CC BY
63
Регионы. Распределение по шкале индивидуальной свободы жителей отдельных регионов страны, как правило, многозначно, а ограниченность выборки не позволяет эту многозначность интерпретировать. Но в отдельных случаях картина настолько проста, что ее можно оценить. Как видно из данных на рис. 6, Северный Кавказ — это дискриминационный регион, а Урал — стабилизирующий. Москва не столь проста. При общей тенденции к привилегированности стабилизация достигается только при значении свободы ниже среднего (по шкале — значение 2). При среднем значении свободы (по шкале — значение 3) в Москве можно констатировать поляризацию.
Елена ВИНОГРАДОВА Муниципализация социальной сферы предприятий: мнения руководителей
В мае—июне 1998 г. было проведено обследование промышленных предприятий, задача которого состояла в изучении их поведения в социальной сфере*. Опрос проводился на 92 предприятиях, расположенных в пяти пилотных городах проекта: в Волгограде (26 предприятий), Астрахани (20), Туле (19), Великом Новгороде (13) и в Рыбинске (14 предприятий). В выборку были включены предприятия, имевшие на момент опроса в хозяйственном распоряжении объекты социальной сферы или располагавшие таковыми в течение последних пяти лет и передавшие их муниципалитетам. Опрашивались директора предприятий или их заместители, ответственные за решение социальных вопросов и, в частности, за управление объектами социальной сферы.
Основное внимание в ходе опроса было уделено трем группам вопросов. Во-первых, выявлялись оценки, даваемые руководителями предприятий процессу муниципализации социальных объектов (его организационно-правовому обеспечению и социально-экономическим результатам). Во-вторых, была собрана информация о состоянии и возможных перспективах тех объектов социальной инфраструктуры, которые остаются в распоряжении предприятий по настоящее время. В-третьих, предметом исследования явились меры социальной поддержки работников, которые осуществляются силами предприятий и планируются администрацией.
Влияние передачи социальных объектов на экономическое положение предприятий. Более 1/2 предприятий (58%), включенных в выборку, в течение последних пяти лет передавали городу те или иные социальные объекты, уходившиеся в их хозяйственном распоряжении. Дан-вые опроса свидетельствуют о том, что "сброс" объектов социальной сферы не оказал существенного влияния на финансово-экономическое положение большинства предприятий: 23% руководителей предприятий, передавших со своего баланса те или иные объекты, сообщили, что это не принесло никакой выгоды, 1/2 респондентов (50%) оценили эту выгоду как незначительную, 12% затруднились С ответом. И лишь руководство 15% обследованных предприятий оценивали положительно эффект от этих мер и считали его значительным.
* Данный опрос явился продолжением ряда исследований, проведенных ранее в рамках проекта ТАСИС "Социальные последствия экономических преобразований и приватизации в РФ". Концепция, методика и инструментарий опроса разработаны автором с участием эксперта ТАСИС, доктора Стивена Уайт-филда, подготовившего разделы анкеты, связанные с изучением мнений руководителей предприятий об эффективности проводимых в России социальных реформ. Полевые работы осуществлены ВЦИОМ.
На большей части предприятий (88%), где был получен какой-либо положительный эффект от "сброса" объектов социальной сферы, этот эффект проявился в виде сокращения прямых затрат на их содержание. Помимо этого на 6% обследованных предприятий он был связан и с сокращением численности занятых на этих объектах, еще 6% — с сокращением бюджетной задолженности.
Сокращение налогооблагаемой базы в значительных размерах в результате муниципализации объектов произошло лишь на очень небольшом числе обследованных предприятий (4%). Более распространены случаи незначительного уменьшения ее (22%) или сохранения на прежнем уровне (36%). В 12% случаев наблюдалось расширение базы налогообложения, но, как правило, тоже незначительное.
В результате передачи объектов общий объем затрат соответствующей группы предприятий значительно сократился (8% предприятий), отмечено незначительное сокращение (61%), никаких изменений не зафиксировано (22% предприятий).
Освобождение от объектов социальной сферы не позволило ни одному из обследованных предприятий сколько-нибудь значительно снизить цены на продукцию. Такая мера позволила обеспечить резервы лишь для незначительного снижения цен всего на 10% предприятий. В большинстве же случаев (60%) это оказалось невозможным для предприятий или такая цель ими не ставилась (20%). Таким образом, в существующих экономических условиях для большинства предприятий муниципализация объектов социальной инфраструкуры не стала существенным фактором улучшения их финансового положения и повышения конкурентоспособности. В этой ситуации позиции администрации предприятий в отношении перспектив муниципализации объектов, остающихся в их хозяйственном распоряжении, формируются на основе оценки более широкого круга обстоятельств. Некоторые из них мы рассмотрим ниже.
Влияние муниципализации социальных объектов предприятий на социально-экономическое положение работников. Респондентам было предложено оценить, как передача объектов социальной сферы отразилась на возможностях работников получать соответствующие виды услуг. В ряде случаев руководители предприятий отмечали снижение доступности социальных услуг для своих работников, однако не во всех сферах оно проявлялось в равной степени. Наиболее чувствительные последствия ощущались в сфере распределения жилья, что, по-видимому, в значительной степени связано с общей остротой жилищной проблемы в городах, в том числе в пилотных городах проекта. Около 45% респондентов отметили существенное сокращение возможностей решения жилищных проблем работников предприятий, ранее являвшихся балансодержателями жилья. Меньше всего изменилась ситуация для работников предприятий, являвшихся балансодержателями объектов здравоохранения, в связи с их муниципализацией (64% респондентов отрицали наличие каких-либо изменений, 36% отмечали лишь незначительные ухудшения). В отношении других видов социального обслуживания мнения респондентов разошлись и никаких тенденций здесь не прослеживается. По мнению довольно значительных групп респондентов (50—64%), передача социальных объектов предприятий городу никак не отразилась на возможностях работников получать соответствующие услуги (табл. 1).
Как показал опрос, ни на одном из обследованных предприятий освобождение от объектов социальной сферы не привело к сколько-нибудь значительному повышению заработной платы: в 11% случаев такие задачи и не ставились руководством, в 20% эти ресурсы были ис-
Таблица 1
Оценки изменения доступности услуг для работников предприятий после передачи объектов социальной сферы __________________________________________городу (в % к числу опрошенных)________________________________________________
Оценка изменения доступности услуг Объекты социальной сферы
жилые дома медицинские учреждения детские учреждения учреждения для отдыха спортивные сооружения учреждения культуры
Значительно сократились 44 0 20 25 25 25
Незначительно сократились 9 36 18 0 12 25
Остались прежними 32 64 50 50 50 38
Затруднились с ответом 15 0 0 25 13 12
Таблица 2
Оценки респондентами изменения качества содержания объектов социальной сферы после их муниципализации
(в % к числу опрошенных)
Оценки изменения качества содержания объектов Объекты социальной сферы
жилые дома учреждения здравоохра- нения детские учреждения спортивные сооружения учреждения культуры городского хозяйства
Значительно возросло 0 0 3 0 0 0
Незначительно возросло 20 0 3 0 0 20
Осталось на прежнем уровне 41 42 38 63 43 50
Незначительно ухудшилось 9 17 23 0 14 0
Значительно ухудшилось 9 8 13 0 14 10
Затруднились с ответом 20 33 22 37 29 20
пользованы для незначительного повышения заработной платы, в 66% — это, по мнению руководства, оказалось невозможным. Примерно такая же картина выявлена в отношении предоставления социальных льгот, выплат и других видов социальной помощи работникам. Ни на одном предприятии высвобождение средств, ранее затрачивавшихся на содержание социальных объектов, не сопровождалось сколько-нибудь значительным расширением социальных выплат работникам (на 23% предприятий наблюдалось незначительное их увеличение, на 63% — руководство не смогло изыскать подобных возможностей, а на 11% предприятий такая задача не рассматривалась и не ставилась). Однако отметим при этом, что по оценкам опрошенных руководителей предприятий, передававших социальные объекты городу, в большинстве случаев муниципализация не привела к существенному улучшению качества их содержания (табл. 2).
Оценка правового и организационного обеспечения. В ходе опроса респондентам было предложено дать оценку правовой базы, на основе которой, осуществляется регулирование процесса муниципализации социальных объектов, а также реальной практики реализации соответствующих мер в городах, где расположены их предприятия. По мнению 49% опрошенных, нормативные акты, регулирующие передачу социальных объектов городу, не учитывают интересов предприятий (23% не согласны с этим; 28% затруднились в определении своего отношения к этому вопросу). Среди респондентов, имевших опыт передачи объектов социальной сферы, 50% считали, что на региональном и местном уровнях недостаточно разработаны нормативные акты, необходимые для нормальной организации процесса (35% с этим не согласны, остальные затруднились с ответом). Более 1/2 (53%) опрошенных руководителей считали, что на практике муниципальные органы тормозят процесс передачи объектов, перекладывают всю ответственность за их содержание только на предприятия (41% с этим не согласны). Лишь очень немногие респонденты полагают, что согласившись с тем, что местные власти чрезмерно ускоряют процесс передачи, не считаясь с интересами предприятий и их работников
(77% были с этим не согласны, а 19% затруднились в определении своей позиции).
Около 1/4 (21%) опрошенных считали, что конкретные исполнители решений по передаче объектов социальной сферы некомпетентны, нормативные акты применяются недостаточно грамотно, допускаются нарушения установленных правил; большинство же опрошенных (53%) оценивали правовое обеспечение передачи достаточно позитивно, 26% затруднились с ответом.
Многие из опрошенных (51%) отметили бюрократическую волокиту, нечеткую организацию работы по передаче объектов, однако значительная часть респондентов с этим не сталкивалась (42%), 6% затруднились с оценкой.
Респондентам во всех пилотных городах предлагалось в качестве позитивного выбора выявить соответствие муниципализации объектов социальной сферы интересам предприятий, их работников и населения города. По мнению 37% всех опрошенных, практическая передача объектов проводилась с учетом интересов предприятий, почти столько же (39%) высказали прямо противоположные суждения, а 23% затруднились определить свое мнение. Значительно меньшая часть респондентов, которые сталкивались с передачей объектов социальной сферы, согласились с тем, что соответствующие меры отвечали интересам работников их предприятий (только 7%). Оценка же практики муниципализации объектов социальной сферы с точки зрения ее соответствия интересам населения города существенно иная: соотношение позитивных и негативных мнений составляло 46:25 (29% затруднились его определить).
О качестве нормативного, финансового и организационного обеспечения процесса муниципализации социальных объектов можно судить также на основании данных опроса о фактах отказа городских властей принять те или иные объекты социальной сферы на свои балансы. Наиболее сложное положение сложилось в жилищной сфере. Более 1/2 предприятий (51%), передававших городу жилые дома, столкнулись с отказами принять их. Об отказах принять на баланс общежития сообщили 1/з предприятий. В результате более 3% предприятий были вы-
Таблица 3
Сталкивались ли Вы при передаче социальных объектов городу со следующими правовыми и организационными проблемами? (Доля положительных ответов; в % к числу ответивших на вопрос.)
Варианты ответов Рыбинск Астрахань Тула Волгоград Новгород
А. Федеральные нормативные акты не учитывают реального положения и интересов предприятий 25 73 13 67 40
В. На региональном и местном уровнях недостаточно разработаны нормативные документы (решения, постановления), необходимые для нормальной организации процесса передачи социальных объектов 38 67 13 67 40
С. Муниципальные органы на практике тормозят процесс передачи социальной сферы, перекладывают ответственность за ее состояние только на предприятия 25 67 38 69 40
Э. Муниципальные органы чрезмерно ускоряют передачу объектов, не считаясь с интересами предприятий и их работников 0 9 0 7 0
Е. Конкретные исполнители решений по передаче объектов социальной сферы некомпетентны, нормативные акты применяются недостаточно грамотно, с нарушением установленных норм 13 18 0 40 20
Р. Бюрократическая волокита, нечеткая организация работы по передаче объектов 25 58 50 68 33
О. Другое (указать, что) 50 0 0 33 0
нуждены перевести жилье в разряд "брошенных" объектов, а 91% оставить их в своем распоряжении.
Доли предприятий, наталкивавшихся при передаче различных объектов социальной сферы на отказ местных властей принять их, составляли: 41% — при передаче детских учреждений; 24% — учреждений культуры; 23% — медицинских учреждений; 17% — домов отдыха и т.п.; 12% — спортивных сооружений; 4% — санаториев.
В настоящее время социальные объекты, не принятые городом, большинство обследованных предприятий сохраняет за собой. Половина респондентов, имеющих соответствующий опыт, сообщила, что у предприятия сохраняются не переданные медицинские учреждения, более 80% — детские учреждения, дома отдыха и спортивные сооружения, 100% — учреждения культуры. 17% респондентов отмечали, что их предприятия вынуждены были бросить рекреационные объекты, 8% — детские учреждения.
Опрос выявил также и значительные различия в оценках организационно-правового обеспечения процесса муниципализации по отдельным городам (табл. 3). Например, преобладающая часть руководителей предприятий Волгограда или Астрахани, имевших опыт передачи социальных объектов городу, склонились к негативной оценке нормативного и организационного обеспечения процесса муниципализации социальных объектов предприятий.
Особенно жесткой критике и недовольству эти аспекты передачи социальных объектов подверглись со стороны руководителей предприятий Волгограда. Многие из них (в открытых опросах анкеты) выразили свое категорическое несогласие с практикой взимания муниципальными органами денежных средств с предприятий "за прием объектов" (как утверждали респонденты, объем этих средств часто измеряется суммой, необходимой для содержания объектов в течение года после приема его на баланс города).
Многие руководители волгоградских предприятий, сталкивавшиеся с бюрократическим произволом, выделили среди мер, необходимых для решения проблем социальной сферы, "выполнение существующих норм", "более жесткое федеральное регулирование муниципализации", "усиление контроля" и т.п. По их мнению, многие проблемы муниципализации социальной сферы и управления ею в их городе вызваны не только тяжелой экономической ситуацией, но и недостаточным уровнем профессиональной подготовки работников администрации.
Преобладающая часть руководителей обследованных в Астрахани предприятий также дала в целом негативную оценку нормативного и организационного обеспечения процесса муниципализации социальных объектов предприятий. В Астрахани в ответах на вопросы о мерах, необходимых для повышения эффективности процесса муниципализации социальных объектов, а также о препятствиях в развитии социальной сферы в их городе, наряду с общими для респондентов во всех пилотных городах констатациями дефицита финансирования преобладали сетования на незаинтересованность городских (в ряде случаев также областных) властей в эффективной организации процесса муниципализации социальных объектов и решении других проблем социальной сферы в городе. Это явление респонденты объясняют как субъективными, так и объективными причинами. Среди первых выделяются слабость исполнительской дисциплины и ответственности, отсутствие инициативы и т.п. Объективной причиной незаинтересованности городских властей считается нехватка бюджетных средств (хотя ряд респондентов отмечает как проблему и их нецелевое использование).
Преобладающая часть руководителей предприятий Новгорода, имевших опыт передачи социальных объектов городу, напротив, дала позитивную оценку юридической и организационной стороне обеспечения муниципализации социальных объектов предприятий, хотя и доля отрицательных оценок здесь также довольно существенна.
Наиболее высоко эти моменты, по сравнению со своими коллегами из других городов, оценивали руководители предприятий Рыбинска.
Информация, собранная в ходе опроса, не объясняет относительно благоприятные оценки процесса муниципализации в Рыбинске. Как показал опрос, 92% предприятий, пытавшихся передать городу имеющееся у них жилье, сталкивались с отказом принять его на баланс; 35% — с отказом принять общежития, 33% — санатории и профилактории, 67% — поликлиники и медицинские стационары. Нередки случаи отказов и по другим видам социальных объектов. Таким образом, причины позитивной оценки нормативной базы, регулирующей муниципализацию социальных объектов предприятий, и конкретных действий, предпринимаемых городскими властями, отнюдь не связаны с ходом этого процесса. Объяснением такой позиции вряд ли может служить и недоверие руководителей предприятий к интервьюерам, проводившим опрос, нежелание "выносить сор из избы" и т.п. О критичес-
ком отношении к политике городских властей свидетельствуют негативные оценки других аспектов деятельности администрации, полученные в ходе опроса. Относительно благоприятные оценки деятельности администрации в связи с муниципализацией социальных объектов, включая также ее нормативное обеспечение, на наш взгляд, объясняются тем, что директора рассматривают эту проблему прежде всего как сферу ответственности федеральных или региональных властей. В ответах на вопрос о мерах, необходимых для повышения эффективности процесса муниципализации объектов социальной сферы, респонденты проявили редкое единодушие. Практически все они видят выход в увеличении объема его финансового обеспечения, прежде всего за счет средств федерального бюджета. Лишь один из респондентов наряду с необходимостью решения проблем финансирования отметил необходимость разработки и реализации четкой программы действий.
Близкие к рыбинским мнения высказаны руководством предприятий в Туле. Однако здесь отказы со стороны администрации города принять социальные объекты предприятий относительно редкое явление. С этим столкнулись только 27% предприятий, передававших жилье, 13% передававших общежития и 8% — детские учреждения. Сравнительно высокая оценка правового и организационного обеспечения процесса муниципализации со стороны руководителей предприятий смыкается с благоприятными оценками деятельности городской администрации в целом.
Приведенные данные по отдельным городам, разумеется, свидетельствуют о наличии в рамках существующей организационно-правовой структуры некоторых степеней свободы, возможностей более или менее эффективной организации процесса муниципализации социальной сферы. Однако не следует переоценивать эти возможности. Вес отрицательных оценок по тем или иным позициям довольно ощутим и в относительно благополучных точках опроса. А это, в свою очередь, говорит о правоте тех специалистов, которые указывают на необходимость дополнительных мер по активизации процесса муниципализации социальной инфраструктуры предприятий, поскольку, как они полагают, на существующей организационноправовой основе его завершить невозможно.
Политика передачи социальных объектов предприятий в ведение и затем в собственность муниципалитетов, начатая несколько лет назад, преследовала по крайней мере две цели. Во-первых, она была направлена на преодоление ведомственных, статусных принципов доступа населения к социальным благам, многократно подвергавшихся справедливой критике. Во-вторых, считалось, что освобождение предприятий от несвойственных им в рыночной экономике функций улучшит их финансовое положение и условия хозяйственной деятельности. При этом подразумевалось, что предприятия будут заинтересованы в скорейшем завершении этого процесса.
Обобщая результаты опроса, можно заключить, что первая из указанных задач в той или иной степени решается. Другая же цель во многих случаях не достигается. Как считают респонденты, применительно к большей части передаваемых объектов экономический выигрыш, получаемый значительней частью предприятий, настолько мал, что часто не компенсирует социальных потерь и утраты ими престижа, связанного с наличием на предприятии более или менее разветвленной системы социального обслуживания работников. Поэтому позиция многих предприятий з отношении завершения процесса муниципализации определена скорее действием отрицательных стимулов: они более не заинтересованы вкладывать финансовые сред-
ства в поддержание объектов, которые заведомо не будут им принадлежать.
Как бы не различались мнения и оценки директоров отдельных предприятий в тех или иных городах, общая критическая тональность высказываний об организационно-правовом обеспечении процесса муниципализации объясняется прежде всего несогласием руководства предприятий нести бесперспективные затраты, протестом против консервации ситуации в положении, не приемлемом для предприятий. Негативное отношение к политике муниципализации в ее существующем виде не означает, однако, что большинство предприятий в принципе отрицают возможность и целесообразность содержания объектов социальной сферы. В то же время результаты опроса не подтверждают и распространенного мнения о сохранении традиционных претензий руководителей предприятии на ведущую роль в социальной сфере. Анализ их| суждений о возможных и желательных перспективах социальной инфраструктуры будет представлен в следующей публикации.
Владимир АРХАНГЕЛЬСКИЙ Валентина БОДРОВА Елена БОДРОВА
Социальные гарантии семьи: существуют ли они в России?
В основе статьи лежат данные социологического опроса* семей и их членов в возрасте 16 лет и старше, который проходил в феврале—марте 1997 г. в Башкортостане. Выборочная совокупность семей (N=1000 человек) и членов семей (N=1000 человек) является репрезентативной для семейной структуры и населения Башкортостана и контролировалась по полу, возрасту, уровню образования, типу населенного пункта (где проживают респонденты) и региону проживания. Максимальное отклонение от данных государственных статистических органов не более 3%.
Задачи исследования:
1) определение значимости различных видов социальной поддержки для семей с разным демографическим сот ставом и для разных категорий населения;
2) выявление групп населения, наиболее нуждаюгцих-ся в социальной поддержке государства.
Необходимо отметить ряд особенностей методологи-! ческого и методического характера данного исследования.
1. Опрос осуществлялся по двум анкетам: для опрос глав или приравненных к ним членов семей и для опроса отдельных членов семей. Поэтому одна часть ИН: формации касается всей семьи в целом, а другая — чле нов семьи;
2. В тексте статьи, как правило, употребляется понятие "семья", а не "домохозяйство". В текстах анкет использует^ ся только понятие "семья", поскольку в обыденном язьщ на котором составляются вопросники, понятие "семья" наиболее употребительно. Авторы статьи иногда использую термин "домохозяйство" в качестве синонима понятия "семья", хотя в международной практике эти понятия различаются между собой и используются самостоятель Число семей отличается от домохозяйств на величину од ночек и тех, кто живет вместе, ведя общее хозяйство, а состоя в родственных связях. Если вместе проживает не
* Работа выполнена по заказу и при финансовой поддер ТАСИСиКонсорциумаББИ-ГВГ-Адекри,приучастииМинис-терстватрудаисоциальногоразвитияРоссийскойФедер
