CC BY
70
УДК 352
МУНИЦИПАЛЬНАЯ АВТОНОМИЯ КАК УСЛОВИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ
Р. М. Вульфович
Северо-западный институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Средний пр. В. О., д. 57/43, Санкт-Петербург, 199178, Россия
В настоящее время в России вновь стоит достаточно остро вопрос о дальнейшем развитии местного самоуправления и его месте и роли в совершенствовании российской демократии и жизни общества в целом. В ходе административных реформ в европейских странах проблема местной автономии как условие повышения эффективности местной власти также была одной из актуальных. Рассматривается состояние местного самоуправления в нашей стране в сравнении с результатами, достигнутыми в ходе европейского развития. Качество жизни во всех современных системах публичного управления определяется как стратегическая цель деятельности всех уровней власти, что было также подчеркнуто Президентом РФ Владимиром Путиным на заседании Совета по развитию местного самоуправления. Автором также особо выделяется опыт Республики Польша, по ряду показателей приблизившейся к уровню автономии наиболее развитых с этой точки зрения стран — Швеции, Норвегии, Дании.
Ключевые слова: демократия, административная реформа, местная автономия, качество жизни, Республика Польша.
Введение. Местное самоуправление как одна из фундаментальных основ современного демократического социального государства в XXI столетии не только не утрачивает своих позиций, но и в ряде случаев играет более значимую роль в обеспечении достижения стратегической цели развития всех без исключения государств, регионов, городов — повышения качества жизни в соответствии с потребностями каждого гражданина и местного сообщества в целом. В фундаментальном труде выдающегося немецкого социолога и философа Макса Вебера, вышедшем почти сто лет тому назад, как одна из главных качественных характеристик города выделена его автономия по отношению к государству за счет наличия у города статуса муниципалитета, обладающего правом на самоуправление (наличие органов власти и управления, формируемых гражданами и принимающих собственные правовые нормы), финансовыми ресурсами (налогами и бюджетом), т. е. всеми необходимыми условиями для определения и реализации политических решений и политической воли местного сообщества (Вебер, 2017). В исследовании ученого, работавшего еще в условиях германского рейха, но активно интересовавшегося опытом разных государств, речь идет о средневековом западном городе. Несмотря на гигантский разрыв во времени, к настоящему моменту вышеописанные особенности муниципалитета, как городского, так и сельского, существенно не изменились.
© Санкт-Петербургский государственный университет, 2017
Нельзя также забывать, что в России, несмотря на всю сложность ее исторического пути, также шел поиск форм самоуправления и самоорганизации населения: реформы начала и второй половины XVIII в., а также следующего столетия были вызваны потребностями развития и давали во многих случаях заметные результаты. В ряде регионов России, например в Республике Коми, до настоящего времени используются здания земских школ и больниц, построенные более ста лет тому назад. Сразу после отмены крепостного права сельские общины проявляли высокую активность в устройстве своих дел, однако в дальнейшем самодержавная власть, устанавливая жесткие правовые и административные рамки, всячески тормозила это развитие, опасаясь, что земство в процессе развития приобретет слишком сильное политическое влияние. В конце позапрошлого столетия особую тревогу вызывало развитие земской статистики, объективно оценивавшей состояние российских территорий.
Однако современный муниципалитет — город или сельская территория — приобрел иные характеристики: развитие инфраструктуры, транспорта, новых технологий в различных сферах жизнедеятельности привели к появлению функций, не соответствующих объективным технологическим и финансовым возможностям отдельного муниципального образования, а также выходящих за рамки его территории. Так, крупные инфраструктурные проекты (дороги, тоннели, сети и коммуникации) охватывают территорию не только нескольких муниципалитетов или регионов, но и подчас нескольких государств. Аналогичная ситуация складывается и в развитии социальной инфраструктуры: не всегда масштаб муниципального образования требует создания на его территории полной средней школы (недостаточное количество учащихся) или многопрофильного медицинского стационара (недостаточное количество пациентов).
Эти процессы создают коренное противоречие между стремлением к приближению уровня власти, имеющего право принимать важнейшие политические решения, затрагивающие интересы местного сообщества, к месту возникновения проблем с целью повышения эффективности управленческой деятельности и ее результативности и рациональностью осуществления той или иной деятельности в границах конкретного муниципального образования. Такое противоречие типично практически для любого современного государства и ведет к постоянным попыткам реформирования территориальной структуры местного самоуправления, а также к поиску моделей организации систем местного самоуправления и управляющих структур отдельных муниципалитетов. Прежде всего это происходит в странах с высоким уровнем экономического развития, глубокими историческими традициями местного самоуправления, стремящихся к постоянному повышению уровня качества жизни и степени его единообразия на территории стран, а в некоторых случаях всего европейского сообщества.
Европейский контекст. Во всем мире процесс развития местного самоуправления протекает нелинейно. В большинстве случаев активное развитие происходит и происходило в прошлом в переломные моменты, когда государства фактически были вынуждены уступать часть своей власти муниципалитетам, прежде всего городам, когда были неспособны сами решать их наиболее
насущные проблемы. Сегодня, как и в прошлом, идет постоянное «перетягивание каната» от государства к муниципалитету и в противоположном направлении. Максимально точно можно охарактеризовать этот процесс философским термином «континуум», так как развитие идет одновременно в обоих направлениях: происходит передача более широких полномочий органам местного самоуправления от органов государственной власти, и в то же время другие полномочия передаются муниципалитетам как их собственные или для исполнения.
Административные реформы прошлого столетия не были только реформами системы государственного управления — центрального уровня, но и формировали автономный региональный уровень в различных вариантах (например, деволюция в Великобритании), одновременно они существенно изменяли муниципальный ландшафт, причем действовали в направлении как большей децентрализации, так и (ре)централизации. Активная приватизация муниципальных функций на первых этапах реформ, проводившихся в рамках концепций нового публичного менеджмента, в дальнейшем сменялась Демуниципализацией, которая происходила чаще всего по требованию граждан, не удовлетворенных результатами предыдущего этапа. Маятник раскачивался несколько десятилетий, и результаты развития становились все более противоречивыми и спорными. Хотя главный тезис о необходимости включения местного самоуправления в общий процесс обеспечения качества жизни и усиления этой роли в будущем не вызывает сомнения. Более того, стремление максимально широкого включения граждан в процесс принятия стратегических политических решений также требует активизации местных сообществ и органов местной власти, так как на региональном и тем более центральном уровне государственного управления реализация такого подхода серьезно затруднена.
При этом не стоит впадать в другую крайность: утверждение о том, что делами местного сообщества должно управлять само местное сообщество, представляется нереалистичным. В любом случае граждане передают часть своей власти своим представителям для осуществления нормотворческого и политического процесса. Это не исключает их права также участвовать в этих процессах в различных формах, но и само это участие требует не только самоорганизации, но и организации, осуществляемой специально подготовленными для этого людьми. В целом можно констатировать, что в настоящее время в странах — членах ЕС положение местного самоуправления является достаточно сложным и неустойчивым, что требует дополнительных усилий по созданию условий для использования потенциала местной власти с большей эффективностью.
В 2013-2017 гг. большая группа исследователей под эгидой Европейского союза провела масштабный проект «Реформы публичного сектора: международное сравнение»1, в рамках которого были проанализированы результаты
1 Проект «Реформы публичного сектора: международное сравнение» осуществляется длительный период. Информацию о проводимых в рамках проекта исследованиях можно найти на сайте проекта <http://www.cost.eu/COST_Actions/isch/IS1207>.
административных реформ на местном уровне власти и управления в 30 странах. Вторая часть опубликованной в 2017 r. книги «Сильные муниципалитеты — действенное управление» (Starke Kommunen — wirksame Verwaltung..., 2017) в значительной степени ориентирована на результаты этого проекта и написана его непосредственными участниками. Один из аналитических материалов посвящен проявлениям местной автономии в Европе и факторам, которые способствуют ее развитию или тормозят его (Baldersheim, Ladner, Lidström, 2017).
Один из наиболее уважаемых экспертов по вопросам местного самоуправления и местной демократии в Европе профессор Хельмут Вольман в своих работах (Wollmann, 2004; Wollmann, 2008; Wollmann, Lankina, 2003) последовательно проводит мысль о первичности политической воли местного сообщества и необходимости вовлечения максимального количества жителей в процессы осуществления местной власти, причем не только на этапе формирования органов местного самоуправления, что не исключает роли местных органов, особенно избранного совета, в определении и реализации политики.
В названном нами ранее отчете проведен анализ изменения количества муниципальных образований в ряде стран Европы. В качестве главной тенденции профессор Сабина Кулман называет территориальную консолидацию, т. е. слияние многих муниципалитетов с другими территориальными единицами с целью повышения экономических и функциональных возможностей вновь образованных коммун (Kuhlmann, 2017). Автор иллюстрирует эту тенденцию данными об изменении количества муниципальных образований как в странах с высоким уровнем экономического развития, «старых» членах ЕС, так и в государствах, вошедших в европейскую «семью» сравнительно недавно. В среднем количество муниципалитетов уменьшилось в период с 1973 по 2013 г. почти на 30 %. При этом в Греции и Бельгии это сокращение было наиболее радикальным — 94 и 75 % соответственно. Приводимые исследовательницей данные показывают увеличение количества муниципалитетов только в отдельных странах, например в Словении, Польше и Испании. Причем в первых двух в 1990-е годы и в начале 2000-х годов происходило становление местного самоуправления в ходе демонтажа социалистической системы, которая характеризовалась избыточной централизацией. Маятник качнулся в противоположную сторону — к максимально возможной децентрализации. Так, в Польше была создана двухуровневая система с большим количеством (2478) мелких муниципалитетов первого уровня, так называемых гмин (Republic of Poland...). Позже гминам было дано право создавать на своей территории еще более мелкие территориальные единицы «советства», в распоряжение которых в соответствии со специальным законом (Republic of Poland.) поступает часть бюджета гмины, которую жители могут расходовать в интересах части муниципалитета. Это признается одним из вариантов так называемого «парситипативного бюджета», так как жители вносят собственные предложения в виде конкретных проектов (K§b+owski, Van Criekingen, 2014).
Как это всегда происходит в континуумах развития, обе тенденции — территориальной консолидации и децентрализации — разворачиваются параллель-
но, дестабилизируя2 существующую систему и открывая «окна возможностей», что требует в том числе создания управляющих систем, способных улавливать, отражать и учитывать все происходящие процессы, выделяя стратегические приоритеты, а также дифференцируя и разграничивая полномочия и функции в зависимости от того, на каком уровне они могут исполняться максимально эффективно и рационально.
Профессор Кулман (Kuhlmann, 2017) выделяет два основных пути создания оптимальных с точки зрения функционирования единиц муниципального уровня: «мягкий» — здесь преобладает межмуниципальное сотрудничество и иные виды кооперации коммун для решения задач, выходящих за пределы их функциональных возможностей (так называемый trans-scaling) — и «жесткий» — он предусматривает слияние территорий и объединение муниципалитетов (up-scaling). Существенным является также вопрос о том, кем инициируются такого рода реформы: самими местными сообществами или вышестоящими региональными или общенациональными органами власти. Необходимо помнить о том, что выбор того или иного типа происходит под влиянием многих факторов: особенно важным многие авторы, в первую очередь представители исторического институционализма (Kuhlmann, Wollmann, 2013, S. 54-56), считают зависимость от основных тенденций предшествующего развития (path dependency). Не меньшую роль играют тип правовой системы, уровень экономического развития, характер территориально-государственного устройства. В качестве примеров «мягкой» трансформации Кулман приводит Францию, Италию, Испанию, Южную Германию (Kuhlmann, 2017), «жесткий» вариант представлен Великобританией, Скандинавией, Северной Германией и отчасти Восточной Германией, где этот процесс также накладывался на постсоциалистическую трансформацию и объединение обеих частей страны.
Еще в 1990-е годы, ставшие периодом быстрой демократизации большого количества стран, включая Россию3, известный исследователь Роберт Патнем4 указывал, что «стремление к реальной действующей демократии — постоянно происходящая битва». При этом он и другие исследователи, говоря о демократии, всегда имели в виду и эффективное автономное, т. е. самостоятельное местное самоуправление, рассматривали его как основу местной демократии и одно из условий формирования высокого качества жизни. Автономия муни-
2 Дестабилизацию не следует трактовать как однозначно негативный процесс. Так же, как и стабилизация, она оказывает двоякое воздействие, способствуя поиску инновационных решений. Любая инновация ведет к дестабилизации, как минимум как к промежуточной стадии внедрения. Стабилизация как цель развития грозит последующей стагнацией и деградацией системы.
3 Разноречивые мнения по поводу развития нашей страны в период с 1985 по 2000 г не могут полностью нивелировать происходившие в течение этого периода процессы. Принятие Конституции РФ в 1993 г. на всенародном референдуме стало кульминацией процесса демократизации и отправной точкой нового развития, в том числе в сфере местного самоуправления. К сожалению, многие возникшие в то время идеи и тенденции были пресечены или искажены в дальнейшем.
4 Патнем цитируется по: (Baldersheim, Ladner, Lidström, 2017, p. 85).
ципалитета, основанная на политической воле местного сообщества, является одной из определяющих характеристик местного уровня власти, возможно, важнейшей характеристикой, а также фундаментальной ценностью современного демократического общества5.
Без определенного уровня автономии местных сообществ существование демократии в подлинном смысле этого слова невозможно, так как на местном уровне не будет пространства для принятия самостоятельных политических решений и возможности участия в принятии этих решений для граждан. В то же время местная автономия является стимулятором эффективности деятельности в решении вопросов местного значения, поскольку обладает способностью адаптировать процессы более общего характера к особенностям конкретной ограниченной территории и ее населения, а также делает местных политиков ответственными перед гражданами как налогоплательщиками и потребителями.
Степень местной автономии различается в отдельных странах. Разработан и используется индекс местной автономии, позволяющий проводить сравнительный анализ по ряду параметров и делать выводы о состоянии этой проблемы в отдельных странах и группах стран. Индекс (Baldersheim, Ladner, Lidstrom, 2017, p. 87-88) включает следующие индикаторы:
— институциональная глубина (institutional depth) — наличие у тех, кто принимает решения на местном уровне, свободы для адаптации политики к новым потребностям местного сообщества и определения новых задач;
— правовая защита (legalprotection) — право органов местного самоуправления на судебную защиту вплоть до конституционного суда в случае возникновения конфликтов с другими уровнями и ветвями власти;
— сферы осуществления собственной политики (policy scope) — автономия считается тем более широкой, чем больше различных задач решается на местном уровне;
— эффективное разграничение полномочий (effective political discretion) — объем деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления в рамках различных задач (может существенно различаться в одной стране);
— фискальная автономия (fiscal autonomy) — право муниципалитета устанавливать и взимать налоги с граждан (количество налогов, их значимость и т. п.);
— система финансовых трансферов (fiscal transfer system) — осуществление финансовой поддержки различными уровнями государственной власти (общие дотации-гранты считаются в большей степени способствующими местной автономии, чем целевые субсидии и субвенции);
5 Имеется в виду не просто формально организованная представительная демократия, а всеобъемлющая система, включающая все необходимые элементы. См.: (Ильин).
— финансовая самодостаточность (financial self-reliance) — доля собственных доходов муниципалитета по отношению к трансферам или доходам, получаемым через механизмы финансового выравнивания;
— автономия в сфере заимствований (borrowing autonomy) — наличие или отсутствие ограничений для муниципалитетов со стороны государства в сфере заимствования ресурсов для инвестирования в проекты, одобренные местным советом;
— организационная автономия (organizational autonomy) — границы самостоятельности муниципалитетов в формировании их политико-административной системы и привлечения персонала в соответствии с правилами, устанавливаемыми самим муниципалитетом;
— административный надзор (administrative supervision) — объем и содержание надзора, осуществляемого за органами местного самоуправления органами государственного управления с целью реализации общегосударственной политики и соблюдения прав граждан (от общего надзора за законностью принимаемых решений до детального контроля эффективности деятельности);
— доступ к органам власти более высокого уровня (access to higher-level governments) — возможности участия муниципалитетов в формировании государственного законодательства, а также в консультациях по вопросам, затрагивающим их интересы.
Проведенный по данным критериям анализ демонстрирует существенные различия между странами: наибольшим объемом автономии обладают муниципалитеты стран Северной и Центральной Европы, а существенно ограниченная автономия характерна для стран Южной Европы и Восточной Европы, что не вызывает удивления, так как последние в основном относительно недавно вступили на путь формирования реального местного самоуправления. Исключением из этого правила является Польша, уже привлекавшая наше внимание: эта постсоциалистическая система не входит в группу стран с ограниченной автономией, а демонстрирует значения показателей, близкие к уровню северных стран, являющихся абсолютными лидерами (Baldersheim, Ladner, Lidstrom, 2017, p. 89-90).
Первые шаги и полученные результаты. На закате советской власти впервые за многие десятилетия была сделана попытка включить в систему публичного управления самого большого по территории государства в мире местный уровень, причем сделать его не подчиненным государству, зависимым элементом общей конструкции, а автономным субъектом принятия решений, в том числе политических, в интересах местного населения, которое должно было со временем преобразоваться в местное сообщество (Об общих началах местного самоуправления.). В данном контексте почти через тридцать лет в большой степени актуальным остается вопрос о необходимой, достаточной и допустимой степени свободы местного сообщества как источника местной (муниципальной) власти, в том числе в вопросе выбора модели системы управления отдельного муниципального образования.
Дискуссии ведутся в рамках этой проблемы по различным направлениям, касаясь множества аспектов: смысла существования автономной власти на ограниченной территории муниципального образования, политических и правовых источников этой власти, ее финансово-экономической основы, а также социальных и психологических условий включения в процесс принятия решений максимально широкого круга коллективных и индивидуальных акторов различной природы. Первый — философский аспект проблемы — высвечивается наиболее ярко при кратком экскурсе в далекую историю, когда города возникали и развивались раньше государств, а местные сообщества формировались, выживали и становились ядром более масштабных образований в условиях полного отсутствия иных властных субъектов.
Одним из наиболее ярких примеров, иллюстрирующих события раннего периода развития самоуправления как формы спонтанной самоорганизации, является документ, принятый группой первых переселенцев, высадившихся на далекий американский континент почти четыреста лет тому назад6. Главная мысль документа до настоящего времени сохраняет свой фундаментальный характер: местное сообщество как «гражданский политический организм» формируется со стратегической целью «всеобщего блага», а все остальные перечисленные позиции представляют собой задачи, которые должны способствовать достижению этой цели.
На эту фундаментальную характеристику местного самоуправления обратил внимание и Владимир Путин, открывая заседание Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ 5 августа 2017 г.: «Вопросы, которыми мы занимаемся в рамках Совета, казалось бы, простые, тривиальные, вроде бы текущие. Но на самом деле от качества решения этих вопросов в значительной степени зависит главное — уровень жизни граждан России. А собственно говоря, в этом и есть основная цель работы любого уровня власти» (Заседание Совета по развитию местного самоуправления..., 2017, с. 81). Можно утверждать с полной уверенностью, что вопросы о том, как строить работу, как строится работа органов местного самоуправления по активному привлечению граждан к решению проблем городов, сел, поселков, представляют собой ядро остальных рассуждений по стимулированию местного самоуправления.
При всей кажущейся четкости и однозначности этого тезиса стратегическая цель управления, осуществляемого на местном уровне, в начале XXI в. остается предметом дискуссий, причем не только в России, где практика такого управ-
6 «Именем Господа, аминь. Мы, нижеподписавшиеся... предприняв во славу божью — для распространения христианской веры и славы нашего короля и отечества — путешествие с целью основать колонию в северной части Виргинии, настоящим торжественно и взаимно перед лицом бога объединяемся в гражданский политический организм для поддержания среди нас лучшего порядка и безопасности, а также для достижения вышеуказанных целей, а в силу этого мы будем создавать и формировать такие справедливые и одинаковые для всех законы, ордонансы, акты, установления и учреждения, которые в то или иное время будут считаться наиболее подходящими и соответствующими всеобщему благу колонии (курсив мой. — Р. В.) и которым мы обещаем следовать и подчиняться. В свидетельство чего мы ставим наши имена, мыс Код, 11 ноября. Anno Domini 1620». Цитируется по: (Слезкин).
ления насчитывает неполных три десятилетия. В современном техногенном мире множество систем требуют высокопрофессионального регулирования и специальных компетенций, а степень сложности и комплексности различных элементов инфраструктуры городов и других территориальных образований, как указывалось ранее, выходит далеко за рамки технических, кадровых и финансовых возможностей отдельного муниципалитета. При выборе модели управления муниципальным образованием ключевыми являются вопросы размера его территории, численности проживающего на ней населения, структуры и уровня развития экономики. Определение масштаба территории, способной быть самодостаточной и реально автономной единицей, представляет собой одну из наиболее сложных проблем территориальной организации и определения территориальной основы местного самоуправления.
Для российских реалий небезразлична приведенная С. Кулман типология территориальных реформ в Европе, направленных на оптимизацию структуры и повышение управляемости на местном уровне, так как неспособность отечественных муниципальных образований исполнять наиболее значимые функции, что ведет к их передаче на региональный уровень и выхолащиванию таким образом самого содержания местной власти, часто вызвана ошибками, допущенными при формировании системы в начале 1990-х годов. Сто одиннадцать муниципальных образований Санкт-Петербурга изначально были созданы как дополнительные единицы, не играющие существенной роли в обеспечении качества жизни. Однако в дальнейшем даже они были разделены на группы (Об организации местного самоуправления.) с разным набором вопросов местного значения и объемом деятельности. В отдельно стоящих городах и поселках (9 и 21 муниципальное образование соответственно) смысл существования местного самоуправления еще ощущается, в то время как в зоне сплошной городской застройки он утрачен почти полностью (81 муниципальный округ). При сравнении с берлинской системой, вполне сопоставимой с петербургской по масштабу, отчетливо видна нерациональность выбранной в нашем городе модели. Берлин, имеющий население 3,5 млн человек, разделен на 12 районов (Karte. Die Berliner Bezirke und Stadtteil), каждый из которых является автономным муниципальным образованием, достаточно прочно вписанным в общегородскую систему. Полномочия и функции районов определяются городским законом: их объем может быть изменен Палатой депутатов Берлина в соответствии с базовыми принципами управления (рациональности, эффективности и экономичности) (Allgemeines Zuständigkeitsgesetz., 2016). Районы не имеют полноценных бюджетов: они получают общую финансовую сумму в пределах возможностей города в соответствии с заявленными потребностями. Ограничена также их кадровая компетенция. При этом они управляют достаточно большим объемом деятельности на своей территории, а не только занимаются благоустройством и организацией праздников.
В рамках рассматриваемой нами темы особое внимание привлекает понятие «организационная автономия», которое характеризует границы самостоятельности муниципалитетов в формировании их политико-административной системы. Только в условиях признания муниципалитета автономным элемен-
том современного государства требуется формирование такой управляющей структуры, а также имеет значение, какая модель будет выбрана. Изменение модели часто зависит от различных обстоятельств: после 16 лет отсутствия единой общегородской системы муниципального управления в Большом Лондоне7 впервые в истории города мэр был избран в начале 2000-х годов общим голосованием жителей города, а не советом, как это характерно в целом для Великобритании. Его роль в организации жизнедеятельности города и реальном управленческом процессе также значительно расширилась. Консолидация власти в едином центре является характерной особенностью крупных городов: мэр Нью-Йорк-Сити — города с 8,5 млн населения — также избирается всеобщим голосованием и является абсолютно доминирующей фигурой в процессе административного управления, хотя еще в конце XIX столетия в городах США широко распространилась модель «совет — менеджер», в которой мэр города, независимо от механизма избрания (населением или советом), является главным городским политиком, а администрирование осуществляет нанимаемый по контракту профессиональный менеджер. Эта модель, основанная на принципе политико-административной дихотомии, сформулированном профессором Принстонского университета В. Вильсоном в его работе «Наука государственного управления» (Wilson, 1887), была призвана пресечь масштабную коррупцию городской власти и преобладает в настоящее время в малых и средних городах. Крупные города чаще всего используют модель «сильного мэра».
Конституционно-правовые основы организационной автономии муниципального образования. Необходимым ориентиром дорожной карты в развитии местного самоуправления, в том числе его организационной автономии, могут служить сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления (Council of Europa...) базовые принципы: на местное самоуправление, общей компетенции и субсидиарности.
Все эти принципы нашли отражение в Конституции РФ, несмотря на то что она была принята в 1993 г., а хартия подписана Россией только в 1996 г., ратифицирована еще позже — в 1998 г. Право на МСУ закреплено в ст. 12 гл. 1 «Основы конституционного строя», а также в ст. 32 гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» как право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Также ст. 12 гарантирует право местного самоуправления осуществлять деятельность в интересах местного населения самостоятельно и под собственную ответственность, а ст. 132 — право населения определять самостоятельно организационную структуру системы управления муниципального образования. В ст. 133 в соответствии с принципом субсидиарности запрещается вмешательство государства в дела местного сообщества (Конституция Российской Федерации). При анализе Конституции может создаться впечатление о наличии в документе внутреннего противоречия:
7 Органы управления Лондона в условиях деволюции часто рассматриваются как органы власти регионального уровня, однако в настоящее время Великобритания остается унитарным государством, что позволяет относить систему управления крупнейшего британского города к муниципальному уровню.
в ст. 72 вопросы местного самоуправления отнесены к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако эта позиция не является абсолютным императивом, так как никто не принуждает федерального законодателя вообще принимать федеральный закон (в таком случае субъекты регламентируют эти вопросы самостоятельно), кроме того, все федеральные законы, принимаемые в соответствии с этой статьей, должны быть рамочными, о чем свидетельствует и название 131-Ф3 — «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Естественно, что эти принципы не должны излагаться на более чем ста страницах.
Не имея достаточно большого опыта в сфере организации местного самоуправления, Россия неизбежно обращается к опыту других стран, где этот публичный институт развивается многие десятилетия, а подчас и столетия8. С точки зрения развития правовых основ мы, как всегда, выбрали свой путь, так как ни в США, ни в ФРГ не существуют федеральные законы в данной сфере регулирования, а вопросы местного самоуправления полностью находятся в ведении субъектов федеративных государств9, что позволяет им максимально адаптировать организацию местного самоуправления, как в целом на их территории, так и в каждом отдельном муниципалитете, к особенностям конкретной территориальной единицы. При таком подходе вопросы местного самоуправления в Конституции РФ необходимо перенести из ст. 72 в ст. 73, гарантирующую субъектам РФ всю полноту государственной власти вне пределов ранее названной ст. 72, определяющей предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также ст. 71, регламентирующей вопросы ведения федерального центра. Страх руководителей муниципальных образований перед такой ситуацией (они считают, что в таких условиях субъекты предпочтут ликвидировать МСУ) не представляется обоснованным, поскольку право на местное самоуправление, как уже говорилось ранее, гарантировано Конституцией.
При этом нельзя забывать, что выделение МСУ в отдельную систему публичной власти, автономную в отношениях с государственной властью, т. е. обладающую в рамках закона самостоятельностью, не является абсолютным. Принцип субсидиарности, закрепленный в хартии, предполагает отсутствие у государства права вмешательства в дела местного самоуправления по инициативе самого государства, однако обязывает государство оказывать муниципалитетам
8 Это развитие тоже не всегда было безоблачным. Например, возникшие в период Великой французской революции коммуны были поставлены в очень жесткие рамки в империи Наполеона и практически утратили свое право на местное самоуправление, а созданные по Городскому уложению 1808 г в прусских городах муниципалитеты далеко не всегда могли способствовать повышению качества жизни на своей территории в короткие сроки и были вынуждены взимать высокие налоги.
9 Способность россиян доводить любое положение до абсурда выражается в высказываниях о том, что в случае такого переноса субъекты РФ просто ликвидируют местное самоуправление на своей территории. Это невозможно, так как станет прямым нарушением Конституции. В США, несмотря на отсутствие полномочий у федерального центра по прямому (административному) или законодательному регулированию местной власти, влияние его на муниципалитеты осуществляется в том числе непосредственно, например через выделение субсидий и субвенций на различные цели, а также через развитие системы грантов.
финансовую и иную поддержку (например, методическую или кадровую) в тех ситуациях, когда муниципалитеты испытывают такую потребность. Аналогично все призывы к гражданам и их объединениям различного характера проявлять инициативу, активно включаться в процесс принятия политических, стратегических, финансовых решений требуют понимания необходимости обязательной поддержки всех инициатив со стороны органов публичной власти, прежде всего ее местного уровня.
Разделение функций в решении проблем, начиная с простых, вплоть до самых сложных, и разграничение связанных с этим полномочий должно осуществляться снизу вверх таким образом, чтобы каждый уровень принял на себя ту часть нагрузки, которую может нести наиболее эффективно, т. е. с максимальным конечным эффектом.
Многие принятые в мире практики представлялись неприемлемыми для России, но это было опровергнуто впоследствии конкретной ситуацией в российских муниципалитетах. Так, в Ленинградской области при реализации ФЗ-131, допускавшего первоначально только две модели организации системы управления муниципалитета — модель «сильного мэра» и модель «совет — менеджер» — областным законом «Об органах местного самоуправления МО Ленинградской области» в 2005 г. всем муниципалитетам обоих уровней была предписана модель «совет — менеджер». В дальнейшем под влиянием реальных процессов ограничение свободы выбора было в значительной степени смягчено и в федеральном законе, и в областном законодательстве. Далеко не все субъекты РФ пошли по этому пути: в Санкт-Петербурге до настоящего времени все 111 муниципальных образований имеют модель системы управления «сильный мэр».
Заключение. Модели управления отдельным муниципальным образованием работают в разных странах мира длительный период10. Каждая из них обладает определенными преимуществами и недостатками, однако одним из наиболее важных аспектов проблемы организации системы управления в муниципалитете является необходимость создания управляющей системы, максимально соответствующей параметрам объекта. Это требует, в свою очередь, полноценной реализации принципов Европейской хартии и положений Конституции России, требующих обеспечения местной автономии одновременно с поддержкой муниципалитетов в процессе формирования на их территории оптимального единообразного качества жизни.
Литература
Вебер М. Город. М.: Strelka Press, 2017. 252 c.
Грибанова Г. И. Структура органов местного самоуправления // Государственная политика и управление. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления. М.: РОССПЭН, 2007. С. 63-69.
Заседание Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ (г. Киров) // Местное право. 2017. № 4-5. С. 81-100.
10 Подробно об их характеристиках см.: (Грибанова, 2007).
Ильин В. Либеральная демократия // Демократия. ру. URL: http://www.democracy.ru/curi-ous/democracy/lib_democracy.html (дата обращения: 25.09.2017).
Конституция Российской Федерации // Правовая база «Консультант». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 13.10.2017).
Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР. Закон СССР от 09.04.1990 г URL: http://ppt.ru/newstext.phtml?id=21814 (дата обращения: 20.09.2017).
Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Закон Санкт-Петербурга от 23.09.2009 (в редакции 2017 г) // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. URL: https://gov.spb.ru/law?d&nd=891818221 &prevDoc=891831166&mark (дата обращения: 15.10.2017).
Слезкин Л. Ю. Соглашение на «Мэйфлауере» // История США. URL: https://ushistory.ru/ stati/11 —qq.html (дата обращения: 13.10.2017).
Allgemeines Zuständigkeitsgesetz des Landes Berlin (Stand 07.07.2016) // Berlin.de. Berliner Vorschrifteninformationssystem. URL: http://gesetze.berlin.de/jportal/?quelle=jlink&query=VwZus tG+BE&psml=bsbeprod.psml&max=true&aiz=true (дата обращения: 24.10.2017).
Baldersheim H., Ladner A., Lidström A. The Anatomy and Drivers of Local Anatomy in a European Perspective // Starke Kommunen — wirksame Verwaltung / hrsg. von S. Kuhlmann, O. Schwab. Wiesbaden: Springer Fachmedien GmbH, 2017. S. 85-100.
Council of Europa. European Charter of Local Self-Government. URL: https://rm.coe. int/168007a088 (дата обращения: 16.09.2017).
Karte. Die Berliner Bezirke und Stadtteile // Stadtplan Berlin 360. URL: https://stadtplanber-lin360.de/karte-bezirke-berlin#.WfdUwmi0PIU (дата обращения: 08.10.2017).
K§biowski W., Van Criekingen M. Participatory Budgeting Polish Style. What Kind of Policy has Traveled to Sopot, Poland // Hope for Democracy. 25 Years of Participatory Budgeting Worldwide / eds N. Dias, S. Julio. 2014. P. 369-379. URL: http://www.buergerhaushalt.org/sites/default/files/ downloads/Studie_Hope_for_democracy_-_25_years_of_participatory_budgeting_worldwide.pdf (дата обращения: 22.09.2017).
Kuhlmann S. Verwaltungsreform in Europa — "Wellcome to Variety" // Starke Kommunen — wirksame Verwaltung / hrsg. von S. Kuhlmann, O. Schwab. Wiesbaden: Springer Fachmedien GmbH, 2017. S. 21-43.
Kuhlmann S., Wollmann H. Verwaltung und Verwaltungsreformen in Europa. Einführung in die vergleichende Verwaltungswissenschaft. Wiesbaden: Springer Fachmedien GmbH, 2013. 323 S.
Republic of Poland. UCLG Country Profiles. URL: http://www.cities- localgovernments.org/ gold/upload/country_profile/poland.pdf (дата обращения: 12.09.2017).
Starke Kommunen — wirksame Verwaltung. Fortschritte und Fallstricke der internationalen Verwaltungs- und Kommunalforschung / hrsg. von S. Kuhlmann, O. Schwab. Wiesbaden: Springer Fachmedien GmbH, 2017. 298 S.
Wilson W. The Study of Administration // Political Science Quarterly. 1887. Vol. 2, No 2. P. 197222.
Wollmann H. Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France. Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations // Local Government Studies. 2004. Vol. 30, Nо 4. P. 639-665.
Wollmann H. Reformen in Kommunalpolitik und Verwaltung: England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich. Wiesbaden: VS Verlag, 2008. 326 S.
Wollmann H., Lankina T. Local Government in Poland and Hungary. From Post-Communist Reform Towards EU Accession // Local Democracy in Post-Communist Europe / eds H. Baldersheim, M. Illner, H. Wollmann. Opladen: Leske und Budrich, 2003. S. 91-122.
Вульфович Ревекка Михайловна — д-р полит. наук, проф.;
Статья поступила в редакцию 09 ноября 2017 г;
рекомендована в печать 07 декабря 2017 г
Для цитирования: Вульфович Р. М. Муниципальная автономия как условие обеспечения эффективности местной власти // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2017. Т. 13, № 4. С. 49-63.
MUNICIPAL AUTONOMY AS A CONDITION OF A LOCAL AUTHORITY'S
EFFECTIVENESS
Revekka M. Vulfovich
North-West Institute of Management, branch of RANEPA 57/43, Sredniy pr. V. O., St. Petersburg, 199178, Russia; [email protected]
At the time in Russia the question about the further development of local self-government, its place and role in Russian democracy and the life improvement of society as a whole is very sharp. In the course of administrative reforms in European countries the problem of local autonomy as a condition of a local authority's effectiveness was also a trend. The article is devoted to the actuality of local self-government in Russia in comparison with results of European development. Life quality in all modern public administration systems is the strategic goal of all activity at all levels of power. This idea was also stressed by the President of Russia Vladimir Putin during the session of the Council for local government development. The author especially marks out the Poland's experience. This country reached the level of local autonomy near to the most developed countries from this point of view such as Sweden, Norway and Denmark.
Keywords: democracy, administrative reform, local autonomy, life quality, Republic of Poland.
References
Allgemeines Zustandigkeitsgesetz des Landes Berlin (Stand 07.07.2016). Berlin.de. Berliner Vorschrifteninformationssystem. Available at: http://gesetze.berlin.de/jportal/?quelle=jlink&query =VwZustG+BE&psml=bsbeprod.psml&max= true&aiz=true (accessed: 24.10.2017).
Baldersheim H., Ladner A., Lidstrom A. The Anatomy and Drivers of Local Anatomy in a European Perspective. Starke Kommunen — wirksame Verwaltung. Hrsg. von S. Kuhlmann, O. Schwab. Wiesbaden, Springer Fachmedien GmbH, 2017, pp. 85-100.
Council of Europa. European Charter of Local Self-Government. Available at: https://rm.coe. int/168007a088 (accessed: 16.09.2017).
Gribanova G. I. [The structure of local self-government authorities]. Gosudarstvennaia politika i upravlenie. Urovni, tekhnologii, zarubezhnyi opyt gosudarstvennoi politiki i upravleniia [State policy and administration. Levels, technologies, foreign experience of state policy and administration]. Moscow, ROSSPEN Publ., 2007, рр. 63-69. (In Russian)
Il'in V. Liberal'naia demokratiia [The liberal Democracy]. Democracy.ru. Available at: http:// www.democracy.ru/curious/democracy/lib_democracy.html (accessed: 25.09.2017). (In Russian) Karte. Die Berliner Bezirke und Stadtteile. Stadtplan Berlin 360. Available at: https://stadtplan-berlin360.de/karte-bezirke-berlin#.WfdUwmi0PIU (accessed: 8.10.2017).
K^btowski W., Van Criekingen M. Participatory Budgeting Polish Style. What Kind of Policy has Traveled to Sopot, Poland. Hope for Democracy. 25 Years of Participatory Budgeting Worldwide. Eds N. Dias, S. Julio. 2014, pp. 369-379. Available at: http://www.buergerhaushalt.org/sites/default/ files/downloads/Studie_Hope_for_democracy_-_25_years_of_participatory_budgeting_worldwide. pdf (accessed: 22.09.2017).
Konstitutsiia Rossiiskoi Federatsii. Pravovaia baza «Konsul'tant». Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (accessed: 13.10.2017).
Kuhlmann S. Verwaltungsreform in Europa — „Wellcome to Variety". Starke Kommunen — wirksame Verwaltung. Hrsg. von S. Kuhlmann, O. Schwab. Wiesbaden, Springer Fachmedien GmbH, 2017, pp. 21-43.
Kuhlmann S., Wollmann H. Verwaltung und Verwaltungsreformen in Europa. Einführung in die vergleichende Verwaltungswissenschaft. Wiesbaden, Springer Fachmedien GmbH, 2013. 323 p.
Ob obshchikh nachalakh mestnogo samoupravleniia i mestnogo khoziaistva v SSSR. Zakon SSSR ot 09.04.1990 [About general basis of local self-government and local economy in the USRR. The law of the USSR from the 09.04.1990]. Available at: http://ppt.ru/newstext.phtml?id=21814 (accessed: 10.10.2017). (In Russian)
Ob organizatsii mestnogo samoupravlenie v Sankt-Peterburge. Zakon Sankt-Peterburga ot 23.09.2009 (v redaktsii 2017 g.) [About the local self-government organization in St. Petersburg. The law of St. Petersburg from the 23.09.2009 (version 2017)]. VestnikZakonodatel'nogo sobraniia Sankt-Peterburga [St. Petersburg's Administration]. Available at: https://gov.spb.ru/law?d&nd=89 1818221&prevDoc=891831166&mark (accessed: 15.10.2017). (In Russian)
Republic of Poland. UCLG Country Profiles. Available at: http://www.cities- localgovernments. org/gold/upload/country_profile/poland.pdf (accessed: 12.09.2017).
Slezkin L. Soglashenie na «Meiflauere» [The "Mayflower" Charta]. Istoriia SShA [History of the United States]. Available at: https://ushistory.ru/stati/11---qq.html (accessed: 13.10.2017). (In Russian)
Starke Kommunen — wirksame Verwaltung. Fortschritte und Fallstricke der internationalen Verwaltungs- und Kommunalforschung. Hrsg. von S. Kuhlmann, O. Schwab. Wiesbaden, Springer Fachmedien GmbH, 2017. 298 p.
Weber M. Gorod [The City]. Moscow, Strelka Press, 2017. 252 p. (In Russian)
Wilson W. The Study of Administration. Political Science Quarterly, 1887, vol. 2, no. 2, pp. 197222.
Wollmann H. Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France. Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations. Local Government Studies, 2004, vol. 30, no. 4, pp. 639-665.
Wollmann H. Reformen in Kommunalpolitik und Verwaltung: England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich. Wiesbaden, VS Verlag. 2008. 326 p.
Wollmann H., Lankina T. Local Government in Poland and Hungary. From Post-Communist Reform Towards EU Accession. Local Democracy in Post-Communist Europe. Eds H. Baldersheim, M. Illner, H.Wollmann. Opladen: Leske und Budrich, 2003, pp. 91-122.
Zasedanie Soveta po razvitiiu mestnogo samoupravleniia pri Prezidente RF (g. Kirov) [Session of the Council for local self-government development by the President of Russian Federation (the city of Kirov)]. Mestnoe pravo [Local law], 2017, no. 4-5, pp. 81-100. (In Russian)
For citation: Vulfovich R. M. Municipal autonomy as a condition of a local authority's
effectiveness. Political Expertise: POLITEX, 2017, vol. 13, no. 4, pp. 49-63.
