CC BY
6DOI 10.31509/2658-607x-202363-129 УДК 630.90
МОНОПОЛИЗАЦИЯ ЛЕСОУСТРОЙСТВА: ШАГ ВПЕРЕД ИЛИ НАЗАД?
© 2023 г. Ю. Н. Гагарин
Центр по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН Россия, 117997, Москва, ул. Профсоюзная, 84/32, стр. 14
E-mail: j.gagarin@list.ru
Поступила в редакцию 05.06.2023 После рецензирования: 22.08.2023 Принята к печати: 23.08.2023
В статье обсуждаются первые итоги реформирования лесоустроиства, проведенного в соответствии с нормами Федерального закона «О внесении изменении в Леснои кодекс Россиискои Федерации» и статьи 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россиискои Федерации» от 02.07.2021 № 304-ФЗ. К сфере применения указанного закона относятся изменение порядка осуществления мероприятии по лесоустроиству, установление квалификационных требовании и порядка аттестации специалистов на право осуществления мероприятии по лесоустроиству, а также планирование проведения ле-соустроиства с учетом существующего и планируемого освоения лесов и зон такого освоения. В статье исследуются современная история и этапы реформирования лесоустроиства, дается оценка влияния монопольного состояния лесоустроиства на объемы и цены рынка лесотаксационных услуг, а также качество мероприятии лесоустроиства. Обсуждаются вопросы государственного планирования в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов с учетом придания лесоустроительнои документации статуса нормативного документа, обязательного для исполнения. В рамках даннои статьи освещены материалы парламентских слушании «Лесоустроиство: актуальные проблемы и направления развития», проведенных в Совете Федерации 25 апреля 2023 г. Предложены рекомендации по совершенствованию нормативного правового регулирования в области лесных отношении.
Ключевые слова: лесное законодательство, реформирование лесоустройства, рынок услуг, монополия, административное регулирование, лесохозяйственный регламент лесничества, проект освоения лесов, лесная декларация
ЛЕСОУСТРОЙСТВО В НОВОЙ РОССИИ
История развития отечественного лесоустроиства показывает, что его значение, содержание и порядок проведения неоднократно подвергались различным трансформациям. Прежде всего, они были связаны с изменениями в социально-по-
литическом устроистве россииского государства, а также спецификои экономических задач, решаемых лесным хозяиством. Изменения стали необходимы и в связи с произошедшими в начале 1990-х гг. преобразованиями в системе государственно-
го устройства России. Не вдаваясь в экономические детали, отметим, что рыночная экономика потребовала адаптации лесного хозяйства к рыночным отношениям, что предполагает коренное изменение основ государственного управления лесами и прежде всего лесоустроиства как главного инструмента лесного планирования.
Необходимость реформ лесоустроиства казалась неизбежнои в 1993 г. после принятия Основ лесного законодательства Россиискои Федерации и введения института леснои аренды. Но Основы лесного законодательства Россиискои Федерации не обладали достаточнои глубинои для того, чтобы начать реформу и лесного хозяиства, и лесоустроиства (Писаренко, Страхов, 2004). Ни приватизация леснои промышленности, ни формирование рынка лесных товаров и услуг никак не повлияли на лесное хозяиство: система управления была сохранена, а лесоустроиство по-прежнему решало задачи государственного лесного хозяиства, сохраняя при этом все признаки централизованного планирования.
Следующим шагом приведения лесного законодательства в соответствие принципам и законам функционирования ры-ночнои экономики стало принятие в 1997 г. Лесного кодекса Россиискои Федерации, которыи радикально изменил нормативно-правовое регулирование в сфере лесных отношении. На смену директивному распределению лесосечного фонда (закрепление за предприятиями лесосырьевых
баз) пришли лесная аренда и лесные аукционы, с победителями которых заключались соответствующие договоры пользования участками лесного фонда. Главным результатом частного лесопользования стало не количество заготовленнои для экономики страны древесины, а получение максимальнои прибыли от использования лесного участка.
Очевидно, что столь масштабные изменения системы управления лесами должны были повлиять и на организацию лесопользования, однако Леснои кодекс 1997 г. также не затронул сложившуюся во времена плановои экономики систему ле-соустрои ства. Его организационная форма оставалась неизменнои : лесоустроиство проводилось государственными лесоустроительными предприятиями по единои системе в порядке, устанавливаемом государственным органом управления лесным хозяи ством России скои Федерации (рис. 1).
При проведении лесоустроиства наряду с таксациеи лесов определялся допусти-мьш объем изъятия древесины (расчетная лесосека) и осуществлялось проектирование мероприятии по охране, защите и воспроизводству лесов.
По завершении работ государственным лесохозяиственным учреждениям (лесхозам) выдавались 10-летние проекты ведения лесного хозяиства и использования лесов, являющиеся обязательными для исполнения нормативно-техническими документами. На основании лесоустроительных проектов государственные
млн га
1993 год 1995 год 1997 год 1999 год 2001 год 2003 год 2005 год
Рисунок 1. Объемы лесоустроительных работ за период с 1993 по 2005 гг.
лесхозы обеспечивали ведение лесного хозяйства, в том числе в границах лесных участков, предоставленных в аренду или постоянное (бессрочное) пользование, так как лесная аренда в условиях Лесного кодекса 1997 г. ограничивалась предоставлением бизнесу прав на заготовку древесины или иных лесных ресурсов.
Требования указанных проектов распространялись и на технологические процессы, связанные с рубкои лесных насаждении. Лесоустроиство устанавливало очередность разработки лесосек (планы рубок), виды и способы рубок, способы очистки и восстановления мест рубок, а также другие мероприятия. Такое управление «сверху вниз» не позволяло арендаторам своевременно адаптироваться к из-
меняющимся в условиях рынка внешним и внутренним экономическим условиям.
Таким образом, после 15 лет социальноэкономических преобразовании в России лесное хозяиство сохраняло административные механизмы управления, которые доминировали над экономическими инструментами государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. И хотя арендаторы лесных участков нуждались в большеи свободе организации своеи экономическои деятельности, прежде всего в ее самостоятельном планировании, лесоустроиство по-прежнему сохраняло свою директивную основу, не предоставляя бизнесу права выбора экономически оптимального решения по каждому из этапов освоения лесов.
НОВЫЙ ЛЕСНОЙ КОДЕКС: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЛЕСОУСТРОЙСТВА
Рыночные трансформации не могли не оказывать влияния на лесное законодательство, они требовали приведения системы управления лесами к рыночным принципам, исключающим директивное государственное управление и планирование в сфере использования и воспроизводства лесов частными предпринимательскими структурами.
Началом коренных преобразовании стал новыи Леснои кодекс Россиискои Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (далее Леснои кодекс), установившии недопустимость использования лесов органами госу-дарственнои власти и органами местного самоуправления, в связи с чем произошли существенные изменения в системе управления лесами. Государственные лесхозы, ранее совмещавшие управление лесами с их использованием, были ликвидированы, на их место пришли государственные лесничества. Хозяиственные мероприятия, связанные с охранои, защитои и воспроизводством лесов, стали приобретаться лесничествами на рынке лесохозяиственных услуг, а на лесных участках, предоставленных в аренду или постоянное (бессрочное) пользование, исполнение указанных мероприятии возлагалось на лиц, заключивших с органами государственного управления лесами соответствующие договоры.
Организация использования лесов также претерпела существенные изменения. Однои из концептуальных основ Лес-
ного кодекса стала замена разрешительного порядка использования лесов на за-явительныи (подача леснои декларации), что потребовало изменения схемы организации лесопользования. Инструментами обеспечения заявительного порядка использования лесов стали лесохозяиствен-ныи регламент лесничества, проект освоения лесов, а также лесная декларация о намерениях арендатора лесного участка использовать леса и осуществлять мероприятия по их воспроизводству в соответствии с проектом освоения лесов.
К задачам лесохозяиственного регламента лесничества Леснои кодекс отнес определение правового режима лесных участков (лесничеств) посредством установления нормативов и параметров их использования, охраны, защиты и воспроизводства. Лесохозяиственным регламентом лесничества стали устанавливаться виды разрешенного использования лесов, возраст рубок и расчетная лесосека. Ранее указанные функции относились к полномочиям лесоустроиства.
Проект освоения лесов, разрабатывае-мыи арендатором лесного участка, пришел на смену директивному (государственному) планированию лесозаготовительнои и лесохозяиственнои деятельности. В но-вои модели организации лесопользования проект освоения лесов во многом заменил лесоустроительную документацию: им
устанавливаются виды и способы рубок,
состав мероприятии по охране, защите и воспроизводству лесов, проектируются объекты транспортной инфраструктуры (дороги, мосты и др.).
Выбор, сделанньш в направлении развития частного лесопользования посредством предоставления лесных (земельных) участков в долгосрочное пользование с передачеи ответственности за выполнение хозяиственных функции, связанных с охранои, защитои и воспроизводством лесов, не мог сохранять деиствующую еще в СССР систему централизованного управления и директивного планирования лесного хозяиства, главным инструментом которых являлось лесоустроиство. В связи с чем произошедшие преобразования были направлены на разгосударствление лесоустроиства, прежде всего в части мероприятии, связанных с проведением количественно-качественнои оценки лесов и планированием хозяиственнои деятельности. Научное содержание лесоустроиства, а равно и его предназначение в качестве инструмента государственного управления лесами, обеспечивающего неистощимость использования лесных ресурсов и сохранение экологических функции лесов — реформы не затронули.
Важнои законодательнои новаци-еи стало наделение негосударственных структур, наряду с государственными лесоустроительными организациями, правом на проведение мероприятии ле-соустроиства (за исключением проектирования границ лесничеств, защитных
и эксплуатационных лесов). Мероприятия лесоустрои ства стали приобретаться на рынке услуг посредством конкурсного размещения органами исполнительнои власти субъектов Россиискои Федерации заказа на его проведение. Полномочия заказчика лесоустроительных работ получили и арендаторы лесных участков.
Указанные нововведения привели организационную структуру лесопользования в соответствие с экономическими условиями. Соединение законодательных норм в единую организационную схему позволило лицам, использующим леса на основании договора аренды или договора постоянного (бессрочного) пользования, принимать самостоятельные управленческие решения в области освоения лесов, с предоставлением обществу гарантии соблюдения принципов рационального и неистощительного использования лесов (рис. 2).
Таким образом, с принятием Лесного кодекса лесоустроий ство потеряло статус документа планирования использования лесов, так как из его состава было исключено проектирование лесопользования. В итоге лесоустроий ство стало представлять собои систему мероприятии, проводимых в целях получения актуальных и достоверных сведении о лесах и лесных ресурсах, их количественных и качественных характеристиках, используемых в качестве инфор-мационнои основы для осуществления мероприятии по использованию и сохранению лесов, лесного планирования
и обеспечения устойчивого управления лесами (статья 67 ЛК РФ).
Как показано на рис. 2, информация о состоянии лесов, их количественно-качественных характеристиках, полученная в ходе лесоустроий ства, после ее верификации включается в состав государственного лесного реестра и только после этого может использоваться для разработки проекта освоения лесов. В целях исключения ошибок и злоупотреблении, которые могли иметь место при разработке про-
екта освоения лесов, законодательством предусмотрена его государственная экспертиза. Все вместе это позволило сформировать сбалансированную систему организации использования лесов частными предпринимательскими структурами, основанную на принципах разграничения функции государственного управления лесами и управления хозяи ственнои деятельностью.
В новои организационнои системе лесопользования лица, использующие леса на правах аренды или постоянного
Рисунок 2. Схема организации лесопользования в условиях частного лесопользования
(ЛК РФ в редакции до 2021 г.)
(бессрочного) пользования, получили права на проведение количественно-качественной оценки (таксации) используемых лесов и проектирование мероприятии по их использованию, охране и воспроизводству. Обладая полученнои при проведении лесоустроиства информациеи и руководствуясь требованиями лесохо-зяиственного регламента, они получили возможность самостоятельно планировать и осуществлять свою хозяиственную деятельность на основании проекта освоения лесов, информируя об этом органы государственного управления лесами посредством подачи леснои декларации.
ФОРМИРОВАНИЕ РЫНКА УСЛУГ ЛЕСОУСТРОЙСТВА
На начальном этапе переход на новую модель управления лесами отрицательно сказался на объемах лесоус-троийства, которые сократились в 4-5 раз (2007 г. — 4.4 млн га, 2008 г. — 6.6 млн га). В числе главных причин стала передача субъектам Россиийскои Федерации полномочии по проведению лесоустрой ства без их эффективного финансового обеспечения. Отсутствие финансирования объяснялось приоритетным направлением предусмотренных на проведение лесоучетных работ средств федерального бюджета на постановку границ лесничеств на государственным кадастровым учет и проведение государственнои инвентаризации лесов.
Не представлялось возможным и финансирование мероприятии лесоустрои-ства за счет средств региональных бюджетов вследствие наличия законодательных ограничении. В соответствии со статьеи 83 Лесного кодекса финансирование затрат лесного хозяиства ограничивалось средствами, предоставляемыми субъектам Рос-сиискои Федерации в виде субвенции из федерального бюджета на осуществление полномочии в области лесных отношении.
Отсутствие государственного финансирования лесоустроиства продолжалось вплоть до 2012 г., когда субъектам России-скои Федерации были выделены первые с начала реформ средства из федерального бюджета на проведение лесоустроиства в объеме 158.6 млн руб.
Таким образом, в первые годы реформирования лесоустроиства его проведение обеспечивалось исключительно за счет средств лесопользователей получивших право на проведение таксации лесов и проектирование мероприятии по их охране и воспроизводству. Однако объемы заказа мероприятии лесоустроиства со стороны лиц, использующих леса, были незначительными, что объяснялось переходом на декларативное использование лесов, требующее разработки проектов освоения лесов и проведения их государ-ственнои экспертизы, что является затратным мероприятием (табл. 1).
Особая сложность проведенных реформ связана с отсутствием на рынке услуг необходимого количества исполните-
леи лесоустройства, так как практически все производственные мощности государственных лесоустроительных организации были задеиствованы на кадастровых работах и проведении государственнои инвентаризации лесов. Однако с формированием частных лесоустроительных организации, ростом спроса на услуги лесо-устроиства со стороны лесопользователеи и восстановлением бюджетного финансирования объемы лесоустроиства стали возрастать (табл. 2).
Реакциеи на растущии рынок лесоустроительных услуг стало формирование в стране коммерческого лесоустроиства, призванного работать в интересах заказ-
чика-арендатора и максимально учитывать его интересы. Уже с 2012 г. частные лесоустроительные предприятия, стали успешно конкурировать с государственным лесоустроиством. К 2020 г. в частном лесоустроистве работали около 1200 человек, которые выполняли более половины от общего объема лесоустроиства в лесах Россиискои Федерации.
По данным саита «Единая информационная система в сфере закупок» только в сфере государственного заказа на услуги лесоустроиства с 2018 г. ежегодньш объем лесотаксационных и проектных работ, выполняемых частными лесоустроительными организациями, превышал 20 млн га.
Таблица 1. Таксация лесов, проектирование мероприятии по охране, защите, воспроизводству лесов (полевые и камеральные работы)
Год Всего объем, млн га Расходы, млн руб.
2010 10.7 сведения отсутствуют
2011 13.3 473.7
2012 20.6 730.1
2013 32.2 1043.0
2014 19.0 1201.5
2015 13.7 826.2
2016 19.9 968.7
2017 16.2 880.3
2018 24.9 949.8
2019 12.3 538.4
2020 19.3 703.7
2021 11.1 1038.3
Таблица 2. Информация о проведении лесоустройства по заказу органов исполнительной власти субъектов РФ негосударственными лесоустроительными организациями в 2018-2022 гг.
Показатель Ед. изм 2018 2019 2020 2021 2022
Количество частных лесоустроительных организации, выигравших торги ед. 29 22 30 23 12
Площадь выполненных работ млн га 24.0 18.0 37.7 21.1 1.6
Стоимость выполненных работ млрд руб. 1.3 1.3 2.6 1.3 0.6
Кроме того, в период с 2012 по 2021 гг. частными лесоустроительными организациями по заказу арендаторов лесных участков была произведена таксация лесов и проектирование лесохозяи ственных мероприятии на площади 29.9 млн га на сумму 2184.7 млн руб. Для справки: в целях использования лесов для заготовки древесины заключено более 8 тыс. договоров аренды с возможным объемом заготовки древесины свыше 260 млн куб. м.
Немаловажно отметить, что стоимость единицы работ, выполняемых негосударственными лесоустроительными организациями, была значительно ниже стоимости аналогичных работ у государственных структур. Так, согласно результатам торгов на проведение лесоустроиства, предложения частных исполнителеи на рынке услуг лесоустрои ства были существенно ниже предложении ФГБУ «Рослесинфорг»: в 2019 г. на 27%, в 2020 г. на 17%.
Анализ представленных материалов демонстрирует сложное, длительное по времени, но состоявшееся реформирование организационной! системы исполнения
лесоустройства, обеспечившее формирование в стране рынка услуг, связанных с проведением лесоустроиства, что сняло проблему обеспечения лесоустройства в лесах, предоставленных в долгосрочное пользование, в которых заготавливалось более 2/3 от общего количества древесины.
КРИЗИС РЕФОРМ ЛЕСОУСТРОЙСТВА
Рыночные механизмы в чистом виде не обеспечивают решение стратегических задач организации рационального использования и охраны природных ресурсов. Лесное хозяйство с его специфическими особенностями относится к числу отраслей, наиболее остро ощущающих несовершенство рыночном экономики, ориенти-рованнои прежде всего на решение сиюминутных задач (Исаев, Коровин, 2013). Частные производители и рыночные процессы могут достигать общественного оптимального результата только при соблюдении строгих условий «идеальной» рыночной экономики. Эти условия никогда не соблюдаются полностью: в реально-
сти рыночные процессы всегда довольно несовершенны (Zhang, Pearse, 2011).
Сегодня ни одна отрасль не защищена от правонарушении и коррупции. Злоупотребления, связанные с назначением в рубку лесных насаждении, оказали серьезное влияние на формирование негативного отношения общества и власти к частному лесоустроиству. Невозможно не признать, что на практике имели место случаи, когда исполнители лесо-устроиства за вознаграждение увеличивали размеры лесопользования в ценных лесных насаждениях, необоснованно назначали санитарные рубки и рубки ухода, а также минимизировали объемы лесохо-зяиственных и лесовосстановительных работ. Имели место случаи, когда классическое лесоустроиство подменялось прииском насаждении, пригодных к рубке. В отсутствие контроля за результатами лесоустроиства завышались расчетные лесосеки по ценным породам, по заказу лесопользователеи «оптимизировалась» возрастная структура насаждении, их состав и полнота. Все это происходило в целях получения дополнительнои прибыли от эксплуатации лесов, а также получения необоснованных конкурентных преимуществ на лесных рынках.
В качестве примера можно привести результаты анализа 216 договоров аренды лесных участков, проведенного Министерством лесного хозяиства Приморского края в 2022 г. По его итогам было установлено, что в период с 2008 по 2022 гг. после
проведения лесоустрои ства по заказу лиц, использующих леса, размер разрешенного объема заготовки древесины по твердолиственному хозяиству значительно увеличивался, а нередко удваивался. По 51 договору аренды объем заготовки древесины ценных пород увеличился в пять и более раз. Во многих арендованных лесных участках за 15-летнии период таксация лесов была проведена более четырех раз. При этом стоит отметить, что указанные факты имели место при проведении лесо-устроиства как частными исполнителями, так и государственными структурами.
Почему произошли эти нарушения? По мнению большинства экспертов, главнои причиной стало формальное проведение государственной! экспертизы проектов освоения лесов, разработанных по заказу лиц, использующих леса. Ни Лесном кодекс, ни подзаконные нормативные акты, принятые в его развитие, не устанавливали требовании проверки со стороны государственных органов управления лесами качества лесотаксационных и проектных работ. Лесоустроительнои инструкцией не предусматривалась
верификация сведении о лесах, полученных в ходе таксации лесов, перед внесением их в состав государственного лесного реестра. Принятые Минприроды России порядок разработки проектов освоения лесов и порядок государственнои экспертизы проектов освоения лесов также не содержали указанных требовании. Более того, вышеназванные нормативные акты по-
зволяли использовать материалы лесной таксации для разработки арендаторами лесных участков проектов освоения лесов без включения их в государственный лесной реестр.
Наряду с этим, стали накапливаться проблемы и с качеством таксации лесов. Возросла доля площади лесных насаждении , в которых количественные и качественные характеристики лесов определялись с невысокои точностью. Так, если в период с 1990 по 2006 гг. таксация лесов наземным способом и способом сочетания наземнои и дешифровочнои таксации проводилась на 90% устраиваемои площади, то с 2007 года наземныи способ стал применяться только на 22% устраиваемои площади, дешифровочныи — на 3%, а способ актуализации — на 75% (Гиряев, 2017). Для справки: согласно лесоустроительнои инструкции (2022) допустимая случаиная ошибка определения средних запасов на 1 га при глазомерноизмерительном способе таксации составляет 15%, при дешифровочном способе и актуализации 30%.
Отечественный и зарубежныи опыт приобретения на потребительском рынке общественно значимых услуг, к каковым, несомненно, следует относить лесо-устрои ство, указывает на необходимость установления контроля за соблюдением требовании к участникам рынка и качеством предоставляемых услуг. Существует целыи набор механизмов государственного регулирования, ограничивающих воз-
можные коррупционные проявления. Так, например, в соответствии с Федеральным законом «О кадастровои деятельности» от 24.07.2007 № 221-ФЗ специальным правом на осуществление кадастровои деятельности обладает физическое лицо (кадастро-выи инженер), являющееся членом само-регулируемои организации кадастровых инженеров. Обязательными условиями принятия физического лица в члены само-регулируемои организации кадастровых инженеров являются высшее образование по специальности, а также сдача теоретического экзамена, подтверждающего наличие профессиональных знании, необходимых для осуществления кадастровои деятельности. В случае систематического допущения кадастровым инженером воспроизведенных в Едином государственном реестре недвижимости ошибок он исключается из саморегулируемои организации кадастровых инженеров и лишается права на профессию.
Аналогичная мера была бы целесообразной! и при развитии частного лесоустройства. Предложения о необходимости введения квалификационных требований к лицам, выполняющим мероприятия лесоустройства и государственного реестра таких лиц, были изложены в резолюции научных дебатов «Лесоустройство и государственная ин-вентаризация лесов. Что нам нужно знать о лесах России?», проведенных Научным советом России скои академии наук по лесу 11 ноября 2015 г. (Резолюция..., 2019). По мнению научного сообщества, введе-
ние указанных требовании позволило бы существенно повысить ответственность исполнителей лесоустрои ства за качество выполняемых работ и их достоверность. Наряду с установлением обязательного выборочного контроля за итоговыми материалами лесоустрои ства, проводимого частными лесоустроительными организациями, это позволило бы защитить интересы собственника лесов (государства) не разрушая при этом сформировавшии -ся рынок услуг, связанных с проведением таксации лесов и проектированием мероприятии по их сохранению.
ВОЗВРАЩЕНИЕ В ПРОШЛОЕ
Для совершенствования лесоус-
трой ства это были бы очень необходимые и эффективные меры, однако ответом государства на «заказное» лесоустройство стала его монополизация и централизация на федеральном уровне. Принятьш 2 июля 2021 г. Федеральный закон от «О внесении изменении в Леснои кодекс России скои Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в России скои Федерации» предусматривает, что с 1 января 2022 г. мероприятия по лесоустройству в лесах, расположенных на землях лесного фонда, осуществляются федеральным государственным бюджетным учреждением, подведомственным Федеральному агентству лесного хозяй ства, в соответствии с пла-
ном проведения лесоустрои ства (План..., 2022). По мнению разработчиков проекта указанного закона, это позволит эффективно использовать бюджетные средства, обеспечить модернизацию лесоустроительных работ посредством применения перспективных технологии на основе использования современных материалов дистанционного зондирования Земли и программно-аппаратных комплексов нового поколения. Отчасти с этим можно согласиться — монополизация лесоустрои -ства упрощает контроль за его проведением. Однако необходимо учитывать, что любая монополия неизбежно приводит к росту цен и падению качества оказываемых услуг, что в полном объеме подтвердилось правоприменительнои практикои реализации введенных в области лесоу-строиства законодательных новации.
Ссылка на международным опыт государственного лесоустройства в странах с развитым лесным комплексом не выдерживает критики. Его изучение показывает, что в странах с государственное собственностью на леса, действительно, встречается концепция государственного лесоустройства, например, в Германии, где основным исполнителем лесоустроительных работ выступает специализированное лесоустроительное предприятие, территориально подчиненное земельному лесному ведомству. Однако стоит отметить, что государственные лесные предприятия Германии (заказчики лесоустройства) выполняют весь комплекс лесохозяйственных и ле-
созаготовительных работ (Петров, 2015). В этом состоит главное отличие лесного хозяйства Германии от лесного хозяйства Российской Федерации, где государство сдает лесные участки в долгосрочное пользование предпринимательским структурам.
В Канаде, где также доминирует государственная собственность на леса, лесоустройство также выполняется частными исполнителями по заказу лиц, использующих леса. В соответствии с законодательством основных «лесных» провинции Канады, план лесохозяи ственнои деятельности на лесном участке (план управления) составляется квалифицированным исполнителем по заказу держателя лицензии на рубку государственного леса. Указанный план предоставляется в орган, выдавшии указанную лицензию. В целях защиты от злоупотреблении на право проведения измерении и учета древесины в государственных лесах выдается соответствующая лицензия.
Таким образом, сформированная в Рос-сиискои Федерации модель лесоустройства, хотя и имеет некоторое сходство с моделями стран с государственнои собственностью на леса, коренным образом отличатся от них главным признаком — в неи содержатся элементы директивного лесного планирования по отношению к частному бизнесу. В связи с чем современную систему отечественного лесоустройства следует считать уникальной для лесных отношении в условиях рыночнои экономики.
Следует отметить, что внесенные в Леснои кодекс поправки, предусматривающие введение квалификационных требовании к его исполнителям, а также ведение государственного реестра инженеров лесоустрои ства не коррелируются с установлением государственнои монополии на проведение лесоустрои ства. Очевидно, что с исключением мероприятии лесоустрои ства из сферы рыночных услуг указанные требования потеряли всякии смысл, так как деятельность государственного бюджетного учреждения, уполномоченного на проведение лесоустроиства, определяется уставом, утверждаемым федеральным органом исполнительнои власти в области лесных отношении, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (Статья 9.1. Государственные..., 2023).
ИЗБЫТОЧНОЕ
АДМИНИСТРАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Восстановление государственного ле-соустрой ства никак не повлияло на систему государственного управления в области использования лесов, ранее введенную Лесным кодексом в 2006 г. для обеспечения баланса государственных и частных интересов при использовании лесов. В ее состав были введены лесохозяи ственные регламенты лесничеств и проекты освоения лесов, появление которых в правовои конструкции организации лесопользования стало
ответом на разгосударствление системы лесоустрой ства. Указанные инструменты государственного управления обеспечивали сдерживание интересов бизнеса в максимальной прибыли от эксплуатации лесов и минимизации затрат на выполнение мероприятии, связанных с обеспечением охраны, защиты и воспроизводства лесов.
С возвращением государственного лесоустройства лесоустроительная документация, составленная государственным учреждением, получила статус нормативного до-
кумента, обязательного для исполнения, в связи с чем наличие в правовои конструкции организации лесопользования проекта освоения лесов, разрабатываемого лесопользователями, представляется излишним. На практике можно просто выполнять все назначения лесоустроиства, не перенося их содержание в проект освоения лесов (рис. 3).
Аналогичное замечание относится и к лесохозяиственному регламенту лесничества. До возвращения государ-
Изменение схемы организация лесопользования в условиях государственного лесоустройства
Государственный орган управления лесами
ЛЕСНАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ об использовании лесов в соответствии с документацией лесоустройства
ЛЕСОУСТРОЙСТВО (проект мероприятий по сохранению лесов, расчетная лесосека)
Рисунок 3. Схема организации лесопользования при государственном лесоустроЛстве
ственного лесоустрои ства необходимость в наличии лесохозяи ственного регламента обосновывалась участием в проведении мероприятии лесоустрои ства негосударственных организации, до которых с его помощью доводились нормы и правила использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства применительно к конкретному лесному участку. Очевидно, что для государственного исполнителя лесо-устрои ства документы, разрабатываемые и утверждаемые органами исполнитель-нои власти субъектов России скои Федерации не требуются. ФГБУ «Рослесинфорг», являясь подведомственным федеральному органу управления лесами учреждением, обладает необходимыми правовыми знаниями и способно самостоятельно обеспечивать соблюдение нормативно установленных требовании при проведении таксации лесов и проектировании меро-приятиипо их сохранению.
Учитывая изложенное, следует сделать вывод о том, что в сложившей ся правовой конструкции аренды лесов (постоянного (бессрочного) пользования) задачи проекта освоения лесов и лесохо-зяй ственного регламента лесничества свелись к простому транслированию ин-формации: в первом случае — требовании лесоустрои! ства, во втором — содержания федеральных и региональных нормативных правовых актов. С учетом высоких затрат, связанных с разработкои указанных документов, необоснованное дублирование механизмов государственного управления ведет к росту стоимости леснои продук-
ции и как следствие потере конкурентных преимуществ отечественных товаропро-изводителеи на мировых рынках.
Единственным исключением из указанного вывода является нахождение в составе лесохозяиственного регламента лесничества расчетнои лесосеки (допусти-мыи объем изъятия древесины). Однако при отнесении процедуры ее исчисления и утверждения к составу мероприятии ле-соустроиства наличие в системе государственного управления лесохозяиственно-го регламента теряет всякое обоснование. Это не сложно сделать, так как размер рас-четнои лесосеки определяется на основе установленных в методике исчисления размера расчетнои лесосеки формул, переменными значениями которых являются таксационные показатели, определяемые при лесоустроистве.
ПЕРВЫЕ ИТОГИ
МОНОПОЛИЗАЦИИ ЛЕСОУСТРОЙСТВА
25.04.2023 г. в Совете Федерации прошли парламентские слушания «Лесо-устроиство: актуальные проблемы и направления развития», на которых состоялось обсуждение первых итогов реализации Федерального закона «О внесении изменении в Леснои кодекс Россиискои Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россиискои Федерации» от 02.07.2021 № 304-ФЗ.
По результатам состоявшегося обсуждения Комитетом Совета Федерации по аграрно-продовольственноиполитике и природопользованию принято решение (№ 9/33 от 25.04.2023 г.), в котором отмечено, что с установлением единственного исполнителя лесоустройства и перестрой -кои рынка услуг, связанных с его проведением, произошло сокращение объемов лесотаксационных работ. В 2022 г. ФГБУ «Рослесинфорг» в рамках доведенного государственного задания провело таксацию лесов и проектирование мероприятии по сохранению лесов на площади 2.5 млн га, что значительно ниже ранее выполняемых объемов. Восстановление объемов лесоустрои ства до уровня в 25-26 млн га потребует значительного количества времени, необходимого ФГБУ «Рослесинфорг» для подготовки кадров, развития материальнои и тех-нологическоибазы учреждения.
Наряду с этим, участниками парламентских слушании указано на повышение стоимости государственных лесоустроительных услуг вследствие отсутствия системы их рыночного ценообразования и государственного регулирования цен на его проведение. Так, если в 2021 г. затраты на проведение леснои таксации и проектирование мероприятии по сохранению лесов (полевые и камеральные работы) составляли 93.5 руб. за 1 га, то в 2022 г. — более 360 руб. Очевидно, что это стало следствием введения монопольного режима в условиях отсутствия госу-
дарственного регулирования ценообразования на услуги лесоустроиства.
Сократились объемы частного лесоустрой ства. Частные лесоустроительные предприятия в выполнении мероприятии лесоустрой! ства не участвовали, они не поддержали предложенную им модель ведения бизнеса, основанную на возможности государственного исполнителя ле-соустрой ства заключать контракты с коммерческими организациями, имеющими в штате инженеров лесо-устрой ства, прошедших госу-
дарственную аттестацию таксаторов. Так, по данным саи та https:// zakupki.gov.ru, в 2022-2023 гг. ФГБУ «Рос-лесинфорг» не был заключен ни один договор с негосударственными лесоустроительными организациями, которые перенаправили свою деятельность на проведение отвода и таксации лесосек, выращивание посадочного материала и выполнение других лесохозяй ственных мероприятии по заказу лиц, использующих леса.
Стоит отметить, что дей ствующая редакция Лесного кодекса РФ не допускает предоставление лесных участков для заготовки древесины, если таксация лесов (составная часть лесоустрой ства) в отношении соответствующего лесного участка проведена более десяти лет назад. Несмотря на это, план лесоустрой -
ства, утвержденный приказом Рослесхоза от 13.12.2022 № 1024, предусматривает выполнение таксации лесов и проектирование мероприятии по их сохранению (полевые и камеральные работы) на площади 14.36 млн га в 2023 г. и 12.7 млн га в 2024 г., что в два раза ниже существующеи потребности лиц, использующих леса в целях заготовки древесины на основании договоров аренды и постоянного (бессрочного) пользования лесными участками. Отсутствие периодическои таксации лесов ставит под угрозу деятельность лесозаготовительных и лесоперерабатывающих предприятии, у которых в ближаишеи перспективе заканчиваются сроки деи-ствия проектов освоения лесов.
В этои связи принципиально важно принять меры к восстановлению рынка услуг лесоустрои ства для привлечения частных лесоустроительных предприятии, сотрудники которых прошли государственную аттестацию на право проведения лесо-устроиства, к проведению прежде всего лесотаксационных и проектных работ. Осно-вои стратегического сотрудничества государства с частными лесоустроительными организациями должны стать долгосрочные контракты с ФГБУ «Рослесинфорг», информация о которых должна вноситься в план проведения лесоустрои ства.
Особое внимание следует обратить на необходимость создания условии для добросовестнои конкуренции при планировании проведения лесоустрои ства. Включение в план лесоустрои ства лесных
участков, предоставленных в долгосрочное пользование одним заинтересованным лицам и предложение обеспечить проведение лесотаксационных работ за свои счет другим, создает дискриминационные условия, что является прямым нарушением норм Федерального закона «О защите конкуренции» (2006).
Также участники парламентских слушании отметили особую важность оценки результатов хозяиственнои деятельности (эффективности ведения лесного хо-зяиства) при проведении лесоустроиства. Отсутствие указанных функции у лесоу-строиства не позволяет в полнои мере проанализировать фактическую динамику лесов и снимает всякую ответственность за результаты хозяиствования как с государственных органов управления лесами, так и с арендаторов лесных участков.
ОБЪЕКТЫ ЛЕСОУСТРОЙСТВА
Согласно статье 67 Лесного кодекса лесоустроиство проводится на землях: лесного фонда; обороны и безопасности, на которых расположены леса; населенных пунктов, на которых расположены леса; землях особо охраняемых природных территории, на которых расположены леса. Все вместе это превышает 1 млрд га лесов. Объемы мероприятии лесоустрои-ства установлены Стратегиеи развития лесного комплекса Россиискои Федерации до 2030 г. (Распоряжение..., 2021). В соответствии с ее стратегическим сценарием
предусматривается доведение к 2030 г. доли площади лесов, на которых проведена таксация лесов и в отношении которых осуществлено проектирование мероприятии по охране, защите и воспроизводству в течение последних 10 лет, до 38.68% (443.01 млн га, или 44.3 млн га в год).
Нужны ли такие объемы лесоустрои-ства и как они должны соотноситься с задачами государственнои инвентаризации лесов? Этому вопросу необходимо уделить особое внимание.
Наличие информации о состоянии лесов, их характеристиках необходима в целях стратегического планирования и государственного управления лесами. Однако детальная информация о породном составе лесных насаждении, товарно-сорти-ментнои структуре древостоев, их корневых запасах в настоящем и будущем требуется только для организации их использования и принятия инвестиционных решении в области лесопереработки. Именно это предназначение лесоустроиства определяет основоположник отечественного лесоустроиства профессор А. Ф. Рудзкии. В своем труде «Руководство к устроиству русских лесов» (1888) он представляет ле-соустроиство как важнеишии инструмент доходного хозяиствования в лесу: «...хо-зяиство в сколько-нибудь обширнои даче не может быть с уверенностью ведено без предварительного составления плана хозяиства, называемого обыкновенно устроиством леса или лесоустроиством...».
Аналогичных взглядов придерживается и современная лесная наука. Лесо-устроиство должно повторяться с периодичностью 10 лет и быть ограничено «зо-нои лесоустроиства», где ведется активная хозяиственная деятельность. На осталь-нои площади «в зоне лесоинвентаризации» можно ограничиться дистанционными методами учета лесов, используя мно-гостороннии мониторинг (Моисеев, 2017).
Деиствующее лесное законодательство разделяет лесоустроиство и государственную инвентаризацию лесов. Первое обеспечивает информационное сопровождение организации использования и воспроизводства лесов, вторая — ин-формациеи о состоянии лесов для эффективного государственного управления, а также оценочными средствами достижения целеи устоичивого управления лесами. В отличие от лесоустроиства, государственная инвентаризация лесов относится к функциям государства и ее проведение обеспечивается исключительно органами государственнои власти. Меры пожарнои и санитарнои безопасности в лесах, не охваченных лесоустроиством, реализуются на основании лесных планов субъектов Россиискои Федерации, а также посредством реализации планов тушения лесных пожаров и проведения защитных мероприятии, назначенных по результатам мониторинга пожарнои опасности в лесах государственного лесопатологического мониторинга.
Учитывая изложенное, объемы необходимого лесоустройства должны определяться не площадью лесов России, а площадью лесных участков, вовлекаемых в хозяйственное использование. То есть главные и наиболее затратные мероприятия лесоустроиства, такие как таксация лесов и проектирование мероприятии по их воспроизводству, должны проводиться в границах лесных участков, предоставленных юридическим и физическим лицам в долгосрочное пользование в целях освоения лесов, а также лесных участков, в границах которых предусматривается осуществление заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждении в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд, заготовки древесины субъектами малого и среднего предпринимательства, а также для удовлетворения собственных нужд граждан в древесине для отопления, возведения и ремонта строении.
Исходя из указанных потребностеи экономики и населения, опираясь на данные о фактическом освоении лесов и планы его развития, можно провести предварительные расчеты потребности в мероприятиях лесоустроиства в целях его планирования. Анализ территориального размещения лесозаготовок показывает, что в настоящее время заготовка древесины проводится на площади, не превышающеи 220-230 млн га, включая 171.14 млн га лесов, предоставленных в аренду в целях заготовки древесины
(Форма № 6-ОИП, 2021). Рост объемов заготовки древесины в соответствии со Стратегиеи развития лесного комплекса до 2030 г. (Распоряжение..., 2021) должен составить 42.6 млн куб. м (базисныи сценарии 261.78 млн куб. м в 2030 г.).
Таким образом, ежегодные объемы таксации лесов и проектирования мероприятии по их охране и воспроизводству с учетом реализации инвестиционных проектов в области освоения лесов на новых территориях не должны превышать 26-27 млн га. В случае успешного решения задач по интенсификации лесопользования и воспроизводства лесов, то есть с увеличением съема древесины с единицы площади лесов за счет повышения их продуктивности, указанные значения еще более снизятся.
Получение информации о лесах на остальных территориях должно относиться к задачам государственнои инвентаризации лесов, проводимои Федеральным агентством лесного хозяиства с периодичностью 10 лет.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Состоявшиися выбор в пользу установления государственнои монополии на лесоустроиство оправдывается тем, что законодатель деиствует в интересах сохранения лесов, обеспечения их эффективного и неистощительного использования. Вместе с тем введение любои монополии, в том числе и государственно^ нуждается
в правовом регулировании в целях обеспечения сбалансированности интересов субъекта монополии с интересами потребителей ее услуг.
В этои связи можно предложить следующие рекомендации:
• обеспечить равныи доступ лиц, использующих леса, к источникам государственного финансирования лесоустрои-ства в границах лесных участков, предоставленных в аренду или постоянное (бессрочное) пользование;
• обеспечить государственное регулирование цен на проведение мероприятии лесоустроиства федеральным государственным бюджетным учреждением;
• наделить органы исполнительнои власти субъектов Россиискои Федерации, осуществляющие переданные Россиискои Федерациеи полномочия в области лесных отношении, полномочиями заказчика мероприятии лесоустроиства;
• обеспечить 10-летнее государственное планирование лесоустройства и заключение Федеральным агентством лесного хозяйства долгосрочных контрактов на проведение лесоустройства с частными организациями, имеющими право на осуществление мероприятии по лесоустройству;
• ограничить территорию проведения лесоустроиства лесными участками, вовлеченными (вовлекаемыми) в хозяи-
ственную деятельность (лесные участки, предоставленные в долгосрочное пользование для заготовки древесины, а также обеспечивающие потребности населения в древесине, государственные или муниципальные нужды, развитие малого и среднего предпринимательства;
• обеспечить унификацию показате-леи количественно-качественнои оценки лесов, определяемых при проведении государственнои инвентаризации лесов, с информационными данными лесоустроиства;
• отнести к задачам лесоустроиства установление расчетнои лесосеки (допустимого ежегодного объема изъятия древесины) в границах лесничеств, а также лесных участков, предоставленных в аренду или постоянное (бессрочное) пользование;
• отнести к задачам лесоустроиства оценку результатов ведения лесного хо-зяиства лицами, использующими леса на основании договоров аренды и договоров постоянного (бессрочного) пользования лесными участками;
• исключить необоснованное дублирование инструментов государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов с установлением возможности подачи лесопользователями леснои декларации в соответствии с лесоустроительнои доку-ментациеи.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Гиряев М. Д. Теоретические основы лесоустройства и современное лесное законодательство // Лесохозяйственная информация. 2017. № 2. С. 5-15.
Единая информационная система в сфере закупок. URL: https://zakupki.gov.ru
(дата обращения 10 июня 2023 г.).
Исаев А. С., Коровин Г Н. Лесная политика и законодательное обеспечение // Леснои вестник, 2013. № 4. С. 15-24.
Леснои кодекс Россиискои Федерации от 04.12.2006. № 200-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2018). URL: https://inlnk.ru/ n001Pj (дата обращения 17 мая 2023 г.).
Леснои кодекс Россиискои Федерации от 29.01.1997 N 22-ФЗ (ред. от 24.07.2007). URL: http://clck.ru/36ngyg (дата обращения 12 июня 2023 г.).
Лесоустроительная инструкция / Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Россиискои Федерации от 05.08.2022 № 510. URL: clck.ru/36nhRB (дата обращения 10 июня 2023 г.).
Моисеев Н. А. Лесоустроиство: прошлое, настоящее и будущее // Известия высших учебных заведении. Леснои журнал. 2017. № 3. С. 9-21.
Петров В. Н. Система государственного и муниципального управления лесами Германии // ЛесПромИнформ. 2015. № 6. URL: clck.ru/36nhps (дата обращения 10 июня 2023 г.).
Писаренко А. И., Страхов В. В. Лесное хозяиство России: от использова-
ния — к управлению. М.: Юриспруденция, 2004. 320 c.
План проведения лесоустроиства на 20232024 годы / Приказ Федерального агентства лесного хозяиства № 1024 от 13.12.2022 г. URL: https://base.
garant.ru/405951913/ (дата обращения 13 июня 2023 г.).
Распоряжение Правительства Россиискои Федерации «Об утверждении стратегии развития лесного комплекса Россиискои Федерации до 2030 года» от 11.02.2021 г. № 312-р. URL: https:// inlnk.ru/LAAVNO (дата обращения 12 июня 2023 г.).
Резолюция научных дебатов «Лесоустроиство и государственная инвентаризация лесов. Что нам нужно знать о лесах России?» М.: Цифровичок, 2019. С. 15-25.
Решение Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственнои политике и природопользованию «Лесо-устроиство: актуальные проблемы
и направления развития» № 9/33 от 25.04.2023 г. URL: clck.ru/34dpW (дата обращения 13 июня 2023 г.).
Рудзкий А. Ф. Руководство к устроиству русских лесов. СПб: типо-лит. Муллер и Богельман, 1888. 574 с.
Статья 9.1. Государственные, муниципальные учреждения. Федеральныи закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 31.07.2023) «О некоммерческих организациях». URL: https://clck.ru/36ni5L (дата обращения 11 июня 2023 г.).
Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 N 135-ФЗ. URL: https:// https://clck.ru/32GW32 (дата обращения 16 июня 2023 г.).
Федеральный закон «О кадастровой деятельности» от 24.07.2007 N 221-ФЗ. URL: https://clck.ru/34VtGG (дата обращения 16 июня 2023 г.).
Федеральные закон «О внесении изменении в Леснои кодекс Россиискои Федерации» и статьи 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россиискои Федерации» от 02.07.2021 N 304-ФЗ. URL: https://clck. ru/36ninq (дата обращения 10 июня 2023 г.).
Форма N 6-ОИП (полугодовая) «Сведения об использовании лесных участков, предоставленных в аренду, постоянное (бессрочное) и безвозмездное пользование» 01.01.2021 / Приложение 6 к приказу Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 28 декабря 2015 г. N 565. URL: https://clck. ru/36niPw (дата обращения 10 июня 2023 г.).
Zhang D., Pearse P H. Forest Economics. UBC Press, 2011. 390 p.
REFERENCES
Edinaya informacionnaya sistema v sfere zakupok (Unified information system in the field of procurement), URL: https:// zakupki.gov.ru (2023, 10 June).
Federal'nyj zakon «O kadastrovoj deya-tel'nosti» (Federal Law “On Cadastral Activities”) Jule 24, 2007 N 221-FZ, URL: https://clck.ru/34VtGG (2023, 16 June).
Federal'nyj zakon “O vnesenii izmenenij v Le-snoj kodeks Rossijskoj Federacii” (Federal Law “On Amendments to the Forest Code of the Russian Federation”) i stat'i 14 i 16 Federal'nogo zakona “Ob obsh-chih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii” (Federal Law “On the general principles of organizing local self-government in the Russian Federation”) Jule 02, 2021 N 304-FZ, URL: https://clck.ru/36ninq (2023, 10 June).
Federal'nyj zakon “O zashchite konkurencii” (Federal Law “On protection of competition”) Jule 26, 2006 N 135-FZ, URL: https:// https://clck.ru/32GW32 (2023, 16 June).
Forma N 6-OIP (polugodovaya) “Svedeni-ya ob ispol'zovanii lesnyh uchastkov, predostavlennyh v arendu, postoyan-noe (bessrochnoe) i bezvozmezdnoe pol'zovanie” (“Information on the use of forest areas provided for lease, permanent (indefinite) and free use”) 01.01.2021, Prilozhenie 6 k prikazu Min-isterstva prirodnyh resursov i ekologii RF, December 28, 2015 N 565, URL: https:// clck.ru/36niPw (2023, 10 June).
Giryaev M. D., Teoreticheskie osnovy le-soustrojstva i sovremennoe lesnoe zakonodatel'stvo (Theoretical foundations of forest management and modern
forest legislation), Lesohozyajstvennaya informaciya, 2017, No 2, pp. 5-15.
Isaev A. S., Korovin G. N., Lesnaya politika i zakonodatel'noe obespechenie (Forest policy and legislative support), Forestry bulletin, 2013, No 4, pp. 15-24.
Lesnoi kodeks Rossiiskoi Federatsii (Forest code of the Russian Federation), No 22-FZ of July 24, 1997, URL: http:// clck.ru/36ngyg (2023, 12 June).
Lesnoi kodeks Rossiiskoi Federatsii (Forest code of the Russian Federation), No 200-FZ of December 4, 2006, URL: https://in-lnk.ru/n001Pj (2023, 17 May).
Lesoustroitel'naya instrukciya (Forest management instructions), Prikaz Minister-stva prirodnyh resursov i ekologii Rossi-jskoj Federacii 2022, 05 August No 510. URL: clck.ru/36nhRB (2023, 10 June).
Moiseev N. A., Lesoustrojstvo: proshloe, nas-toyashchee i budushchee (Forest management: past, present and future), Les-nojzhurnal, 2017, No 3, pp. 9-21.
Petrov V. N., Sistema gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya lesami Ger-manii (System of state and municipal forest management in Germany), LesPromlnform, 2015, No 6, URL: clck. ru/36nhps (2023, 10 June).
Pisarenko A. I., Strahov V. V., Lesnoe hozyajstvo Rossii: ot ispol'zovaniya — k upravleniyu (Forestry in Russia: from use to management), Moscow: Yurisprudenciya, 2004, 320 p.
Plan provedeniya lesoustrojstva na 20232024 gody (Forest management plan for
2023-2024), Prikaz Federal'nogo agent-stva lesnogo hozyajstva No 1024, December 13, 2022, URL: https://base.garant. ru/405951913/ (2023, 13 June).
Rasporyazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Fede-racii ob utverzhdenii strategii razvitiya lesnogo kompleksa Rossijskoj Federacii do 2030 goda» (Order of the Government of the Russian Federation “On approval of the strategy of the forest complex development of the Russian Federation for period up to 2030»), 2021, 11 February No 312-r, URL: https://inlnk.ru/ LAAVNO (2023, 12 June).
Reshenie Komiteta Soveta Federacii po agrarno-prodovol'stvennoj politike i prirodopol'zovaniyu (Decision of the Federation Council Committee on Agricultural and Food Policy and Environmental Management) “Lesoustrojstvo: aktual'nye problemy i napravleniya raz-vitiya" No 9/33, April 25, 2023, URL: clck. ru/34dpW (2023, 13 June).
Rezolyuciya nauchnyh debatov “Lesoustrojstvo igosudarstvennaya inventarizaciya lesov. Chto nam nuzhno znat' o lesah Rossii?" (“Forest management and state forest inventory. What do we need to know about Russian forests?"), Moscow: Cifrovichok, 2019, pp. 15-25.
Rudzkij A. F., Rukovodstvo k ustrojstvu russkih lesov (Guide to the construction of Russian forests), Saint Petersburg, 1888, 574 p.
Stat'ya 9.1., Gosudarstvennye, municipal'nye uchrezhdeniya, Federal'nyj zakon, Jaunu-ary 12, 1996 N 7-FZ (red. June 31, 2023)
“O nekommercheskih organizaciyah” (About non-profit organizations), URL: https://clck.ru/36ni5L (2023, 11 June).
Zhang D., Pearse P. H., Forest economics, UBC Press, 2011, 390 p. DOI: 10.31509/2658-607x-202362-129
FORESTRY MONOPOLIZATION:
A STEP FORWARD OR A STEP BACK?
Yu. N. Gagarin
Center for Forest Ecology and Productivity of the Russian Academy of Sciences Profsoyuznaya st. 84/32 bldg. 14, Moscow, 117997, Russian Federation
E-mail: j.gagarin@list.ru
Received: 05.06.2023 Revised: 22.06.2023 Accepted: 23.06.2023
The article contains a summary of the first results of the forest management reform conducted in accordance with the Federal Law “On Amendments to the Forestry Code of the Russian Federation” and Articles 14 and 16 of the Federal Law “On General Principles of Implementation of Local Self-Government in the Russian Federation” dated 02 July 2021 No 304-FZ. The scope of application of said law covers changes in the procedure for forest management activities, the establishment of qualification requirements and the procedure for certifying forest management experts, as well as the planning of forest management with reference to the existing and planned development of forests and areas of such development. The article includes a review of recent activities and stages of the forest management reform, an assessment of the impact of the monopoly state of forest management on the quantities and prices of the forest taxation services market, as well as the quality of forest management activities. The article also includes discussion on the aspects of state planning in the field of forest use, conservation, protection and reproduction, taking into consideration the forest planning documentation being granted the status of a binding regulatory document. The article covers the materials of the parliamentary hearings titled “Forest Management: Current Problems and Trends”, held in the Federation Council on 25 April 2023. It includes considerations on potential improvement of legal regulation in the field of forest management.
Key words: forestry legislation, forest management reform, service market, monopoly, administrative regulation, forest management regulations of forestry, forest development project, forest use declaration
Рецензент: д. г. н., профессор Алексеев А. С.
