CC BY
22
4
Научно-технические ведомости СПбГПУ 6' 2009. Экономические науки
Обучающаяся среда вуза
Комплексная система мотивации Общие правила
Новые технологии управления Поддержка СМК, процессный подход
Процесс организации е-1_еагшпд Работа с контентом, учебный процесс
Прикладные решения Отраслевые решения
Инструментальное ПО Типовые сценарии
Преподаватели Требования Работодатель
Студенты Проекты Работодатель
Референтные модели, практики !ТвМ, отраслевые архитектурные решения
Рис. 2. Влияние заинтересованных предприятий на ход учебного процесса
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ансофф И. Стратегическое управление: Сокр. неса. М.: Вершина, 2004.
пер. с англ. / Науч. ред. и авт. предисл. Л.И. Евенко. М.: Экономика, 1989. 519 с.
3. Изместьев И.С., Федорцов А.И. Экономическая эффективность инновационных процессов. М.:
2. Маршал В. Мейер. Оценка эффективности биз- ИНФРА, 2007. 185 с.
УДК 35.072.81
Митрофанов А.М., Райчук Д.Ю.
Мониторинг введения нормативного подушевого финансирования
в системе общего образования (на примере Тверской области)
Законом "Об образовании" определены полномочия региональных и муниципальных органов управления образованием в части финансового обеспечения функционирования муниципальных общеобразовательных учреждений (МОУ). Финансирование расходов на фонд оплаты труда (ФОТ) работников МОУ и учебных расходов (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) (п. 6.1 ст. 29) обеспечивается за счет средств региональной субвенции. Финансирование расходов по обес-
печению содержания зданий и сооружений МОУ, обустройство их территорий (п. 4 ст. 31) обеспечивается за счет средств муниципальной субсидии.
Финансирование из средств субвенции должно осуществляться в соответствии с принципом нормативного подушевого финансирования (НПФ) по нормативам, установленными законами субъекта федерации.
Стратегия перехода к НПФ включает выбор методики расчета нормативов, включая их дифференциацию, выделение субвенции на учебные
расходы, перераспределение полномочии между региональным и муниципальным уровнями управления, регламентацию переходного периода к НПФ и систему мониторинга. По каждому из перечисленных ключевых элементов возможны различные варианты реализации, что приводит к многообразию региональных моделей НПФ. Вывод об эффективности применения той или иной модели может быть сделан по результатам ее внедрения. В данной статье рассматривается стратегия перехода на НПФ, разработанная и реализованная в 2005-2009 годах в Тверской области, включая период проведения комплексного проекта модернизации образования (КПМО).
Полномочия регионального и муниципального уровней управления при переходе на НПФ МОУ представлены схематически (рис. 1). Рассмотрим ключевые элементы модели перехода на НПФ МОУ (отмечены на рис. 1 серым фоном), определяющие стратегию перехода.
Расчет размера норматива НПФ основан на реальном нормировании затрат на обучение одного учащегося и учитывает следующие характеристики предоставляемой образовательной услуги:
нормативы наполняемости классов по видам МОУ;
объем учебной нагрузки в соответствии с федеральным базовым учебным планом;
среднемесячная заработная плата учителей по региону с учетом компенсационных и стимулирующих выплат;
коэффициенты отчислений по единому социальному налогу;
коэффициент увеличения ФОТ на административно-управленческий, учебно-вспомогательный персонал;
коэффициенты удорожания образовательной услуги по видам классов, типам МОУ и другие коэффициенты, определяемые экспертным путем.
Дифференциация нормативов, сформировавшаяся к 2009 году, включает следующие градации:
по ступеням общего образования - дошкольные группы, начальное, основное общее и общее среднее образование;
по месту положения МОУ - город, поселок городского типа, село, географически изолированные территории;
по видам классов - общеобразовательные, гимназические (лицейские), специальные (кор-рекционные), школы-интернаты, вечерние школы, сельские начальные школы, индивидуальное обучение на дому.
Установленные нормативы НПФ позволяют определить нормативные объемы субвенций местным бюджетам на финансирование ФОТ работников МОУ для 1-го муниципального образования (МО) по формуле
£Ф0Т ^ = у НОРМ • КОНТ ,
норм г / ' т т'
т
где НОРМт - подушевой норматив; КОНТт -контингент учащихся в данном МО; т - вид норматива (контингента учащихся) в соответствии с принятой дифференциацией.
Нормативы
Объемы субвенций
Областной бюджет
Субвенция на ФОТ и учебные расходы
Рис. 1. Региональная модель перехода на НПФ МОУ
Для муниципальных бюджетов, нормативный объем финансирования которых оказался выше уровня финансирования "до НПФ", было единовременно установлено финансирование в соответствии с нормативом. Вместе с тем единовременный переход на финансирование ФОТ по нормативу для тех муниципалитетов, в которых это привело бы к резкому уменьшению объема субвенции, означал бы разрушение сети, состоящей, как правило, из большого числа малокомплектных школ. Поэтому для таких муниципалитетов была выбрана эволюционная стратегия перехода, предусматривающая постепенное приведение к нормативному объема передаваемой субвенции. Учет дополнительных затрат производится в относительном выражении с помощью коэффициента адаптации КАд > 1. При этом объем субвенции на ФОТ для некоторого ¡-го МО
ггФОТ _ ТУ- г. ФОТ
5 = К АД ¡5норм г.
В первый год введения НПФ объем субвенции на ФОТ не должен сократиться по сравнению с предшествующим уровнем более чем на некоторую долю, например на 10 %. Термин "предшествующий уровень финансирования" включает учет естественных изменений финансирования по причинам, не связанным с введением норматива, например увеличение ФОТ в связи с повышением ставок профессионально-квалификационных групп или уменьшение ФОТ
в связи с сокращением численности обучаемых. Такой подход описывается формулой
КАД "
1
при
5Ф
< 1,1,
-- 0,1 при
■> 1,1,
где 5,Ф°Т - объем субвенций на ФОТ для некоторого МО в году, предшествующем переходу на принципы НПФ.
Во второй и последующие годы объявляется программа постепенного уменьшения степени коррекции объема субвенций на осуществление полномочий в области общего образования, установленных законодательством. Один из вариантов - равномерное снижение объемов субвенций МО, имеющих начальное значение КАд 1 > 1, например на 10 % в год. В этом случае муниципалитеты, имеющие различные исходные значения КАд 1, достигнут значения КАд = 1 за разное время. Другой вариант - неравномерное снижение объемов субвенций муниципалитетов, имеющих КАд 1 > 1, с целью обеспечения условия КАд = 1 в конце переходного периода для всех МО. Программа снижения коэффициентов адаптации для некоторого МО определяется формулой
К
Ад п
М - (п - 1)
= (Кад ,) М ,
5
КАд
1,8 Л 1 я г Г
г г /
1,7 1 £ ■ т — щ ■
-•-2006 г 1
1,6 1 < ■ -•-2007 £ 1 ц
2008 м1 г 1
1,5 Л Л . 3 л V щ г
-■- 2009 1 с а * щ
1,4 " 1 1 ш и 1 ■ 7
Р 2 я к ■
1,3 1 о - * я, г
£ А ¥ « X 1 Чт
1,2 11- а 5 * * ¡1 '2 г * з Г
! } >2 к а ж 1
1,1 1,0 _л й ч £ г в ш
• • » • • • • • • • • ё 1 Щ У и и ш * н а — — — — — — — — — — — — — — —
1 2 3 ...
Рис. 2. динамика коэффициентов адаптации в 2006-2009 годах
где М [в годах] - длительность переходного периода до КАд = 1; КАд 1, КАд п - коэффициенты адаптации МО в первый и п-й годы переходного периода.
Динамика коэффициентов адаптации МО (всего в Тверской области их 43) за четыре года перехода на НПФ показана на рис. 2. Реализован вариант равномерного снижения коэффициентов адаптации с некоторыми отклонениями, обусловленными особенностями отдельных МО.
Для оценки динамики перехода на НПФ системы общего образования региона в целом могут быть использованы следующие показатели:
число МО, получающих субвенцию на ФОТ строго по нормативу, т. е. имеющих КАд = 1. Динамика этого показателя в Тверской области по годам: 2006 - 16 МО, 2007 - 17, 2008 год - 20, 2009 - 27 МО;
средневзвешенное значение коэффициентов адаптации МО, определяемое по формуле
у к
АД 1
КАД
у
Этот показатель определяет, сколько в среднем переплачивает региональный бюджет на один рубль субвенции, т. е., по существу, позволяет оценить "неэффективные расходы бюджета" в терминологии контролирующих финансовых органов. Динамика показателя в Тверской области по годам: 2006 - 1,107, 2007 - 1,102, 2008 -1,083, 2009 - 1,044, т. е. доля "неэффективных расходов" составляет 4,4 %.
При определении нормативного объема субвенции на учебные расходы в Тверской области использовался принцип целевого назначения субвенции. Нормативный объем субвенции на учебные расходы определяется как доля нормативной субвенции на ФОТ:
с уч _ 7 с ФОТ
норм уч норм '
где куч - коэффициент учебных расходов. При этом доля учебных расходов в общем объеме субвенции (один из показателей федерального мониторинга КПМО) составляет:
с уч норм
Введение коэффициента адаптации КАД > 1 изменяет фактическое соотношение объемов субвенций на учебные расходы и ФОТ по сравнению с установленным законодательно коэффициентом куч. В терминологии КПМО доля учебных расходов в общем объеме субвенции составит для 1-го МО:
+ Су
КАД 1 + куч
Динамика коэффициента учебных расходов в Тверской области приведена в следующей таблице.
Динамика коэффициента учебных расходов
Год Коэффициент учебных расходов куч , % (по закону о бюджете) Доля учебных расходов в субвенции, %
для МО (Кад = 1) в среднем по региону (Кад > 1)
2006 11,3 10,2 9,4
2007 15,4 13,3 12,4
2008 12,5 11,1 10,5
2009 12,5 11,1 10,8
Нормативы по ФОТ, нормативный коэффициент учебных расходов и рассчитанные на их основе объемы субвенций на ФОТ и учебные расходы закрепляются в Законе "О бюджете Тверской области" на очередной год. Программа снижения коэффициентов адаптации объявляется постановлением администрации региона.
Средства региональной субвенции, переданные в распоряжение бюджета МО, должны быть распределены между отдельными МОУ. Как и в случае финансирования муниципалитетов, нормативный объем субвенции отдельного МОУ по ФОТ, как правило, отличается от сложившегося в предыдущий период уровня финансирования. Причем наблюдается как недофинансирование по сравнению с нормативным - обычно в крупных городских и сельских школах, так и избыточное финансирование - в сельских малокомплектных школах.
Для оценки реального объема финансирования С®от 7-го МОУ по сравнению с норматив-
ФОТ
ным снорм 7 вводится понятие поправочный коэффициент":
С ФОТ
ь - 7
с ФОТ + с уч
норм норм
1 + к,„
_ 1
с
С помощью этого параметра удобно оценивать ситуацию, сложившуюся при финансировании отдельных МОУ как внутри муниципалитета, так и в целом по региону.
В первый год введения принципов НПФ при распределении региональной субвенции между МОУ внутри МО практически сложно из-за временных и организационных ограничений реализовать тот или иной способ управления значениями кпопр как с регионального, так и с муниципального уровней. Чтобы в этой ситуации обеспечить хотя бы формально реализацию принципов НПФ, можно рекомендовать способ действий, использованный в Тверской области. Постановлением администрации региона полномочия по определению нормативов НПФ на один год передаются с регионального уровня на муниципальный (в соответствии с п. 5 ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). Это позволяет органами местного самоуправления устанавливать значения поправочных коэффициентов подведомственных МОУ.
Таким образом, можно зафиксировать сложившийся уровень финансирования отдельных МОУ в виде совокупности их поправочных коэффициентов. Реальный разброс значений поправочных коэффициентов для Тверской области в 2006 году составил от 0,55 (в городских МОУ) до 5,7 (в сельских МОУ), что соответствует примерно 20-кратному разбросу нормативов в денежном выражении. Тем не менее, с правовой точки зрения финансирование всех МОУ осуществлялось на принципах НПФ.
В последующий период используется механизм регионального управления процессом перехода на принципы НПФ внутри МО посредством регламентации допустимых значений поправочных коэффициентов. Постановлением администрации устанавливаются на очередной год максимальное и минимальное допустимые значения кпопр для всех МОУ региона - так называемый "коридор поправочных коэффициентов". Ежегодно этот коридор сужается, чем обеспечивается приближение к реализации принципа финансирования по нормативу.
На рис. 3 показана динамика границ коридора поправочных коэффициентов, реализованная в Тверской области в 2007-2009 годах. Внутри этого коридора полномочия по установлению
поправочных коэффициентов отдельных МОУ передаются в распоряжение местных органов управления. Представляется целесообразным сохранение некоторой свободы в установлении поправочных коэффициентов (конечной ширины коридора) за муниципальными органами управления и после 2009 года.
Рис. 3. Границы коридора поправочных коэффициентов в 2007-2009 годах
Реализация стратегии перехода на НПФ контролировалась с регионального уровня управления посредством проведения ежегодного мониторинга системы общего образования на трех уровнях по следующим показателям:
на уровне МОУ - значение поправочного коэффициента и выполнение условия коридора, значение коэффициента учебных расходов, структура финансирования МОУ по источникам средств, средние затраты на одного учащегося из средств муниципального и регионального бюджетов;
на муниципальном уровне - целевое распределение средств субвенции по статьям "ФОТ" и "Учебные расходы", число нарушений коридора поправочных коэффициентов, структура финансирования МОУ по источникам средств, средние затраты на одного учащегося из средств муниципального и регионального бюджетов, а также максимальные средние затраты по отдельным МОУ, наличие нормативного правового акта МО по распределению средств региональной субвенции между МОУ;
на региональном уровне - средневзвешенное значение коэффициента адаптации, фактический коэффициент учебных расходов, число нарушений коридора поправочных коэффициентов,
структура финансирования системы общего образования по источникам средств, средние затраты на одного учащегося из средств муниципального и регионального бюджетов.
Разработана форма представления результатов мониторинга - диаграмма поправочных коэффициентов МОУ в рамках МО (рис. 4), кото-
рая позволяет оценить политику местных органов управления образованием по распределению средств субвенции. На диаграмме по горизонтальной оси отложены значения показателя "контингент обучающихся МОУ", по вертикальной -значения &попр. Сплошная горизонтальная линия показывает значение КАд, пунктирные линии -
Кпо
4,0 3,5 3,0 2,5
1 2006
□
*
н
♦
0
7 —
п 200
□ П
: ♦
Ъ
Кпо
4,0 3,5
3.0 -| 3 2,5
□
2,0 1,5 1,0 0,5 0,0
4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0
□ □
0
КОпо
100
2008
200
300
400
500
600
700
)9 —
20(
" □
ъ (3-
100
200
300
400
500
600
700
Рис. 4. Диаграммы поправочных коэффициентов МОУ за четыре года
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
Доля ОУ, %
МОУ (городские и сельские)
01.09.06 - 125,4 тыс. уч. 01.09.09 - 114,1 тыс. уч.
N
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 Рис. 5. Распределение наполняемости МОУ до и после реализации КПМО
0,0
N
100
300
400
500
600
700
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
N
0,0
N
0
200
400
500
границы коридора поправочных коэффициентов. Вид курсора определяет тип МОУ: черный ромб - городская школа, серый прямоугольник - сельская основная школа, белый прямоугольник - сельская начальная школа. Особенно эффективно представление результатов в динамике за несколько лет (на рис. 4 это 20062009 годы).
Анализ рис. 4 позволяет сделать следующие выводы по данному МО: поддержка малокомплектных сельских школ осуществляется за счет недофинансирования большой городской школы; идет активный процесс реструктуризации сети - число МОУ снизилось за четыре года с 13 до 7. К 2009 году удалось обеспечить выполнение условия коридора поправочных коэффициентов всеми МОУ, при этом муниципалитет вышел на естественное распределение финансирования: чем крупнее МОУ, тем меньше значение кпопр.
Таким образом, разработанная и реализованная в Тверской области в 2006-2009 годах стратегия перехода региональной системы общего образования на НПФ обеспечила достижение эффектов КПМО:
повышение эффективности бюджетных расходов, которое проявилось в уменьшении средне-
взвешенного значения коэффициента адаптации ККАд за четыре года с 1,104 до 1,044;
активная реструктуризация - сокращение числа МОУ в среднем на 60 единиц в год;
укрупнение МОУ при сокращении контингента учеников (см. рис. 5 - распределение МОУ по численности учеников).
На рис. 5 по оси абсцисс приведена численность учеников в школе, по оси ординат - доля таких школ в общем числе МОУ городских и сельских. Из приведенного графика следует, что в период с 2006 по 2009 годы произошло заметное уменьшение доли малокомплектных школ в пользу более крупных по численности МОУ. Эти результаты реструктуризации муниципальных сетей ОУ, ставшие прямым следствием перехода их на НПФ, тем более значимы, что произошли на фоне происходящего демографического спада.
Основной особенностью разработанной стратегии является адаптационный механизм управления процессом перехода на НПФ с помощью коэффициентов адаптации, устанавливаемых для МО, и поправочных коэффициентов, устанавливаемых для отдельных МОУ. Стратегия может быть рекомендована к реализации в других регионах, сходных по географическим и демографическим характеристикам с Тверской областью.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Экономика знаний / Глухов В.В., Коробко С.Б., Маринина Т.В. СПб.: Питер, 2003. 528 с.
2. Показатели мониторинга науки и образования в регионе / В.В. Глухов, С.Б. Тарасов. СПб.: Изд-во Политехи. ун-та, 2007. 56 с.
