CC BY
39
> <с
Мотивированное мнение налогового органа и налоговый мониторинг в России: проблемы и перспективы развития
Tax Ruling and Tax Monitoring in Russia: Problems and Development Prospects
УДК 336.221
Жутяева Светлана Александровна
доцент Санкт-Петербургского академического университета, кандидат экономических наук, доцент 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит А
Svetlana A. Zhutyaeva
St. Petersburg Academic University Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, Russian Federation, 190103
Рябинина Екатерина Юрьевна
старший специалист отдела организации и координации международной деятельности Санкт-Петербургского академического университета 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит. А
Ekaterina Yu. Ryabinina
St. Petersburg Academic University Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, Russian Federation, 190103
В условиях нестабильной экономической макросреды приоритетной задачей налоговых органов становится поиск таких способов взаимодействий с налогоплательщиками, которые максимально снизили бы риск недополучения налоговых платежей. Цель. Проанализировать развитие института налогового контроля, налогового мониторинга и мотивированного мнения налогового органа в России, а также принципы взаимоотношений между налоговой службой и бизнесом.
Задачи. Оценить состояние системы налогового мониторинга и возможность использования мотивированного мнения налогового органа налогоплательщиками по вопросам правильности исчисления и своевременности уплаты налогов. Выделить преимущества и недостатки инструментов налогового контроля для налогоплательщиков и налоговых органов. Рекомендовать мероприятия по развитию налогового контроля.
Результаты. Обозначены принципы партнерских взаимоотношений между налоговой службой и бизнесом. Дана оценка тенденций развития налогового контроля в России, обозначены преимущества внедрения эффективных форм контроля, подробно изложен механизм получения мотивированного мнения налогового органа. Подчеркивается значимость института налогового мониторинга в улучшении инвестиционного климата и повышении прозрачности в деятельности компаний-налогоплательщиков. Намечены направления дальнейшего развития институтов налогового мониторинга и мотивированного мнения налогового органа.
Ключевые слова: налоги, контроль, налоговый мониторинг, мотивированное мнение налогового органа
Звягина Елена Михайловна
доцент Санкт-Петербургского академического университета, кандидат экономических наук 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит. А
Elena M. Zvyagina
St. Petersburg Academic University Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, Russian Federation, 190103
Amid unstable economic macroenvironment, tax authorities face a crucial problem of finding the means of interaction with taxpayers that would reduce the risk of insufficient tax revenue to the maximum. Aim. This study aims to analyze the modern state of development of tax control, tax monitoring, and tax ruling in the Russian Federation as well as the relationship between the internal revenue service and the business. Tasks. This study evaluates the state of the tax monitoring system and the capability of taxpayers to use a reasoned opinion of tax authorities on the correctness of tax calculation and timeliness of tax payment; determines the strengths and weaknesses of tax control tools for taxpayers and tax authorities; and proposes measures for the development of tax control. Results. The principles of partnership between the internal revenue service and the business are specified. Trends in the development of tax control in the Russian Federation are evaluated, benefits of the implementation of efficient forms of control are specified, and the mechanism for the procurement of a reasoned opinion from tax authorities is described. The importance of tax monitoring for the improvement of the investment climate and the transparency of the taxpayers' activities is emphasized. Directions for the further development of tax monitoring and tax ruling are determined. Keywords: taxes, control, monitoring, ruling, reasoned opinion
Одной из целей развития налоговой системы России является улучшение налогового администрирования. В условиях нестабильной экономической обстановки приоритетной задачей налоговых органов становится поиск таких способов взаимодействий с налогоплательщиками, которые максимально снизили бы риск недополучения налоговых платежей. Одним из способов решения рассматриваемой проблемы является налоговый контроль.
Система налогового контроля призвана обеспечить соблюдение баланса интересов государства и лиц, исполняющих налоговые обязанности. Сегодня на-лотовый контроль является одной из составляющих налоговой системы Российской Федерации. Он заключается в проведении мероприятий, направленных на выявление, предупреждение, пресечение налоговых правонарушений и привлечение к ответственности
нарушителей установленных правил. Благодаря контролю налоговая система обеспечивает пополнение доходной части государственного бюджета (в настоящее время он на две трети формируется из налоговых поступлений).
Долгое время для налоговой системы России был характерен налоговый контроль, основанный на тотальной проверке документов в сочетании с комплексом жестких карательных мер в виде санкций за нарушение налогового законодательства. Доминирование принципа власти и подчиненности в налоговом администрировании приводило к низкой экономической отдаче, а налоговый контроль в целом являлся неэффективным.
Внедрение новых, более эффективных форм налогового контроля, на наш взгляд, позволит бесперебойно финансировать доходную часть государственного бюджета, не нанося ущерб платежеспособности налогоплательщика непомерными налоговыми санкциями, сократить расходы государства на проведение налоговых проверок и изменить негативное отношение налогоплательщиков к налоговым администрациям.
На сегодняшний день наиболее перспективной нам видится следующая, принципиально новая форма взаимодействия Федеральной налоговой службы и налогоплательщиков как партнеров. В этом случае государство выступает поставщиком определенного сервиса, который включает развитую инфраструктуру, благоприятные условия ведения бизнеса и др., а налогоплательщик, расставаясь со своими деньгами в форме налогов, получает возможность быть пользователем всех этих благ.
По нашему мнению, партнерские отношения — это наиболее удобная и взаимовыгодная форма сотрудничества государства и налогоплательщика, обеспечение которой, так же как и развитие экономики, возможно лишь при соблюдении базовых принципов налогообложения: определенности, стабильности и эффективности. Кроме того, важнейшими принципами партнерского взаимодействия должны быть прозрачность и публичность механизма взаимодействия сторон, понимание и соблюдение ими взаимных прав и обязанностей, сотрудничество и осознание взаимных интересов, конструктивность и оперативность в решении вопросов взаимодействия.
Налоговое законодательство РФ является достаточно сложным, в результате чего возникают условия для неоднозначных его трактовок при реализации того или иного бизнес-проекта. Это крайне неудобно для собственников бизнеса, вследствие того что каждый раз свою правоту необходимо доказывать в суде. Ведь любое судебное разбирательство требует долгого времени, дополнительных затрат и при этом может не дать очевидный результат в короткие сроки.
Для устранения потенциальных сложностей в трактовке налогового законодательства во многих странах введен механизм предоставления мотивированного мнения налогового органа (tax ruling). Речь идет об официальном подтверждении из налогового органа, которое позволяет собственникам бизнеса определить заранее их права и обязанности, уровень налоговой нагрузки в конкретной ситуации при проведении определенной сделки. Мотивированное мнение налогового органа может содержать в себе оценки налоговых рисков компании, а также стоимости активов, периода амортизации средств предприятия или уровня минимальной заработной платы сотрудников.
В России с начала июня 2016 г. вступили в силу <
поправки к ст. 105.30 Налогового кодекса РФ «Мо- ш
тивированное мнение налогового органа», которые |
открывают возможность использования предвари- ^
тельных налоговых заключений. Мотивированное □=
ш
мнение налогового органа отражает позицию нало- 2 гового органа по вопросам правильности исчисления х и своевременности уплаты налогов. Мотивированное х мнение направляется организации при проведении на- ш логового мониторинга. Составление мотивированного т мнения может быть инициативным или по запросу 2 организации. >
Запрос о предоставлении мотивированного мнения 2 должен содержать описание деловой цели, информа- н цию о деятельности контрагентов, а также позицию < организации по вопросам порядка исчисления и упла- 1= ты налогов в отношении совершенной или планируе- х мой сделки. О согласии с мотивированным мнением х организация уведомляет налоговый орган в течение о 1 месяца со дня его получения. Мотивированное мне- н-ние является обязательным для исполнения налоговыми органами и организацией в ходе проведения налогового мониторинга.
В случае несогласия с мотивированным мнением организация в течение одного месяца со дня его получения представляет разногласия в налоговый орган. Налоговый орган обязан в течение 3 дней со дня их получения направить эти разногласия со всеми имеющимися у него материалами для инициирования проведения взаимосогласительной процедуры в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов. Мотивированное мнение как инструмент налогового планирования весьма привлекательно для государства, поскольку:
• позволяет отчасти улучшить инвестиционный климат. Ведь для любого потенциального инвестора важно понимать «правила игры» заранее. Создается доверительная атмосфера. Антикоррупционная составляющая данного механизма является также очевидной. Все это особенно актуально для сложно структурированных международных холдингов;
• за счет предоставления бизнесменами подробной предварительной информации о будущих сделках становятся более понятными бизнес-процессы в конкретной сфере работы компании.
В нашей стране имеется огромное пространство для расширения практики применения мотивированного мнения налогового органа. Неоднозначная трактовка налогового законодательства со стороны Минфина и налоговых служб неоднократно приводила российский бизнес в замешательство. Отсутствие однозначной позиции, полное игнорирование п. 7 ст. 3 НК РФ, где «все противоречия трактуются в пользу налогоплательщика», заставляли предпринимателей просчитывать последствия сделок. С целью предоставления налогоплательщику возможности получать информацию о налоговых последствиях сделки, которую он только планирует совершить, в рамках мероприятий по предоставлению мотивированного мнения налогового органа введен в действие институт налогового мониторинга.
Институт налогового мониторинга введен в действие федеральным законом от 4 ноября 2014 г. № 348-ФЗ (раздел V.2 [1]). Он вступил в силу с 1 января 2015 г, а в отношении участников консолидированной группы налогоплательщиков положения раздела V.2 части 1 НК РФ стал применяться с 1 января 2016 г.
Таблица 1
Институты налогового мониторинга и мотивированного мнения налоговых органов в разных странах мира
^ Страна Инструменты
ш I ш S Австралия Форвардные договоры о соблюдении требований (Forward contracts on compliance)
X к Великобритания Заявления о контроле за налогами (Application on the control of taxes)
X I ш Германия Общее обязательное мотивированное мнение налогового органа (General binding ruling)
< Ирландия Кооперативное соблюдение требований (Cooperative compliance)
d > Канада Предварительное налоговое заключение (Advance tax rulings)
X Нидерланды Горизонтальный мониторинг (Horizontal monitoring)
Россия Мотивированное мнение
a X к X CL О ш — США Получение частного разъяснения налогоплательщиками (Fast Track Settlement). Процедура ускоренного вынесения решения (Compliance assurance Process). Процедура быстрого урегулирования (Accelerated Issue Resolution, AIR). Предварительно заполненное соглашение (Pre-Filing Agreement). Частное письменное предварительное налоговое заключение (Private Letter Ruling)
Отметим, что впервые налоговый мониторинг стал применяться в Нидерландах в 2005 г. Впоследствии аналоги данного инструмента налогового контроля начинают использоваться и в других странах мира (табл. 1) [2].
Впервые концепция налогового мониторинга (как наблюдения за финансово-хозяйственной деятельностью предприятия для определения реальной налогооблагаемой базы и анализа обоснованности ценообразования на товары и услуги) была предложена в Нидерландах. На практике этот метод контроля начал использоваться в 2005 г. в отношении определенной группы налогоплательщиков. Заключив соглашение с налоговой службой на добровольной основе, голландские компании обязуются сообщать обо всех фактах хозяйственной деятельности, операциях и обстоятельствах, потенциально имеющих существенный налоговый риск, а также давать им свою юридическую оценку. Налоговики, в свою очередь, предоставляют собственные комментарии, оценивают налоговую базу, обсуждают перспективы фискальных рисков и выполняют иные консалтинговые функции.
В результате такой работы компании получают исчерпывающую информацию о масштабах финансовой ответственности, определенность в части своего положения и последствий своих действий. Около 20 организаций, принимавших участие в пилотном проекте в Нидерландах, единодушно отметили снижение уровня административной нагрузки и рост инвестиционной привлекательности. Многие страны переняли голландский опыт, оценив пользу налогового мониторинга для предотвращения применения бизнесом схем ухода от налогов. Бизнес тоже остался доволен предложенным способом сократить количество проверок и связанных с ними расходов и трудностей.
Предварительные налоговые разъяснения в мировой практике различаются по способу закрепления в законодательстве, видам вопросов, подлежащих разъяснению, и порядку их использования. Сегодня важнейшим направлением развития института налогового мониторинга является обеспечение соблюдения баланса прав и обязанностей субъектов налоговых правоотношений. Фактически предлагается формирование принципиально нового взгляда на публичные правоотношения, которые будут строить-
ся на основе сочетания частноправового принципа партнерства с взаимной ответственностью. Введение альтернативных методов при разрешении налоговых споров следует рассматривать в качестве стратегического приоритета развития налогового администрирования.
По нашему мнению, институт налогового мониторинга для бизнеса позволит значительно снизить налоговые риски, сыграет существенную роль в стимулировании деловой активности за счет повышения стабильности и определенности правового регулирования налогообложения и предоставит гарантию в отношениях с налоговым органом, поскольку полнота и достоверность представленной налогоплательщиком информации освободят его от риска применения к нему налоговых санкций.
Одновременно с этим институт налогового мониторинга для налоговых органов позволит осуществлять предварительный налоговый контроль деятельности налогоплательщика и сократить временные издержки при проведении последующих налоговых проверок, оперативно реагировать на нарушения, которые могут возникнуть даже у самых честных налогоплательщиков — по невнимательности или в силу неясности налоговых норм, повысить прогнозируемость поступлений налогов во все уровни бюджетной системы РФ, а также своевременно выявлять пробелы и коллизии в налоговом законодательстве [3].
Схема взаимодействия налогоплательщиков с на-лотовыми органами обладает следующими особенностями:
• новый вид налогового контроля исключает проведение большинства камеральных и выездных проверок со стороны налоговых органов;
• организации могут запросить в налоговом органе проведение мониторинга, предоставив ему в режиме реального времени доступ к данным бухгалтерского и налогового учета;
• налоговая служба, в свою очередь, анализирует эти данные, проверяет правильность и своевременность операций с целью налогообложения и предлагает свои рекомендации по уплате налогов. Закон не освобождает налогоплательщика от подачи налоговой декларации, однако снимает ответственность с организации за какие-либо ошибки при уплате налогов, если налогоплательщик при их совершении
следовал обоснованным рекомендациям налогового органа, осуществлявшего мониторинг.
Мониторинг касается организаций, чей совокупный доход за предыдущий годовой отчетный период составлял не менее 3 млрд руб., а сумма уплаченных налогов (НДС, НДПИ, налога на прибыль и акцизов) составляла не менее 300 млн руб. Совокупный объем активов налогоплательщика при этом также не может быть менее 3 млрд руб. Налоговый мониторинг проводится службами на будущий календарный год, однако проведение мониторинга начинается 1 января и заканчивается 1 октября. Заявление на проведение налогового мониторинга подается до 1 июля текущего года [1].
Для совершенствования налоговой системы и доверительного взаимодействия бизнеса и государства должна быть реализована модель партнерского взаимодействия в налоговой сфере. Учитывая объективно существующий конфликт интересов сфер бизнеса и бюджета, используя термин «взаимодействие», хочется подчеркнуть, что основой партнерского взаимодействия между налогоплательщиком и налоговым органом должен стать обменный процесс, в ходе которого разрешается противоречие между взаимодействующими сторонами.
Дальнейшее развитие институтов налогового мониторинга и мотивированного мнения налогового органа может происходить по следующим направлениям:
• расширить сферу применения с возможностью последующего включения в рассмотренные институты субъектов среднего и малого бизнеса, в настоящее время это доступно только для крупных налогоплательщиков — организаций (ст. 105.26 гл. 14.7 НК РФ);
• урегулировать риски соблюдения безопасности при исследовании информационной базы налогоплательщика, поскольку налоговые органы получили доступ ко всем документам предприятия и смогли отслеживать операции со счетами в режиме реального времени;
• расширить перечень оказываемых разъяснений, оформляться которые могут, к примеру, как письмо-указание (носит обязательный характер для налогоплательщика и налоговой службы), письмо-разъяснение (является трактовкой принципов налогообложения и имеющихся прецедентов), информационное письмо (носит исключительно информационный характер, выпускает с целью привлечения внимания
налогоплательщиков к возникшим прецедентам и <
установлению новых принципов). ш
Таким образом, безусловными плюсами введения |
системы налогового мониторинга для бизнеса являют- ^ ся отсутствие дополнительных начислений, штрафов,
пени, снижение рисков судебных разбирательств и 5
наложения штрафных санкций, минимизация расходов х
на налоговое администрирование, а также рост кон- !
троля за финансами организации. Некоторые детали ш
взаимодействия налогоплательщиков с налоговыми т
органами и регулятором нуждаются в прояснении и £
регламентации. >
Литература ^
сг
1. О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса 1= Российской Федерации: Федеральный закон от 4 ноября х 2014 г. № 348-ФЗ: [Электронный ресурс]. Режим доступа: ^ http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_170540/. ^
2. Галиева А. А. Особенности и преимущества налого- ш вого мониторинга как формы налогового контроля // Юридические науки: проблемы и перспективы: Мат-лы
IV междунар. науч. конф. (Казань, май 2016 г.). Казань: Бук, 2016. 294 с.
3. Куклина Т. В. Метод горизонтального мониторинга в системе налогового администрирования в России // Актуальные проблемы управления и экономики: российский и зарубежный опыт: Мат-лы Всерос. науч.-практ. конф. (с международным участием). (Томск, 26-27 апреля 2013 г.). Томск: Изд-во ТГУ, 2013. 372 с.
References
1. Federal Law of November 04.2014 № 348-FZ "On Amendments to Part One of the RF Tax Code". Available at: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_170540/. (in Russ.)
2. Galieva A. A. Osobennosti i preimushchestva nalogovogo monitoringa kak formy nalogovogo kontrolya [Features and benefits of the tax monitoring as a form of tax control]. Yuridicheskie nauki: problemy i perspektivy. Mat. IV mezh-dunar. nauch. konf., Kazan', may 2016 [Juridical sciences: Problems and prospects. Proc. 4th int. sci. conf. Kazan', May 2016]. Kazan', Buk Publ., 2016. 294 p.
3. Kuklina T. V. Metod gorizontal'nogo monitoringa v sisteme nalogovogo administrirovaniya v Rossii [Horizontal monitoring method in the tax administration system in RussiaJ. Aktual'nye problemy upravleniya i ekonomiki: rossiyskiy i zarubezh-nyy opyt. Mat. Vseross. nauch.-prakt. konf. (s mezhdunar. uchast.), Tomsk, 26-27 aprelya 2013 [Actual problems of management and economics: Russian and foreign experience. Proc. All-Russ. sci.-pract. conf. (with int. particip.), Tomsk, April 26-27, 2013]. Tomsk, TSU Publ., 2013. 372 p.
