CC BY
6
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ
Мониторинг развития городских социохозяйственных систем как необходимый элемент реализации стратегических планов
В.К. Заусаев Е.Е. Шарко
В статье изложены методические подходы и результаты апробации мониторинга реализации Стратегического плана устойчивого развития г. Хабаровска. Даны предложения по совершенствованию механизмов его реализации.
In article, methodical approaches and results of approbation of monitoring of realization of the Strategic plan of steady development of city of Khabarovsk are stated. Offers on perfection of mechanisms of its realization are given.
Ключевые слова: мониторинг, стратегическое планирование, стратегические цели, основные направления, анализ, индикаторы, организация, приоритеты, апробация методических подходов, предложения совершенствования.
Key words: monitoring, strategic planning and goals, principal directions, analyses indicators, organization, priorities, approbation of methodological approaches, offers to improve.
Стратегическое планирование стано- вится наиболее распространенным эле- ментом программно-целевого управления
социохозяйственными системами. От степени и эффективности их применения зависит траектория выполнения стратегического плана (СП). Оценка движения к намеченным ориентирам требует полной, своевременной и достоверной информации о процессах, происходящих в различных отраслях и сферах жизнедеятельности. Получение ее и является основной задачей мониторинга.
Стратегический план [1] устойчивого развития г. Хабаровска до 2020 г. утвержден Городской Думой в 2006 г. Он включает миссию, стратегические цели, а также основные направления их достижения, которые и являются объектами мониторинга (рисунок 1).
Для полного представления о ходе реализации СП каждое направление должно рассматриваться системой инструментов, отражающих определенный срез мониторинга: индикативный, организационный, социо-
логический, функциональный и общественный (рис. 2).
Оценку общих результатов реализации СП, то есть степень продвижения по выбран- ным стратегическим направлениям к глав- ной цели, а также правильность их выбора, необходимо начинать с оценки социально-экономических показателей, то есть параметрического анализа. Они должны удовлетворять определенным требованиям: полноте, достоверности, своевременности, репрезентативности. Их целесообразно разделять на контрольные и мониторинговые. Первые можно изменять посредством введения тех или иных мер, вторые - лишь отслеживать, не воздействуя на них. Такая система позволя- ет анализировать ход реализации стратегии в сравнении с прогнозными показателями СП, аналогами в других административных центрах востока России, а также оценивать эффективность работы различных подразделений администрации города.
Параметрический анализ требует ре-
Заусаев Вадим Константинович - д-р экон. наук, профессор, директор ГУ Дальневосточного научно-исследовательского института рынка (г. Хабаровск). E-mail: [email protected]
Шарко Елена Евгеньевна - заведующая лабораторией ГУ Дальневосточного научно-исследовательского института рынка, аспирант ГОУ ВПО Дальневосточной академии государственной службы (г. Хабаровск). E-mail:[email protected]
Экономическое развитие -основа повышения благосостояния
Улучшение миграционных и демографических процессов
Духовно-нравственное развитие
Оздоровление экологии
Интенсификация жилищного строительства
Сохранение и укрепление здоровья
Рост образовательного уровня
Повышение качества жилищно-коммунального хозяйства
Улучшение криминогенной обстановки
Совери
пространственной организации
Создание административно-политического центра России на Дальнем Востоке
Основные направлении
Восстановление и развитие научного потенциала Развитие инновационных производств
Создание благоприятного инвестиционного климата
Развитие предпринимательства
Формирование региональных медицинских центров
Формирование региональных научно-образовательных центров
Развитие инноваций в гражданском обществе
Развитие культуры
Информатизация
Расширение региональных, федеральных и международных связей
Формирование имиджа преуспевающего административно-политического центра
Развитие туризма
Формирование регионального торгово-
транспортного логистического центра
Формирование Хабаровского мультииодального транспортного узла
Развитие дорожной сети,
городского и пригородного транспорта
Создание логистического торгового центра
Рис. 1. Стратегические цели и основные направления их достижения
Индикативный (параметрический)
V
Общественная активность
Оценка организационных мероприятий
Социологические оценки
<
Рис. 2. Система инструментов мониторинга стратегического плана развития
г. Хабаровска
гулярного сбора первичной статистиче- ской информации и расчета индикаторов социально-экономического развития. Помимо общих параметров необходимо использовать специальные показатели, показывающие движение в стратегическом направлении отдельных секторов экономики, хозяйственных комплексов и объектов.
В связи с отсутствием многих показателей в городской статистике, но учитывая их значимость в стратегическом планировании
и краевой статус г. Хабаровска, который в максимальной степени абсорбирует как положительные, так и отрицательные тенденции развития территории, необходимо использовать краевые характеристики.
Показатели, характеризующие собствен- но тенденции развития города, дают важ- ное представление о движении социохозяй-ственной системы относительно базового состояния. Но этого мало, так как исходное состояние может быть заниженным, что ве-
дет к формированию ложных оптимистических оценок. Исключить этот недостаток можно путем сравнения основных показателей и их динамики с близкими по специфи- ке функционирования административными
центрами. Помимо сравнения по отдель- ным показателям интересны интегральные оценки. Апробация методических подходов мониторинга развития социохозяйствен- ной системы г. Хабаровска проводилась по данным 2004 - 2007 гг. Параметрический анализ показал, что естественное движение населения неустойчиво, но имеет положительную динамику. Можно предположить, что к 2010 г. оно будет находиться в интер- вале инерционного и планового вариантов СП. Изменение коэффициента миграцион- ного прироста нестабильно и далеко от прогнозных значений 2010 г.
Динамика по занятости населения неустойчивая и делать какие-то заключения преждевременно. Просматривается только устойчивый рост численности занятого в экономике населения. Что касается инвестиционной активности, то она достаточно высокая и соответствует приросту по плановому прогнозу (6,8%).
Налоговые поступления в бюджеты всех уровней в сопоставимых ценах растут, а в местный бюджет - снижаются. В результате, выход на прогнозные параметры даже инерционного варианта проблематичен.
Наиболее высокими темпами идет строительство жилья. В плановом прогнозе до 2010 г. предусмотрен среднегодовой темп прироста 13,5%, фактически за 2004 - 2007 гг. он составил 22,6%. Но доступность жилья практически не повышается.
Сложная ситуация складывается по реализации следующей стратегической цели: формирование на базе г. Хабаровска регионального научно-технического (инновационного) центра. Продолжаются негативные тенденции в научной сфере: сокращается количество научных организаций, численность исследователей с учеными степенями, аспирантов и докторантов. Что касается инновационной деятельности, то здесь (на фоне сокращения количества организаций, осуществляющих технологические инновации) растут затраты на исследования и разработки.
Имидж г. Хабаровска как преуспевающего административно-политического центра России на Дальнем Востоке растет. Примером тому - ставший регулярным Международный Дальневосточный экономиче-
ский форум, проходивший в 2006, 2007, 2008 гг., и растущее участие в нем делега- тов из российских регионов и иностранных государств. Высокими темпами идет формирование в г. Хабаровске регионального торгово-транспортного логистического центра. К городу подошел газопровод и готовится его продолжение до г. Владивостока. Оборот розничной торговли по всем каналам реализации в сопоставимых ценах вырос с 29,4 в 2004 г. до 43,1 млрд. руб. в 2007 г., оборот оптовой торговли - на 26,2 млрд. руб. Это же касается и внешнеторговой деятель- ности. Следующий метод параметрического анализа -сравнение с близкими по экономи- ческой специализации и размерам гг. Крас- ноярск, Иркутск и Владивосток. Интеграль- ная оценка по методу ПАТТЕРН показала, что г. Хабаровск занимает срединное поло- жение, опережая г. Владивосток и конкури- руя с г. Иркутском. В 2006 г. он вышел на вторую позицию.
Более детальный анализ по составляю- щим интегральную оценку характеристи- кам показал, что по большинству сугубо производственно-экономическим показателям г. Хабаровск опережает другие города, но по качеству жизни им уступает.
Успешность реализации СП в значительной степени определяется уровнем ор -ганизации этого процесса. Механизмы его включают: организационно-экономический, нормативно-правовой, финансово-
экономический, социального партнёрства и информационно-коммуникационный. Наиболее широкое распространение получили городские целевые программы. Однако направлены они преимущественно на решение текущих задач повседневного характера.
В настоящее время в городе действует 52 городские целевые программы. Кроме того, как территориальная социохозяйственная система, он включён в краевые и федераль-ные программы. Не следует сбрасывать со счета и национальные проекты.
Проведенная систематизация действующих программ по стратегическим целям и основным направлениям показала, что наибольшее их количество (городских, крае- вых и федеральных) действует в рамках стратегической цели «Создание условий для комфортного и безопасного проживания» и основных направлений: образование (16), экономика (14), здравоохранение (13) и жилищное строительство (10). Причем, если в образовании преобладают городские программы, преимущественно направленные на
обновление материально-технической базы школ (ремонт кровли, фасадов, канализа- ции, благоустройство прилегающих террито- рий и др.), в экономике - краевые (развитие рыбной, пищевой отраслей промышленно- сти, сельского хозяйства и др.), то в жилищ- ном строительстве - федеральные проекты (доступное и комфортное жилье, обеспечение жильем молодых семей, переселение из ветхого и аварийного жилищного фонда и др.). Существенно меньше используется организационно-экономический потенциал в реализации такой важной стратегической цели, как «Формирование регионального научно-технического (инновационного) центра». Здесь действует всего 8 программ и нет ни одной в области науки.
Не умаляя значимость и насущную необходимость городских целевых программ, при их разработке следует опираться на более долгосрочные цели, вытекающие из концепции СП. Поэтому мониторинг программ должен учитывать их следование основным направлениям, лежащим в русле стратегического развития города. Движение в сторону создания административно-политического центра России на Дальнем Востоке обеспечено 7 программами, где наиболее широко представлено направление по информатизации города.
Формирование регионального торгово-транспортного логистического центра представлено 4 программами, в том числе 1 городской по торговле.
Необходимо заметить, что все вышеперечисленные программы разрабатывались до принятия СП и не несут в себе все необходимые его элементы. В 2007 г. началась подготовка программы по духовно-нравственному развитию населения г. Хабаровска. Она разрабатывается уже в контексте СП. В 2008 г. в этом нее ключе разрабатывается Городская целевая программа «Инновационное развитие г. Хабаровска».
В процессе разработки СП использовались экспертные опросы и социологические исследования. Был собран обширный социологический массив информации по жителям города, муниципальным служащим, школьникам старших классов, малому и среднему бизнесу, инвестиционной привлекательно- сти и инновационному потенциалу предпри- ятий, проблемам жилищного строительства. Все это позволило получить материалы, ко- торые отсутствуют в городской и краевой статистике.
На данном этапе мониторинга сделан ак-
цент на участии работников администрации г. Хабаровска в реализации СП. Был прове- ден социологический опрос, в котором участвовало 242 человека. Результаты его сравнивались с данными опроса 2005 г.
Он показал, что осведомленность сотрудников мэрии относительно существования СП высокая: 75,4% опрошенных знают о нем. Убеждены в возможности его выпол- нения 27,3%, скорее да, чем нет - 50,0%. Высока их оценка значимости СП для опре- деления направлений деятельности подраз- делений мэрии, координации взаимоотно- шений между ними (94,0%).
Вместе с тем, новые функциональные обязанности у работников мэрии в связи с реализацией СП появились только у 18,3% респондентов. И это при том, что здесь существуют значительные возможности повышения эффективности труда (на это указали 67,5% опрошенных).
Работники городской администрации считают, что для реализации СП не целесообразно создание специализированной организации (69,5%), а если ее создавать, то в виде специального подразделения в со- ставе мэрии. В качестве организационно-экономического механизма целесообразно: ежегодно заслушивать на расширенном заседании администрации города ход реализации СП (49,1%); разработать под каждую из 4-х стратегических целей специальную программу (37,4%); проводить раз в 2 года силами сторонней организации монито- ринг реализации СП (26,2%); создать спе- циальное агентство при администрации города по реализации и мониторингу СП (12,6%).
К наиболее действенным нормативно-правовым механизмам респонденты от- несли: закрепление за соответствующим
подразделением функций по реализации СП (49,1%); организацию бюджетного про- цесса в стратегической ориентации (38,1%); регламентацию порядка реализации плана (32,9%).
Уровень квалификации работников городской администрации достаточно вы- сок. Тем не менее, только 27,4% респон- дентов считают, что их знания достаточны для понимания и активного участия в реа- лизации СП.
Действия, направленные на реализацию СП, работники городской администрации оценили следующим образом: финансовое обеспечение целевых программ (72,8%); проведение мониторинга (36,6%); введение
новых функциональных обязанностей работникам подразделений, связанных с реализацией СП (24,6%); вовлечение населения и общественных организаций в процесс выполнения СП (24,6%); публикацию промежуточных итогов выполнения плана в средствах массовой информации (19,2%) и др.
Как отмечалось в методике, программно-целевое планирование - наиболее действенный механизм реализации СП. Этому был посвящен специальный раздел социологического исследования. В настоящее время в этом процессе занято 29,2% опрошенных работников администрации г. Хабаровска. Наиболее активно (в той или иной степени) они участвуют в программах по доступному жилью (15,7%) и социальной защите населения (10,0%).
Выполнение завершенных программ опрошенные работники городской администрации оценили без большого оптимизма. Только 3,2% отметили, что выполнены все этапы и в полном объеме. Главный недостаток - нехватка финансовых средств. Что касается их разработки, то, по мнению респондентов, целевые городские программы должны готовиться собственными профильными подразделениями (79,1%).
Более общие оценки по результатам соци -ологического опроса показывают, что численность подразделений городской администрации растет (49,8%). Профессиональная структура работников по выборке за период 2005 - 2008 гг. существенно не изменилась. Преобладают специалисты с техническим образованием (37,0 и 41,8%). Это касается и соответствия образования квалификационным требованиям на занимаемой должности (45,0 и 55,0%).
Что касается главных преимуществ работы в городской администрации, то приоритеты изменились. Значимость стабильности работы повысилась, заработной платы - понизилась. Некоторые изменения произошли и в части оценок респондентами негативных качеств, распространенных в среде муниципальных служащих. Приоритеты сохранились, но выросла оценка безразличного, неуважительного отношения к населению (с 9,0 до 17,2%). Сохраняются дублирующие функции работников городской администрации, хотя их оценка снизилась (58,1 и 49,4%).
Из числа наиболее приемлемых способов влияния населения на принимаемые реше- ния городской власти респонденты отме- тили его участие в общественных слушани- ях. Причем, значимость этого во мнениях
опрошенных существенно выросла в 2008 г. (55,1%) против 2005 г. (15,3%). Следу- ет регулярно обсуждать в СМИ проблемы и перспективы развития города, материально стимулировать активных граждан, способствовать созданию общественных организаций, занимающихся проблемами городской жизни, муниципальной власти ежегодно отчитываться перед населением и др.
Особое внимание следует уделить профессиональной подготовке муниципальных служащих. Значимость этого фактора выросла с 79,0 до 83,5%. Для повышения эффективности труда работников мэрии необходимо: внедрить систему положительной мотивации персонала (с этим согласилось 46,5% опрошенных в 2008 г. против 2005 г. (34,1%)); освободить от дублирующих функций (46,0% и 40,2%); ввести индикаторы оценки эффективности труда (25,1% и 20,4%); сократить численность работников (16,3% и 21,0%); использовать при аттестации оценку труда муниципальных служа- щих жителями (7,7% и 15,3).
В СП развития г. Хабаровска были определены также конкретные задачи, проекты, мероприятия, действия. Функциональный анализ предусматривает оценку выполнения этих задач или других, неучтенных в СП, но лежащих в русле основных направлений. На данном этапе мониторинга проведена инвентаризация мероприятий, проектов, за- дач, которые были намечены в СП для продвижения по основным направлениям.
В рамках стратегической цели «Создание условий для комфортного и безопасного проживания» в стадии реализации находится 80 мероприятий СП из 136. Особенно она активна в области здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства.
По реализации стратегической цели «Формирование регионального научно-технического (инновационного) центра» ведется достаточно активная работа в области предпринимательства: совершенствуется нормативно-правовая база, стимулируется инновационная деятельность. В то же вре- мя, низка активность городской админи- страции в сокращении административных барьеров, развитии предпринимательства в медицине, образовании, в сфере социальных услуг, малого бизнеса (в промышленности). В повышении инвестиционной активности работа направлена на разработку комплек- са организационно-экономических мер по увязыванию интересов местных властей, инвесторов, потребителей и производителей
продукции.
В рамках стратегической цели «Создание административно-политического центра
России на Дальнем Востоке» в реализации находится 48 пунктов из 82. Наиболее активно работа ведется в области культуры, укрепления региональных, федеральных и международных связей, формирования имиджа г. Хабаровска как преуспевающе- го административно-политического центра
России на Дальнем Востоке и в АТР. Пока нет движения в направлении создания организационных и финансовых условий для свободы художественного творчества, развития исполнительских школ.
В части «Формирование регионального торгово-транспортного логистического центра» наиболее интенсивное развитие идет в области транспорта и торговли. В то же время, остались неохваченными задачи, связанные с развитием единой системы ско- ростного и традиционного видов трамвая,
строительством развязок в разных уровнях на примыкании к магистральным дорогам скоростного движения, насыщением магистралей общественным транспортом с максимально широким спектром маршрутов.
По торгово-логистической специализа- ции города создаются благоприятные усло- вия для продвижения на потребительский рынок товаров и услуг местных производи- телей, повышения культуры торгового обслуживания. Не решаются задачи по укреплению нормативно-правовой базы торговли, расширению различных форм электронной торговли с использованием Интернета, введению специальных программ предоставления денежных средств на строительство складских терминалов и покупку транспортной техники под процентную ставку, соответствующую международному уровню.
В стратегическом развитии наиболее важными группами, которые могут повлиять на его успешность, являются население, бизнес и власть. Необходимо максимально использовать ресурсы гражданского общества. В этой связи важное значение приобретают механизмы общественного партнёрства. Они включают создание различных организационных структур, обеспечивающих взаимодействие населения и власти: комиссии, комитеты, рабочие группы, ассоциации, общественные организации, движения; партнёрские соглашения; проекты и программы по деятельности разных субъектов партнёрства; конкурсы инициативных проектов местного сообщества и общественные экс-
пертизы проектов; общественные слушания о ходе реализации стратегии; акции насе- ления в обеспечении реализации стратегии (выставки, зрелищные мероприятия и др.); информационное сопровождение партнёрства (публикации, информационные и РЯ-акции); повышение квалификации участников гражданского партнёрства.
Важным направлением повышения активности жителей в реализации СП является формирование конструктивного общественного мнения. И здесь свою роль должны сыграть средства массовой информации.
Попытка проанализировать участие общественности в решении насущных про- блем развития г. Хабаровска натолкнулась на отсутствие системной информации по этому вопросу. Вместе с тем, некоммерче- ские и общественные организации (НКО) начинают играть все более заметную роль в социально-экономическом развитии горо- да, способствуя повышению качества жиз- ни населения на местном уровне во всех его составляющих: нравственном, культурном, экологическом.
В настоящее время в краевом центре зарегистрировано порядка полутора ты- сяч некоммерческих организаций, в том числе около 700 общественных. В разра- ботке Стратегического плана (написание материалов, экспертиза проектов, участие в работе тематических комиссий, круглых столов и др.) участвовало лишь несколько десятков НКО.
Еще менее активен процесс включения некоммерческих организаций в реализацию Стратегического плана. Это объясняется тем, что количество постоянно действую- щих, авторитетных, способных повлиять на решение ключевых проблем НКО в городе насчитывается не более 20. Администра- ция города расширяет практику включения общественности в экономическую жизнь. В 2005 г. прошли конкурсы вариативных программ в сфере отдыха, оздоровления и занятости детей, подростков и молодежи на лучшую организацию работы с детьми и подростками на жилмассивах.
В 2007 г. проведен конкурс на предоставление муниципальных грантов из бюджета города (1,1 млн. руб.) на социально-значимые проекты в области ЖКХ. На благоустройство жилых массивов их получили 6 НКО. Общественные организации выиграли муниципальные заказы на проведение досуговых мероприятий и различных культурно-массовых акции. Наиболее распространенной фор-
мой влияния общественности на городскую власть стали общественные слушания. Не первый год на обсуждение общественности выносится местный бюджет. Подобный документ непростой в понимании и требует специальных знаний. Поэтому рассмотре- ние его проходит при достаточно узкой аудитории.
Оживленную дискуссию вызвала перспектива реконструкции парка «Динамо». Общественные слушания прошли при высокой заинтересованности жителей г. Хабаровска. Мнения многих шли вразрез с предложениями городской власти. Подобное обсуждение показало, что выносимые на суд горожан вопросы (понятные и затрагивающие общие интересы) вызывают бурную дискуссию и активное участие местных жителей.
Активно обсуждались жителями города в 2005, 2006 гг. проблемы градостроительной деятельности. В 2007 г. прошли публичные слушания по проекту планировки Красно-реченского и Кировского районов, Решению Хабаровской городской думы «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Хабаровск», вопросам качественного медицинского обслуживания.
В качестве положительного опыта следует отметить включение общественности города в разработку целевых программ в рамках реализации Стратегического плана. Информация о муниципальном заказе на разработку программы по духовно-нравственному развитию была вывешена на сайте администрации города, и в настоящее время она находится в разработке. Что касается развития разнообразных форм территориально- го общественного самоуправления, то здесь активность наблюдается по линии создания ТСЖ. В настоящее время их зарегистрировано 1700, в том числе 1400 домовых и 200 уличных комитетов.
Разнообразятся формы обратной связи жителей и городской администрации. На протяжении трех последних лет действует прямая телефонная линия. В городской газете «Хабаровские вести» практикуются отчеты администрации по работе с жалобами жителей города.
Таким образом, анализ развития социохо-зяйственной системы г. Хабаровска с учетом установок СП показал, что она по многим параметрам не вышла на траекторию динамичного развития.
Формирование новой экономики невозможно без восстановления и развития на-
учного потенциала краевого центра. Здесь динамика остается неблагоприятной. Следовательно, необходимы управляющие воздействия по созданию условий для ее перелома. Укоренение жителей г. Хабаровска требу- ет решения проблемы доступности жилья. Здесь пока не сложилась благоприятная тен- денция. Необходимы усилия администрации города в этом направлении. Разработка спе- циальной Целевой программы «Доступное жилье» будет являться здесь первым шагом.
Требуется перестройка муниципального управления. Анализ показал, что движение к стратегическим целям не является системно организованным. Для управления СП нужна структурно-функциональная организация администрации города.
Наиболее сложной проблемой является включение жителей г. Хабаровска в реа-лизацию СП. Необходима разработка Целевой программы «Гражданское общество г. Хабаровска», которая бы в контексте СП поставила задачи, определила формы уча- стия жителей и общественных организа- ций в его реализации, механизмы обратной связи, вплоть до учета мнений граждан о целесообразности продления контракта конкретных работников администрации при их аттестации.
Литература и источники:
1. Стратегический план устойчивого развития г. Хабаровска до 2020 года. -Хабаровск: Издательский дом «Приамурские ведомости», 2007. - 144 с.
2. Заусаев, В. К. Социально-экономическое развитие Дальнего Востока в условиях формирования рыночных отношений / В. К. Заусаев, М. И. Леденев, С. П. Быстрицкий. -Хабаровск, 1999 г.
3. Мониторинг и оценка в условиях программно-целевого управления региональным развитием / под общ. ред. И. Е. Никулиной, И. В. Хоменко. - Томск: Дельтаплан, 2004. - 326 с.
4. Регионы России. Социально-экономические показатели 2006:
Стат. сб. /Госкомстат России - М., 2006.
5. Система мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований. - М. : Фонд «Институт экономики города», 2007.
6. Стратегический план устойчивого развития г. Хабаровска до 2020 года. -Хабаровск : Издательский дом «Приамурские ведомости», 2007. - 144 с.
