комплекс данных нарушений.
Среди обстоятельств, детерминирующих нарушения, в заполненных вопросниках отмечены корыстные устремления самого нарушителя или других лиц: в 8.1% случаев по материалам, относящимся к государственной гражданской службе, и в 9.3% — применительно к му-
ниципальной службе. Оценивая эти данные, следует иметь в виду, что в целом выявление корыстной мотивации не так просто, поскольку она обычно тщательно маскируется и скрывается. Установление корысти в действии виновного — скорее задача расследования преступлений, нежели прокурорских проверок. Не случайно, конечно, применительно к криминальному компоненту рассматриваемых правонарушений — должностным преступлениям — наличие корысти констатируется несравненно чаще: по данным криминологических исследований, 2/3 этих преступлений совершаются из корыстных побуждений. Помимо корысти умышленные нарушения законов о государственной гражданской и муниципальной службе могут совершаться из иной личной заинтересованности (защита узковедомственных, местнических интересов, стремление приукрасить результаты служебной деятельности и др.)19.
Определенная часть нарушений имеет своим аналогом уголовно наказуемую халатность — совершается лицами, демонстрирующими безответственность, недобросовестное или небрежное отношение к службе, т.е. действующими по неосторожности. Среди объективных (внешних) обстоятельств, способствую-
19 См.: Дригола Э.В. Законодательное обеспечение нового этапа реформирования государственной и муниципальной службы в Российской Федерации // Правовые реформы в России. Ростов-н/Д.: Изд-во «СКАГС», 2004. С. 129-133.
щих изученным нарушениям, чаще всего фиксируется слабый контроль за действиями служащего: в 61.9% случаев по материалам, относящимся к государственной гражданской службе, и в 52.3% — применительно к муниципальной службе. Действие таких негативных факторов, как противоречивость, несогласованность, пробельность, а также иных изъянов нормативных правовых актов, регулирующих службу, отмечено, соответственно, в 4.6 и 8.5% случаев. Государственная гражданская и муниципальная служба регулируется правовыми нормами, относящимися практически ко всем известным их видам. Это могут быть общеобязательные веления, выраженные в нормах-принципах, нормах-дефинициях и нормах-правилах, в нормах материальных и процессуальных, в нормах управомочи-вающих, обязывающих, запрещающих и др.20
Реализация совокупности этих норм, претворение их в жизнь обеспечивают функционирование государственной и муниципальной службы в режиме законности, обоснованно рассматриваемой в качестве предмета прокурорского надзора, который «с одной стороны, характеризует содержательную специфику действий прокурора, их привязку к достижению определенных целей, решению конкретных задач, и с другой — тот конечный
20 См.: Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Права и свободы человека. Трактовка свободы как важнейшего принципа права // Адвокат. 2006. № 7. С. 76.
результат, на достижение которого направлена деятельность прокурора. Наиболее последовательно специфику надзорных действий прокурора, конечный результат раскрывает правовая категория законности — действий и актов, указанных в законе органов, организаций и лиц, на которые распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры». Такое понимание предмета прокурорского надзора согласуется с легальными (законодательными) его определениями, данными в ст. 1, 21, 26, 29, 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Реализация законов в сфере государственной гражданской и муниципальной службы происходит в виде действий или бездействия не только гражданских и муниципальных служащих, но и других лиц (органов), а также путем принятия правовых актов, соответствие которых закону — важная составляющая предмета прокурорского надзора. При этом имеются в виду как акты индивидуального (разового) значения и действия, так и нормативные правовые акты. Специфика предмета того или иного направления надзора определяется характером (содержанием) реализуемых в данной сфере законов (и, соответственно, их нарушений), а также субъектным составом правоприменителей (и, соответственно, нарушителей закона). В сфере государственной гражданской и муниципальной службы реализуется множество самых разнообразных законов: экономических, социальных и др.; госу-
дарственные гражданские и муниципальные служащие своими действиями (бездействием), издаваемыми правовыми актами могут нарушать бюджетное, природоохранное, земельное, антимонопольное и иное законодательство. Но в предмет рассматриваемого направления надзора включаются лишь исполнение, соблюдение и другие формы реализации законов, относящихся к соответствующему предмету правового регулирования.
Библиографический список:
1. Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Местное самоуправление. М., 1996. С. 292.
2. Бачило И.Л. Еще раз о сути административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 13-24.
3. Буравлев Ю.М. Актуальные задачи совершенствования системы государственной службы в современной России // РАЮН. Науч. тр. М. : Издат. группа «Юрист», 2003. Вып. 3. Т. 1. С. 317 - 326.
4. Гербер Р., Юнг Г. Кадры в системе социалистического управления. М., 1970.
5. Гришковец A.A. Государственная служба и гражданское общество. Правовые проблемы взаимодействия. Практика России / / Гос. и право. 2004. № 1. С. 24 - 36.
6. Грудцына Л.Ю. Гражданское общество и частное право // Междунар. акад. журнал РАЕН. 2013. № 4. С. 69 - 79.
7. Грудцыта Л.Ю. Частная собственность и гражданское общество в России // Гос. и право. 2008. № 6. С. 33 - 40.
8. Дригола Э.В. Законодательное обеспечение нового этапа реформирования государственной и муниципальной служ-
бы в Российской Федерации // Правовые реформы в России. Ростов-н/Д.: Изд-во «СКАГС», 2004. С. 129-133.
9. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.
10. Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности: к постановке проблемы / / Право и политика. 2006. № 5. С. 62-71.
11. Завгородний А.В. Соглашение сторон или собственное желание работника: советы адвокату // Евразийская адвокатура. 2013. № 1 (2). - С. 32-44.
12. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. Сб. ст. СПб., 1903. С. 17, 18.
13.Лебин Б.Д., Перфильев М.Н. Кадры аппарата управления в СССР. М., 1970.
14. Пахомов И.Н. Советская государственная служба. Киев, 1964.
15. Попков В.Д. Этика советской государственной службы. М., 1970.
16. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1998. С. 128.
17.Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского федеративного государства // Государство и право. 1999. № 4. С. 53 - 57.
18. Соловьев С.Г. Муниципальная должность. Проблемные вопросы теории и практики // Современное право. 2004. № 2. С. 30 - 33.
19. Шайхуллин М.С. К вопросу о противодействии негативным традициям в системе местного самоуправления правовыми средствами / / Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2012. № 3. С. 46.
References (transliteration):
1. Barabashev G.V. Mestnoe samo-upravlenie - trudnoe ditja Rossii / /
Mestnoe samoupravlenie. M., 1996. S. 292.
2. Bachilo I.L. Eshhe raz o suti admi-nistrativnoj reformy v Rossii / / Istorija stanovlenija i sovremennoe sostojanie ispolnitel'noj vlasti v Rossii. M.: Novaja pravovaja kul'tura, 2003. S. 13-24.
3. Buravlev Ju.M. Aktual'nye zadachi sovershenstvovanija sistemy gosudarst-vennoj sluzhby v sovremennoj Rossii // RAJuN. Nauch. tr. M.: Izdat. gruppa «Jurist», 2003. Vyp. 3. T. 1. S. 317 - 326.
4. Gerber R., Jung G. Kadry v sisteme socialisticheskogo upravlenija. M., 1970.
5. Golovistikova A.N., Grudtsina L.Yu. Prava i svobody cheloveka. Traktovka svobody kak vazhneyshego printsipa prava // Advokat. 2006. № 7. S. 76.
Grishkovec A.A. Gosudarstvennaja sluzhba i grazhdanskoe obshhestvo. Pravovye problemy vzaimodejstvija. Praktika Rossii // Gos. i pravo. 2004. № 1. S. 24 - 36.
6. Grudtsina L.Yu. Grazhdanskoe obshhestvo i chastnoe pravo // Mezhdunar. akad. zhurnal RAEN. 2013. № 4. S. 69 - 79.
7. Grudtsina L.Yu. Pravovaya priroda institutov zaschity i ohrany prav cheloveka v Rossii // Rossiyskaya yustitsiya. 2008. № 2. S. 59-64.
8. Drigola Je.V. Zakonodatel'noe obespechenie novogo jetapa ref ormirovanija gosudarstvennoj i municipal'noj sluzhby v Rossijskoj Federacii // Pravovye reformy v Rossii. Rostov-n/D.: Izd-vo «SKAGS», 2004. S. 129-133.
9. Ellinek G. Obshhee uchenie o gosudarstve. SPb., 1908.
10. Eremjan V.V. Vzaimosvjaz' gosudarstvennoj grazhdanskoj i municipal'noj sluzhby kak dvuh vidov publichnoj sluzhby i professional'noj dejatel'nosti: k postanovke problemy // Pravo i politika. 2006. № 5. S. 62-71.
11. Zavgorodnij A.V. Soglashenie storon ili sobstvennoe zhelanie rabotnika: sovety advokatu // Evrazijskaja advokatura. 2013. № 1 (2). - S. 32-44.
12. Lazarevskij N.I. Samoupravlenie. Melkaja zemskaja edinica. Sb. st. SPb., 1903. S. 17, 18.
13. Lebin B.D., Perfil'ev M.N. Kadry apparata upravlenija v SSSR. M., 1970.
14. Pahomov I.N. Sovetskaja gosu-darstvennaja sluzhba. Kiev, 1964.
15. Popkov V.D. Jetika sovetskoj gosudarstvennoj sluzhby. M., 1970.
16. Postovoj N.V. Mestnoe samoupravlenie: istorija, teorija, praktika. M., 1998. S. 128.
17. Rozenbaum Ju.A. Gosudarstvennaja sluzhba kak faktor ukreplenija celostnosti Rossijskogo federativnogo gosudarstva // Gos. i pravo. 1999. № 4. S. 53 - 57.
18. Solov'ev S.G. Municipal'naja dolzhnost'. Problemnye voprosy teorii i praktiki // Sovremennoe pravo. 2004. № 2. S. 30 - 33.
19. Shaikhullin M.S. K voprosu o protivodeistvii negativnym traditciiam v sisteme mestnogo samoupravleniia pravovymi sredstvami // Uchenye trudy Rossiiskoi akademii advokatury i notariata. 2012. № 3. S. 46.
