CC BY
188
УДК 338.43 (470+571)
Бухвальд Евгений Моисеевич
Bukhvald Evgeny Moiseevich
доктор экономических наук, профессор, заведующий сектором региональной политики и местного самоуправления Института экономики Российской академии наук [email protected]
МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ:
МИФЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
D.Phil. in Economics, Professor, Head of the Regional Politics and Local Administration Department, Institute of Economics, Russian Academy of Sciences [email protected]
MUNICIPAL REFORM IN RUSSIA: MYTHS AND REALITY
Аннотация:
В статье представлены итоги десяти лет осуществления муниципальной реформы в Российской Федерации. Автор рассматривает нерешенные проблемы в формировании экономико-правовых основ российского местного самоуправления и обосновывает пути продолжения реформы и усиления роли муниципального управления в процессе модернизации национальной экономики.
Ключевые слова:
местное самоуправление; вопросы местного значения; местные бюджеты; модернизация экономики.
Summary:
The article considers resume of the municipal reform implemented in the Russian Federation for the last 10 years. The author discusses unresolved problems in formation of the economic and legal bases for the local administration, and substantiates ways of the reform continuation and strengthening the municipal government role in the national economy modernization.
Keywords:
local self-government, questions of local character, local budgets, economy modernization.
Новации муниципальной реформы
В 2013 г. в Российской Федерации «отмечается» 10-летие 131-го Федерального закона о местном самоуправлении [1], положившем начало глубоким преобразованиям в этой сфере общественных и экономических отношений. Хотя фактически предусмотренные законом изменения (обобщенно они именуются как «муниципальная реформа») начались только в 2006 г., весь процесс подготовки к старту реформы и обсуждения ее важнейших составляющих также является той основой, анализ которой позволяет судить о достигнутых в этом направлении результатах как позитивного, так и негативного характера. При принятии данного закона, кажется, даже не было в полной мере осознано, насколько разносторонним будет его влияние на социально-экономические процессы в стране. Предпринимаемые сегодня попытки подведения итогов реформы - не «оценка» ее автором, хотя, наверное, многое в базовой версии реформы изначально можно было сформулировать более качественно. Это прежде всего разработка основы дальнейших преобразований в сфере российского местного самоуправления уже в рамках той системной концепции модернизации, которая в настоящее время наиболее полно определяет взгляд на будущее России как демократического, федеративного государства.
В этом плане нет особой трагедии в том, что большинство исследователей и практиков ныне воспринимает результаты этой реформы как, по крайней мере, достаточно противоречивые. С одной стороны, за годы реформы процессы обновления в российском местном самоуправлении шли достаточно активно, глубоко затронув его экономические, правовые и институциональные основы. С другой стороны, нет оснований говорить, что эти изменения были стопроцентно конструктивны, адекватны задаче сделать муниципальное звено активным участником управления хозяйственными и социальными процес-
- б0 -
сами в стране. Оценивая итоги прошедших почти 10 лет реформы, следует, однако, обратить внимание на ряд обстоятельств.
Во-первых, не следует думать, что муниципальная реформа в России началась именно с принятия 131-го ФЗ в 2003 г. На деле она продолжалась весь период после принятия ранее действовавшего закона 1995 г. [2]. На данном отрезке времени в стране сложилось заметное разнообразие систем субрегионального государственного управления и местного самоуправления. Тем не менее на этом фоне все же доминировала тенденция к росту числа регионов, использовавших одноуровневую (преимущественно «районногородскую», реже - поселенческую) систему муниципального управления. Напротив, реформа 2003 г. «обязала» субъекты Федерации двигаться от многообразия субрегионального и муниципального управления к его универсализации. В этом смысле для большинства регионов в ходе реформы произошел качественный сдвиг - от преимущественно одноуровневой системы муниципального управления к обязательной двухуровневой (кроме городских округов). При этом закон прочно утвердил территориальный принцип разграничения власти: на одном уровне не могут действовать органы государственного и муниципального управления [3].
Во-вторых, учитывая названную выше принудительную универсализацию, следует признать, что ходе муниципальной реформы в России - сознательно или непроизвольно - был сделан существенный шаг от федеративного государства к унитарному. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г., организация местного самоуправления относится к числу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. При этом Конституция страны фиксирует практику «совместного ведения» не в деталях, а на уровне «общих принципов» организации местного самоуправления. Именно это определило название 131-го ФЗ как закона «Об общих принципах организации...», хотя в действительности никаких «общих принципов» в законе нет, а есть преимущественно жесткая регламентация, несообразная не только федеративной природе российской государственности, но и огромному многообразию географических, социально-экономических, демографических и иных особенностей субъектов Федерации.
Наконец, в-третьих, итоговый продукт муниципальной реформы пока остается мало похожим на реальное местное самоуправление. По правовой и экономической сути, это скорее не продукт гражданского общества, не результат инициативы и ответственности населения, а некое обязательное к употреблению приращение «снизу» к вертикали государственной власти. В наших правовых и экономических реалиях институт подлинного самоуправления граждан еще ждет своей реализации.
Тот факт, что начальная версия 131-го грешила многими просчетами, уже не нуждается в доказательстве - об этом свидетельствуют десятки довольно существенных изменений и дополнений к данному законодательному акту, принятых уже непосредственно в процессе его фактического исполнения. По сути, в законе нет значимых блоков, которые за эти годы не подверглись бы существенной корректировке, но качественного изменения в лучшую сторону так и не произошло. Но мы остановимся на наиболее существенных моментах, имеющих принципиальное значение для разработки дальнейшей стратегии муниципальной реформы в стране.
Мифы реформы
Муниципальная реформа породила многие мифы и одновременно показала, что всякое мифотворчество в сфере социально-экономических преобразований крайне опасно: мифы легко приживаются и крайне трудно преодолеваются.
Миф 1. Универсализация систем местного самоуправления по всем регионам страны способствует эффективной деятельности систем местного самоуправления и обеспе-
чивает защиту прав граждан на блага муниципального управления (обслуживания). 131-й Федеральный закон попытался продиктовать единые принципы формирования «сети» муниципальных образований для всех субъектов Федерации. В результате на стартовом этапе реформы число муниципальных образований возросло почти в 5 раз [4]. Формально это приблизило местное самоуправление к населению, стали более реальными многие формы участия граждан в решении вопросов местного значения (сходы граждан и пр.). Однако надежды на то, что этот процесс на деле наполнит наше местное самоуправление качественно новым содержанием, отвечающим принципам демократического государства и гражданского общества, явно не оправдались.
Зададимся вопросом: что, собственно, отделяет наше «местное самоуправление» от той системы местных органов власти, которая существовала в советские годы? При наличии каких предпосылок избираемые населением местные органы управления как бы «отчуждаются» от системы государственной власти и становятся именно органами самоуправления граждан? Вопрос этот, о чем свидетельствует и отечественный, и мировой опыт, очень непростой как для науки, так и для практики муниципального управления. Например, в советский период конституционно-закрепленного понятия «местного самоуправления» долгое время вообще не существовало. В Конституции СССР 1977 г., в ее первой редакции, речь шла только о местных органах государственной власти и управления (глава 19), роль которых исполняли Советы народных депутатов [5].
Муниципальные реформы в суверенной России начались уже в 1990-1991 гг. Прежним местным советам был «присвоен» статус местного самоуправления и дана определенная автономия, хотя на практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти. В условиях кризисных процессов в обществе и экономике эти органы власти вынужденно и часто решали стихийно возникавшие задачи, во многом самостоятельно определяя свои полномочия, а также формы и инструменты взаимодействия с органами государственной власти. Этот опыт показал, что становление эффективно действующих институтов местного самоуправления - длительный процесс, требующий качественного нормативно-правового регулирования, накопления опыта работы, квалифицированных кадров, существенного укрепления всех звеньев местного хозяйства.
Традиционно реальное местное самоуправление, как «пробным камнем», характеризуется тремя моментами. Во-первых, широкие полномочия органов местного самоуправления; во-вторых, располагаемые им достаточные экономические ресурсы и, наконец, в-третьих, развитие местного самоуправления как общедоступного демократического института гражданского общества, что определяется прежде всего доступностью благ муниципального управления и возможностью прямого участия населения в управлении делами территории («прямые формы демократии»). Однако, как свидетельствуют многочисленные социологические опросы, большого распространения эти формы гражданской активности населения у нас пока не получили и по-прежнему остаются «экзотикой» нашего местного самоуправления, по сути размывая саму суть этого общественного института.
Для реальной институционализации местного самоуправления в стране одной только имеющейся конституционной отсылки к тому, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти явно недостаточно. По сути, от институционально-правовой конструкции, изложенной в Конституции СССР 1977 г., нынешнее местное «самоуправление» отделяет лишь отсутствие формального указания на его прямую подчиненность вышестоящим органам государственной власти. Однако при складывающейся глубокой зависимости местных бюджетов от помощи из бюджетов субъектов Федерации (о чем мы скажем ниже) отсутствие такой формальной записи совершенно малозначимо.
Далее следует отметить, что в результате реформы в сфере российского местного самоуправления возникла огромная асимметрия, едва ли отвечающая изначальной идеологии реформы, нацеленной на то, чтобы утвердить равные права граждан на блага муниципального управления. В ходе реформы развитие местного самоуправления в России пошло по двум противоположным направлениям. С одной стороны, размельчение муниципальных образований; с другой - их укрупнение - во всех крупных городах (кроме двух российских «столиц»), которые утратили право на внутригородские муниципальные образования. В некоторых случаях ситуация вообще выглядит курьезно. После ликвидации по «требованию» 131-го ФЗ внутригородских муниципальных образований появилось более десятка единых муниципальных образований с населением от 1 млн и выше (есть даже более 2 млн - Новосибирск). Как можно реально «самоуправляться» в таких огромных «муниципальных образованиях», трудно себе представить даже чисто технически. Более того, с формальной точки зрения органы муниципального управления Новосибирска как крупнейшего промышленно-инновационного центра страны имеют те же полномочия и те же источники формирования местного бюджета, что и малые городские округа (по 30-40 тыс. и даже 15-20 тыс. человек).
Обращает на себя внимание и то, что подобный курс муниципальной реформы в России явно противоречит мировой практике, где идут процессы укрупнения муниципалитетов, поскольку сегодня понятие «доступности» местного самоуправления для граждан приобретает совершенно иные критерии. Не случайно, уже в рамках переходного периода реформы во многих республиках и регионах России (например, в Башкирии, где изначально было образовано более 1 тыс. муниципалитетов всех видов) начался процесс укрупнения поселенческих муниципальных образований, а также слияния поселений в единый городской круг. Всего с момента начала полномасштабной стадии реформы в стране исчезло более 1 тыс. муниципальных образований. На начало 2012 г. их насчитывалось около 23 тыс. Скорее всего, этот процесс будет продолжаться, все более ориентируясь на экономические критерии структуризации местного самоуправления. Принятые в 131-м законе критерии формирования сети муниципальных образований (пешей и прочей «доступности») все еще остаются в этом документе, но уже скорее в качестве законодательного курьеза.
Миф 2. Местное самоуправление - преимущественно институт общего администрирования территорий и социального вспомоществования. В начальной версии 131-го ФЗ управленческие полномочия органов местного самоуправления были зафиксированы в виде закрытого списка «вопросов местного значения», причем эксперты сразу же отметили полную «деэкономизацию» этих полномочий. В этой связи весь период после принятия 131-го ФЗ был связан с пересмотром круга вопросов местного значения и принципов их законодательного регулирования. Сначала этот список «собственных» полномочий (которому соответствуют и бюджетно-расходные обязательства) просто раз за разом расширялся, причем без передачи на местный уровень дополнительных гарантированных доходных поступлений. В результате многие новые полномочия (например, по поддержке малого предпринимательства) так и остаются в числе формалитетов, не имеющих реальных продвижений в системе муниципального управления.
Начавшаяся в 2011 г. кампания по децентрализации управления и передаче части федеральных полномочий на субфедеральный уровень также не обошла стороной сферу муниципального управления. Однако при всей своевременности такого курса нельзя не согласовать их с реалиями местного самоуправления, и прежде всего с тем, как финансируются и исполняются уже имеющиеся полномочия по вопросам местного значения. Если вся децентрализация сводится к тому, чтобы сбросить расходные обязательства
«вниз», расширив круг муниципальных полномочий, которые и ныне не финансируются и не исполняются в полной мере, то интересы населения неизбежно оказываются под угрозой серьезного ущемления.
Затем, как было отмечено выше, изменилась и сама концепция законодательного регулирования «вопросов местного значения». С введением в 131-й ФЗ ст. 14а, 15а и 16а эта концепция сместилась с формулы «разрешено только то, что разрешено» к формуле «разрешено все, что не запрещено» (добровольные» полномочия). Это не только увеличило разрыв между обязательными и возможными полномочиями муниципалитетов, но и еще более дифференцировало их с точки зрения потенциального воздействия на хозяйственные и социальные процессы, которые они в состоянии осуществить на «своих» территориях. Примером могут служить принятые в 2011 г. поправки в федеральный закон о науке и научно-технической деятельности. Эти поправки позволяют органам местного самоуправления осуществлять те же функции поддержки инновационной деятельности, которые обозначены для органов государственного управления (ст. 16.2) [6]. Однако ответа на вопрос о том, где муниципалитетам найти средства на такую поддержку, закон не дает. В результате названная правовая новация привела к тому, что акцент в определении условий эффективной деятельности органов муниципального управления в большей мере сместился с вопроса о формальных полномочиях к вопросу о располагаемых экономических ресурсах [7] и стимулах качественной работы муниципалитетов.
Миф 3. Слабость доходной базы местных бюджетов не является препятствием к эффективной деятельности органов местного самоуправления, так как «безболезненно» покрываются системой дотаций и пр. Еще в ходе обсуждения концепции реформы ее налогово-бюджетные составляющие привлекли в себе особое внимание. Это было связано с тем, что даже самые первые «прикидки» показывали: предлагавшаяся схема формирования местных бюджетов обрекает их на высокую степень дотационной зависимости, разрушающей миф о местном самоуправлении как экономически обеспеченном институте. При этом по ходу реформы эта ситуация постоянно усугублялась вследствие постоянного дополнения круга полномочий и соответствующих им бюджетно-расходных обязательств органов муниципального управления без принятия мер по расширению «гарантированной» доходной базы местных бюджетов [8].
В ходе реформы система местных финансов оказалась еще более «размытой»: количество местных бюджетов заметно возросло, а их доля в консолидированных бюджетах субъектов Федерации существенно сократилась: в среднем по России с 2003 г. по 2010 г. с 49,4 % до 39,6 %. Идея усиления финансовой самостоятельности муниципального управления была полностью провалена, а зависимость местных бюджетов от источников финансовой помощи «сверху» существенно усилилась.
По данным Минфина России, в общем объеме доходов местных бюджетов в 2011 г. доля межбюджетных трансфертов (без учета замещающих их дополнительных нормативов) составила почти 61 %. В 2011 г. дотационность свыше 70 % имели 53,4 % всех местных бюджетов, в том числе 50,8 % районных бюджетов и 57,8 % бюджетов сельских поселений. Почти 88 % сельских поселений имели дотационность свыше 30 %. Собственная доходная база местных бюджетов неравномерно распределяется между основными типами муниципальных образований. На бюджеты поселений - самой важной институциональной новации реформы (почти 90 % всех муниципальных образований) - приходится всего 12,3 % всех собственных доходов (в том числе 9,1 % налоговых доходов) и менее 11 % расходов.
Местные налоги, выполняющие в мировой практике роль наиболее важного рычага социально-экономического регулирования в системе муниципального управления, у нас
по своей значимости ничтожны. Так, по данным за 2011 г., доля двух местных налогов в доходах местных бюджетов России составила всего 12,7 %, причем более 90 % этих доходов формируется за счет земельного налога. Стоит напомнить, что в начале - середине 1990-х годов у нас существовало около 20 местных налогов. Конечно, такое количество местных налогов неудобно для населения, да и затрудняет процессы их собираемости. Но и нынешний «эрзац» местных налогов вряд ли соответствует реалиям нашего муниципального управления.
Глубоко дотационные местные «бюджеты» (как и реализующие их органы местного самоуправления) существуют номинально, только на бумаге в силу распространенной ситуации практически полной передачи всех поселенческих полномочий, в том числе и бюджетных [9], на районный уровень. Однако надо признать, что во многих случаях централизация полномочий на районном уровне вызвана не нежеланием поселенческих муниципалитетов заниматься чем-либо, а необходимостью сохранить целостность и устойчивость функционирования отраслей местного хозяйства (например, в сфере ЖКХ, дорожного хозяйства, электросетей и пр.).
Лишь в самое последнее время были приняты некоторые решения, по сути паллиативные, в данном направлении. Так, с 2013 г. в местные бюджеты будут поступать 100 % от стоимости патента и дополнительные 30 % от сельскохозяйственного налога. С 2014 г. в местные бюджеты пойдут дополнительные 10 % отчислений от акцизов на некоторые виды ГСМ. В 2016 г. местные бюджеты пополнятся дополнительными 15 % от сумм штрафов за негативное воздействие на окружающую среду. Будут отменены некоторые федеральные льготы по земельному налогу, в частности на участки, предоставленные для нужд обороны, безопасности и таможенных нужд. Конечно, все это - известное пополнение местных бюджетов, однако его трудно рассматривать как весомый стимул активизации экономической политики в муниципальном звене управления.
Перспективы реформы
Конечно, было бы неправильным рисовать ситуацию в российском местном самоуправлении только «черными красками». В регионах России немало муниципальных образований, где за счет настойчивости и самоотверженного труда муниципальных работников даже в самых сложных условиях удается последовательно решать многие хозяйственные и социальные проблемы территорий, поддерживать жизненный уровень основной массы населения. Проблема в том, что эти результаты во многом достигаются не благодаря, а вопреки складывающим объективным условиям. Особым образом поддержать эти позитивные примеры и, напротив, ликвидировать как лишний груз муниципа-литеты-«призраки» в нынешней среде правового регулирования очень сложно.
С учетом накопленного опыта можно утверждать: односторонние действия по передаче тех или иных полномочий на муниципальный уровень не обеспечат позитивного результата вне формирования устойчивой финансовой базы реализации этих полномочий, вне общего усиления роли муниципального звена в решении вопросов хозяйственного и социального развития территорий. К решению данной задачи следует подойти с двух сторон. С одной стороны, следует определиться с кругом полномочий, которые как собственные целесообразно передать на муниципальный уровень. С другой стороны, следует пересмотреть подходы к формированию местных бюджетов, расширив состав их гарантированных доходных источников, в том числе круг местных налогов, а также права органов муниципального управления по их администрированию. Лучший вариант - передача в местные бюджеты большей доли НДФЛ и/или введение местной надбавки к федеральному НДФЛ на единую налоговую базу. Не лишено оснований и предложение о введении местного налога с продаж [10].
Конечно, полностью преодолеть дотационность части местных бюджетов невозможно: такого нет ни в одной стране мира. Однако в целом самодостаточность местных бюджетов должна стать правилом, а не редким исключением из него. Механизмы финансовой поддержки муниципалитетов должны иметь стимулирующий характер, ориентировать их на снижение степени дотационности местных бюджетов за счет активных усилий по развитию экономики территории. Одновременно надо набраться смелости и принять решение: муниципалитеты, чьи бюджеты в течение 10-15-летнего периода не имеют перспектив выхода из глубокой дотационности, должны быть ликвидированы путем присоединения к другим муниципальным образованиям. Население от этого только выиграет. Другое дело, что данный вопрос в итоге должен решаться не чиновниками «сверху», а самим населением через инструменты «прямой демократии», на основе оценки гражданами «баланса», с одной стороны, выгод и преимуществ, а с другой - риска и ответственности существования самостоятельного муниципального образования, когда население берет на себя основную ответственность за судьбу территории и ее развитие.
С учетом приоритетов модернизации нужно подняться на качественно новую ступень в понимании ключевых принципов реформирования местного самоуправления. Следует уйти от движения по замкнутому кругу обсуждения одних и тех же вопросов: укрупнять муниципальные образования или нет; передавать им дополнительные полномочия или нет; как заткнуть «финансовые дыры» в местных бюджетах и пр. Все это - значимые задачи, но сегодня они все более обозначают себя только как паллиатив стратегических направлений реформы. Приоритет в определении этих направлений должен быть отдан механизмам социально-экономического развития территорий, причем ключевые институты и инструменты такой политики должны приобрести главенствующее значение для выбора целесообразных форм институционализации местного самоуправления. Речь идет о подчинении путей совершенствования местного самоуправления планам территориального развития, формированию институтов модернизации регионального звена экономики. Это - уже апробированные в практике особые экономические зоны регионального уровня, индустриальные парки, промышленные округа, промышленно-инновационные кластеры и пр.
Прежде всего с целью активизации роли муниципального звена управления в обеспечении модернизации экономики России необходимо выделить группу промышленноинновационных муниципальных образований, переведя их на особые принципы формирования местных бюджетов и условия использования объектов муниципальной собственности. Речь идет о муниципальных образованиях, которые на деле смогут реализовать открывшиеся возможности прямого участия органов местного самоуправления в поддержке инновационной деятельности и по отношению к которым соответствующие меры налогово-бюджетного и иного стимулирования могут иметь экономически и социально значимый эффект. В эту группу должны попасть российские муниципалитеты, где располагаются федеральные наукограды [11], федеральные и региональные ОЭЗ, промышленные парки и индустриальные округа и иные «опорные точки» социальноэкономического развития территорий. Опыт показывает, что «стандартные» рамки полномочий и налогово-бюджетных регуляторов для данной группы муниципалитетов явно «тесноваты». Эти полномочия и регуляторы должны в данном случае определяться особым порядком.
Подводя итоги, отметим, что в настоящее время целесообразно остановиться с новыми дополнениями к 131-му ФЗ. Для эффективного включения местного самоуправления в решение задач устойчивого развития и модернизации российской экономики следует прежде всего выработать долговременную концепцию развития отечественного местного самоуправления и только потом решать, что должно стать нормативно-
правовой базой реализации этой стратегии. По нашему мнению, эту задачу может выполнить только принятие полной новой редакции 131-го ФЗ.
Новая редакция должна не только восполнить еще не компенсированные прежними многочисленными поправками просчеты первоначальной версии закона, но и, главное, -отразить те новые экономические и социально-политические реалии, которые определяются курсом на модернизацию экономики. Новая редакция 131-го ФЗ должна интегрировать как обязательную к исполнению систему экономически-ориентированных полномочий муниципалитетов, которые ныне «разбросаны» в различных федеральных законах. Закон также должен закрепить формы и направления деятельности муниципальных институтов развития [12] и принципы их взаимодействия с муниципальной администрацией. Кроме того, закон должен отразить основные направления и формы муниципальночастного партнерства, а также специфику методов программно-целевого управления и стратегического планирования на муниципальном уровне.
Принципиально важно отразить в законе специфику целей и инструментов муниципального управления и формирования местных бюджетов в рамках действующих территориальных институтов развития федерального, регионального и местного уровня, в том числе и в плане возможного выделения названной выше особой группы промышленноинновационных муниципалитетов. Последние, на наш взгляд, должны иметь более широкие полномочия в сфере налогово-бюджетной политики, а также в отношении формирования и использования имущественного комплекса муниципального образования.
В заключение подчеркнем: при разработке дальнейшей стратегии муниципальной реформы нельзя повторять ошибок, характерных для принятия начальной версии 131-го ФЗ, «под которой» в итоге не оказалось серьезных концептуальных проработок и достаточной научной экспертизы. Активизация роли муниципального звена управления в модернизации экономики страны может быть достигнута только в рамках новой стратегии развития экономико-правовых и институциональных основ местного самоуправления, разработанной на началах открытости, широкой общественной и научной экспертизы.
Ссылки и примечания:
1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с последующими многочисленными изменениями и дополнениями.
2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». До этого действовал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».
3. Исключение составляет система управления в двух городах федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), где на одном территориальном уровне (Москва) действуют районные управы (структура государственного управления субъекта Федерации) и одновременно некое убогое подобие муниципального управления, которому выделен узкий круг функций и крайне ограниченные финансовые ресурсы. Названное разделение, разумеется, не включает специальные территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, которые действуют и на субрегиональном уровне (органы федерального казначейства, налоговой службы и пр.).
4. На начало 2000-х годов Росстат фиксировал наличие в стране примерно 11,7 тыс. муниципальных образований. Однако на деле примерно половина этих органов территориального управления - местные назначаемые администрации на сметном финансировании, что не является самостоятельным институтом местного самоуправления в полном смысле слова. Это подтверждается тем, что Минфин России в тот период указывал на наличие в стране примерно 5,5 тыс. местных бюджетов. См. Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации. М., 2008. С. 18.
5. В последней по времени редакции этой Конституции (от 26 декабря 1990 г.) хотя и в противоречивой форме, но все же обозначилась идея местного самоуправления граждан. При этом в духе федерализма Конституция допускала возможность установления полномочий местных органов управления не только законами Союза ССР, но также и законами союзных и даже автономных республик в составе СССР. Однако «советское» местное самоуправление как институт современной демократии так и не состоялось.
6. Федеральный закон «О науке и научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ.
7. Эти ресурсы представлены двумя основными составляющими: средства местных бюджетов и муниципальная собственность. Далее речь пойдет о местных бюджетах. Что касается муниципальной собственности, то в ходе реформы она подверглась откровенному разгрому вследствие закрепления принципа обязательного отчуждения «непрофильного» муниципального имущества. Последствия этой «реформы» еще не получили обобщающего анализа и статистической оценки. См.: Бухвальд Е.М. Реформирование муниципальной собственности // Муниципальная реформа в Российской Федерации. М., 2010. Гл. 12. С. 329-347 ; Аникина М.В. Перераспределение собственности как специфический способ формирования муниципальной собственности // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 6. C. 6-13.
8. Речь идет о налоговых доходах, поступление в местные бюджеты которых гарантировано бюджетным законодательством, а не является волевым решением субъекта Федерации.
9. Формально передаются только полномочия по составлению бюджета, но, по сути, поселения занимаются только бюджетно-техническими функциями, не ушедшими от дореформенной практики сметного финансирования прежних местных администраций. В таких случаях поселенческий муниципалитет финансирует сам себя и более ничего.
10. В налоговой истории современной России этот налог вводился уже дважды. Первый раз - в 1991 г. (действовал только один год). Второй раз - в 1998 г. в размере 5 %, но уже как региональный налог. Уже в 1998-1999 гг. этот налог был введен в большинстве субъектов Федерации. С 1 января 2004 г. налог с продаж в России не взимается.
11. Помимо 14 федеральных наукоградов, еще несколько десятков городов России (по разным оценкам, от 50 до 70) либо заявили о желании получить этот статус, либо закрепили его за собой субфедеральными правовыми актами. Последние могли бы попасть в круг промышленно-инновационных муниципальных образований на основе соответствия критериям, которые должны быть установлены правительством России. Эти критерии могут быть близкими к таковым, которые установлены законом для федеральных наукоградов (см. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» в редакции от 27 декабря 2009 г.), и также устанавливаться не «навечно», а на определенное время.
12. К таковым относятся муниципальные фонды развития, промышленные зоны и парки, муниципальные фонды поддержки малого и среднего предпринимательства и пр., наличие которых должно стать «нормой» деятельности экономически ведущих муниципалитетов России.
References (transliterated) and notes:
1. Federal'niy zakon «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federa-tsii» ot 6 oktyabrya 2003 g. № 131-FZ s posleduyushchimi mnogochislennymi izmeneniyami i dopolneniyami.
2. Federal'niy zakon ot 28 avgusta 1995 g. № 154-FZ «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii». Do etogo deystvoval Zakon RSFSR ot 6 iyulya 1991 g. «O mestnom samoupravlenii v RSFSR».
3. Excluding government systems of the two federal status cities (Moscow and Saint-Petersburg), where on the same territory (Moscow) there are district councils (structure of state administration in the Russian Federation constituent) and at the same time a petty shadow of the municipal administration that has a narrow circle of functions and extremely limited financial resources. This differentiation doesn't include special territorial structures of federal authorities, which function on the subregional level as well (bodies of the Federal Treasury, revenue service, etc.)
4. At 2000-s start the Federal State Statistics Service registered about 11,7 thousands municipal entities in the country. However, actually about a half of these bodies of territorial administration functioned with the federal budget financing; therefore, it can't be called a municipal administration institution in the proper sense of the word. It is proved by the fact that the Ministry of Finance of Russia indicated about 5,5 thousands local budgets in the country for that period.Problemy i perspektivy munitsipal'-noy reformy v Rossiyskoy Federatsii. M., 2008. P. 18.
5. In the latest version of that Constitution (dated 1990, December, 26) despite the discrepant form but still there was designated an idea of citizens' local self-government. With that in the spirit of federalism the Constitution admitted possibility of the local authority establishment by laws of not only the USSR, but also Union and even Autonomous Republics. However, “Soviet” local self-administration as a modern democracy institution was never fully established.
6. Federal'niy zakon «O nauke i nauchno-tekhnicheskoy politike» ot 23 avgusta 1996 g. № 127-FZ.
7. These resources are represented by the two main constituents: local budget funds and municipal property. Further the article refers to the local budgets. As for the municipal property, in the course of the reform it was openly devastated due to the fixation of the principle of obligatory alienation of the “incidental” municipal property. The “reform” consequences have not been summarized and statistically assessed yet.: Bukhval'd E.M. Reformirovanie munitsipal'-noy sobstvennosti // Munitsipal'naya reforma v Rossiyskoy Federatsii. M., 2010. Ch. 12. P. 329-347 ; Anikina M.V. Pereraspredelenie sobstvennosti kak spetsificheskiy sposob formirovaniya munitsipal'noy sobstvennosti // Imushchestvennie otnosheniya v Rossiyskoy Federatsii. 2012. № 6. P. 6-13.
8. This refers to the tax revenues guaranteed by the budget laws, but not is a compulsory decision of the federal subject.
9. Nominally only authorities of budget-setting process are handed, but actually the settlements are occupied with the budget technical functions only, not different from the pre-reform budget financing of the former local administrations. In these cases the settlement municipality supports itself with finances, and nothing more.
10. In the tax history of the modern Russia this tax has been imposed twice already. First time in 1991 (was effective for a year only). The other one - in 1998 in an amount of 5% but as a regional tax this time. In 1998-1999 this tax was imposed in the most subjects of the Russian Federation. Starting 2004, January, 1 the sales tax hasn't been levied.
11. Besides 14 federal science towns, there were some towns (according to various estimates from 50 to 70) which either announced their wish to gain this status or formalized it by the subfederal legal acts. The latter could be recognized as industrial innovative municipal entities by compliance with the requirements which should be set by the Government of Russia. These requirements may be similar to the ones for the federal science towns (see: Federal'niy zakon ot 7 aprelya 1999 g. № 70-FZ «O statuse naukograda Rossiyskoy Federatsii» v re-daktsii ot 27 dekabrya 2009 g.), and also be set not in perpetuity, but for the specified period of time.
12. It applies to the municipal development funds, industrial territories and parks, municipal funds for small and medium business support, and others, existence of which should become a standard practice of the economically leading municipalities of Russia.
