CC BY
59
ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
МОДЕРНИЗАЦИЯ ЦЕННОСТНОГО СОЗНАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Иванова Вера Ивановна -
Кандидат политических наук, ст. преподаватель кафедры управления персоналом Северо-Западной академии государственной службы
Характерной чертой в общественном развитии многих стран в последние десятилетия являются административные реформы, вызванные волной демократизации общественных отношений после Второй мировой войны. С начала 1980-х гг. практически во всех развитых демократиях - Великобритании, США, Франции, Японии, Скандинавских странах - началась эпоха административных реформ.
Главной причиной реформ был рост государственного долга и бюджетного дефицита, что непосредственно отражалось на бюджете всех государственных учреждений. Финансовые трудности были выражением глубокого кризиса, охватившего социальное государство, классическое индустриальное общество, что требовало адекватной им административной системы управления.
В основе новых подходов к государственному управлению лежит сближение методов государственного администрирования и частного менеджмента, расширение участия граждан в принятии решений, упрощение административных процедур. Предполагается, что реформированный государственный сектор должен стать более открытым и более ориентированным на рынок.
Идеологи административных реформ, доказывая необходимость преобразований, сравнивали уровень сервиса государственных и частных структур, естественно, не в пользу первых. Особенно это было заметно в таких сферах, как медицинское обслуживание, образование, жилищное строительство, обустройство городских территорий. Со временем частный сектор составил серьезную конкуренцию государственным учреждениям.
Главным фактором изменений была так называемая «революция менеджеров», согласно которой новый класс наемных работников-управляющих вытесняет капиталистов-собственников и начинает играть решающую роль в развитии современного общества, и которая поставила под вопрос традиционные процедуры, технологии и стили управления. Накануне XXI в. стало очевидным, что высокоцентрализованные, жестко структурированные государственные учреждения, связанные многочисленными путами и ограничениями, которые возникли в период становления массового конвейерного производства, насаждения единообразия и патерналистской культуры управления, не имели будущего.
В новых условиях требовались гибкость, персональная ответственность, возможность реализации индивидуального выбора. Традиционные методы государственного управления стали рассматриваться как безнадежно устаревшие.
Необходимо выделить еще два фактора, под влиянием которых начался процесс административного реформирования, - это развитие современных информационных технологий и демократизация современных обществ. От государственных структур потребовалась большая открытость деятельности и участие в ней широкого круга граждан.
Административная реформа во всех странах, независимо от национальной специфики, своей целью ставила трансформацию философии и культуры управления, в основе которой был «переход от культуры власти к культуре сервиса».
Видный теоретик административной реформации М. Берзлей выделил основные признаки, характерные для постбюрократического управления. К ним он относит: ориентацию на потребителя, работу в команде, оценку деятельности бюрократического учреждения не на «входе» (затраты), а на «выходе» (ценности), вместо жесткой регламентации деятельности гибкий алгоритмом действий, установление двухсторонней коммуникации с потребителями, стимулирование деятельности работников «первой линии» для улучшения работы с клиентами1.
Швеция была, например, одной из первых европейских стран, вставшая на путь административных реформ. Политики этой страны одними из первых осознали, что большой бюджетный дефицит и удушающая налоговая система несовместимы с необходимостью интеграции национальной экономики в общеевропейскую и увеличением капиталовложений в промышленность для обеспечения конкурентоспособности национальных товаров. Большой объем набора услуг, оказываемых государством обществу, привел к потере общественного контроля за деятельностью госучреждений. В условиях полной занятости и свободной возможности найти работу в частном секторе значительно ослабла внутренняя
мотивация государственных служащих, что повлекло за собой проблему сохранения привлекательности государственной службы для опытных и талантливых менеджеров.
Анализ административных преобразований стран - мировых лидеров показывает, что эффективность преобразований была разной. Несмотря на то, что пионерами административных реформ выступили Великобритания и США, эффективность их административных реформ (в ее широком понимании) была значительно ниже, чем, например, в Швеции или в Японии. Административные реформы в Швеции и Японии оказались боле результативными, прежде всего, за счет выверенных стратегий и более четкой последовательности действий.
Особого внимания заслуживает тот факт, что шведские реформаторы не пошли по пути Великобритании и США, сокращавших в те годы размеры госсектора и ослаблявших роль государства, - шведы не стали разрушать ставшую для них традиционной парадигму развития. Они избрали тактику не разрыва с прошлым, а только лишь изменений при сохранении преемственности. Политические круги Японии учли специфические национальные особенности и достигли взаимопонимания между элитой и .обществом. В результате, достигнутый в обществе консенсус позволил изменить стратегию, методы и даже философию государственногоуправ-ления2.
Особого внимания заслуживает тот факт, что, несмотря на то, что магистральным направлением административных преобразований стала ориентация на законы и философию рынка, одним из важнейших факторов всех административных реформ 1970-80 гг. была демократизация государственного управления, которая сопровождалась расширением участия граждан в принятии решений, особенно на низших уровнях управления.
Реформированный государственный сектор стал гораздо более открытым и внимательным к своим пользователям. В нем упрощены многие административные процедуры. Реформы предоставили гражданам возможность более широкого доступа к их собственным документам и правительственной информации.
По мнению И. А. Василенко, на современном этапе можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм государственного администрирования во всех развитых странах мира: научно-техническое развитие и политический процесс. Эти факторы сегодня имеют тенденцию к усилению влияния на административно-государственные институты.
Если профессиональная деятельность бюрократии в начале XX в. была направлена на процедурные способы деятельности, подотчетность, подконтрольность, политическую нейтральность, то в конце столетия административно-государственное управление нацелено на программные и проблемные методы с применением новейшей вычислительной техники и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламент, партии, группы давления)3.
Анализ особенностей административных реформ Запада позволяет сделать вывод о направленности их на защиту, прежде всего, гражданских ценностей. Это выражается в децентрализации управления и расширении самостоятельности местных администраций, широком взаимодействии государственных и общественных структур, укреплении институтов гражданского общества, усилении политического контроля за деятельностью чиновников.
Модернизация западных обществ кардинальным образом изменила характер деятельности государственных служащих. Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте.
В то же время расширяющаяся масштабность и техническая комплексность государственного управления предполагают, что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое значение.
В этой связи проблема ценностного сознания государственных служащих приобретает особенное значение. Она актуальна с точки зрения властных возможностей бюрократии, ведь государственная служба в силу специфики деятельности«введена» в сферу политических отношений и часто обладает большим властным потенциалом.
Несмотря на то, что «миф о раздельности политики и управления» всё еще достаточно распространен в исследованиях по проблемам функционирования государственного аппарата и в нормативных актах, в современной науке доминирует общий подход к бюрократии как к политическому феномену. Е. Г. Морозова права, когда пишет, что «сегодня приоритетным сюжетом научной литературы уже не является дискуссия о том, существует ли такой вид власти, как административная, - все согласны с тем, что она существует. В большей степени внимание современной политологии привлекают источники бюрократической власти»4. Такими источниками являются, прежде всего, стратегическое позиционирование управленцев в политикоадминистративном процессе, их официальный статус, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертноконсультационного обеспечения процесса принятия политических решений.
Таким образом, в процессе подготовки административной элиты необходимо учитывать тот факт, что в современном государстве ее роль повышается, оказывая всё возрастающее влияние на процесс выработки, принятия и реализации политических решений.
Немецкие политологи Г. Шмидт и X. Трайбер разработали идеальный тип современной «политической бюрократии». Они сопоставили основные характеристики административно-государственной деятельности в конце XX столетия с деятельностью бюрократии «классического типа».
Современный западный бюрократ готов идти на риск в необходимых ситуациях, инновационен, концентрируется на результатах деятельности и на появляющихся возможностях, стремится к изменениям и повышению своей квалификации. Очевидно, что эти черты не соотносятся с идеальным типом классического бюрократа, представленного в свое время Максом Вебером.
Комментируя схему немецких политологов, следует подчеркнуть, что тезисы об ориентации бюрократии на различные политические группы и партии и даже об определенной политической самостоятельности высшего чиновничества в принятии решений сегодня практически не оспариваются западными политологами.
Однако следует помнить о том, что в условиях правового демократического государства его роль значительно сужается, зато расширяется роль общественного самоуправления. В любой общественной системе есть сферы общественной жизни, где вмешательство административных структур не требуется вовсе или возможно только мягкое косвенное воздействие. Стимулирование процессов саморегулирования является эффективной формой социализации личности, что необходимо культивировать в процессе подготовки государственных служащих.
Следовательно, можно констатировать, что в современных условиях важной целью процесса подготовки государственных служащих является формирование когорты управленцев с новым сознанием, способных эффективно предоставлять общественные услуги за счет своей высокой квалификации и профессионализма. В этом отношении представляет интерес опыт подготовки государственных служащих в США. Обучение введется, как правило, в специализированных правительственных колледжах при известных университетах или по заказу местных (территориальных) органов власти с компенсацией затрат на обучение в различных вариациях.
Подготовка карьерных чиновников в США осуществляется по программам серии МРА и МРР и, в целом, соответствует статусу магистерской программы.
МРА - это программы, ориентированные на подготовку управленцев. Цель этой программы состоит в «нАучении» управлению ради общественной пользы. В отличие от программ МВА ,где цель обучения -извлечение прибыли.
Обучаемые по программе МРА получают знания сразу по трем смеж-ным областям - экономике, юриспруденции и менеджменту. Дополнительно к этим знаниям предусматривается хорошая подготовка по психологи, социологии и политологии, языковая подготовка и совершенное владение компьютерной техникой.
Важной частью обучения по МРА-программам является изучение практики политических и правовых институтов, общественных процессов; экономических и социальных систем и их движущих сил.
Цель МРА-программ состоит, главным образом, в том, чтобы обеспечить фундаментальность понимания ситуативного контекста и динамики развития общественного сектора, а также развить универсальные организаторские и аналитические навыки, необходимые для эффективной профессиональной деятельности. Особенностью МРА-программ является то, что они не требуют вступительных экзаменов при поступлении. Однако идет тщательный отбор кандидатов.
Программа МРР (Мастер в области общественной политики) - реализуется как двухгодичный курс с получением степени магистра. По этой программе обучаются студенты, готовящиеся стать политическими аналитиками и общественными лидерами. Содержание программы включает следующие учебные дисциплины: правосудие, окружающая среда, управление и бизнес, жилищные вопросы и развитие общества, общественные службы, международная безопасность, международная торговля и финансы, некоммерческое управление, транспорт, экономическое развитие городов, пресса и политика.
Поступление на обучение по этим двум программам возможно после бакалавриата и двух-, трехлетнего стажа работы в сфере общественного управления.
Анализ подходов к подготовке будущих государственных служащих в США свидетельствует об общественной направленности учебных программ на базе методов информационно-аналитического управления, серьезной практической подготовки, строгой системы отбора кандидатов, что позволяет говорить об эффективном механизме формирования необходимой системы ценностей, а значит и управленческой культуры востребованных в государственных структурах США.
Цели административной реформы России во многом совпадают с направленностью западных административных реформ. Однако исторические условия, в которых реализуется реформа, ее стратегия и механизм реализации не позволяют получить необходимый результат.
По мнению западных политологов, материальное благополучие в западных обществах послевоенного времени привело к сдвигу ценностных ориентаций больших масс населения. Материалистические ценности, направленные на поддержание порядка в государстве, борьбу с инфляцией, обеспечение высокого уровня экономического роста и экономической стабильности, борьбу с преступностью, постепенно отходят на второй план.
На первые позиции выдвигаются ценности постмодерна, решающие задачи уже другого порядка: возможность большего участия граждан в решениях правительства, защита свободы слова, особое внимание к отдельной личности, духовность общества5.
Сдвиг от ценностей модерна к ценностям постмодерна ведет к постепенной трансформации ключевых институтов индустриального общества и изменяет характер их деятельности. Однако эту тенденцию нельзя
применять в отношении модернизационных процессов в России. Следует признать, что для россиян сегодня важно почти одновременно культивировать как ценности материалистические, т. е. ценности модерна, так и ценности постмодерна.
Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников - аппарата Российской империи и Советского Союза. Отличительной чертой российских чиновников всех времен является то, что как нынешнее чиновничество, так и его предшественники не соответствуют понятию «бюрократия» в веберовском ее понимании.
Российским чиновникам часто не хватает компетентности, профессионализма и законопослушности. Их должностное продвижение основывалось не столько на профессиональных достоинствах, сколько на «политических качествах» и протекции. Поэтому А. В. Оболонский, изучая отечественную бюрократическую элиту, определяет ее «как псевдобюрократию»6.
По мнению одного из известных специалистов М. Н. Афанасьева, российский патронат адаптировался к современному институциональному дизайну и адаптировал его «под себя». Характер отношений и уровень сознания в среде отечественных управленцев явно отличают их от рациональной бюрократии и заставляют вспомнить о веберовском определении «патримониальной бюрократии». Патримониальные бюрократии отличают личностный, а не формально-правовой характер отношений между главой государства и чиновниками.
Вывод очевиден - главная задача отечественной государственной службы на данном этапе - освобождение от традиций патримониальной бюрократии и модернизация для выхода на современный уровень функционирования государственной службы.
Административная реформа, предпринятая на современном этапе развития российского общества, воспринимается многими политиками, в том числе и либеральными, всего лишь как одна из многих реформ, по сравнению с другими (военной или, скажем, земельной) отнюдь не приоритетная. Между тем, речь идет об изменении самого типа российской государственности и ее взаимоотношений с обществом.
Очевидно, что система ценностей государственных служащих России, построенная на традициях авторитарного прошлого, препятствует превращению государственной службы России в эффективный общественный институт. В условиях политической демократизации и рыночных реформ требуется пересмотр старых и освоение новых социально-политических практик, норм, ценностей.
В сегодняшней российской действительности патриархальные ценности и ценности советского периода уже не выполняют эффективно свою интегративную роль, как в самом российском обществе, так и в его общественных институтах. Именно поэтому представляется актуальной проблема совершенствования общественных процессов, в том числе процесса реформирования государственной службы и формирования адекватных исторической ситуации механизмов, которые бы позволяли институциональным образованиям динамично двигаться вперед.
Конечной целью функционирования этих механизмов должна быть политическая культура, вобравшая в себя как многие традиционные ценности россиян, так и ценности, ориентированные на успешное существование в условиях рыночных отношений и гражданского общества.
Анализ востребованных в системе государственной службы политических ценностей, характерных еще для советского общества, таких как свобода, индивидуализм, частная собственность, права человека, стабильность, безопасность, подводит к пониманию необходимости их демократической модернизации. В настоящее время в современной государственной службе представляется актуальным формирование новых, по своей сути профессиональных, востребованных ценностей, таких как толерантность, предприимчивость и рациональность.
Ценности демократического образа жизни, заложенные в основу создаваемого в условиях переходного общества института государственной службы, позволят государственным служащим защищать свои собственные интересы и действовать в интересах общественной пользы. Это повысит имидж государственной службы в глазах общества и позволит более эффективно решать кадровые проблемы. Повышение эффективности института государственной службы автор во многом связывает с социальной защитой государственных служащих, формированием в связи с этим новых социальных норм, ценностей и, соответственно, стандартов поведения, в большей интеграции государственной службы с новыми общественными институтами, ориентации не только на интересы государства, но и отдельной личности. Важным этапом процесса трансформации политической культуры государственных служащих должен стать период их профессиональной подготовки. В условиях реформирования государственной службы обучение государственных служащих не должно замыкаться в узких рамках техники управления и собственно администрирования. Не меньшее значение должно быть уделено нормативно-ценностной стороне деятельности государственных служащих.
Симптомов, свидетельствующих об актуальности пристального внимания к проблемам политической социализации слушателей и студентов в процессе их подготовки, много. В результате социологического опроса старшекурсников РАГС в 2004 г. и студентов очной формы обучения СЗАГС, проведенного автором в 2005 г, выявлено, что большая их часть не намерена связывать свое будущее с государственной службой. Цель проведенного социального исследования в рамках СЗАГС заключалась в определении динамики изменения ценностной мотивации студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Проведенный анализ показал, что большинство поступивших на первый курс специальности «Государственное и муниципальное управление», то есть 35 %, главным для себя мотивом признали возможность сделать карьеру в системе государственной службы. 27 % опрошенных были ориентированы на деятельность, способствующую преуспеванию государства и общества, 20 % признали будущую специальность как стартовую позицию в других сферах деятельности и 11 % выбрали данную профессию как гарантию относительного материального обеспечения.
Анализ данных опроса среди студентов второго курса выявил наметившуюся тенденцию изменения мотивов стремления к обучению. Второкурсники на первом месте (39 %) оставили свою выбранную профессию как стартовую позицию для деятельности в других сферах, на втором месте (31 %) - карьерные устремления в системе государственной службы, третья позиция (24 %) - это деятельность, направленная на преуспевание государства, 4 % опрошенных высказались за иные соображения и 2 % за профессию как гарантию относительного материального обеспечения.
Исследование результатов опроса студентов четвертого курса подтвердили динамику роста численности тех, кто рассматривает обучение по специальности «Государственное и муниципальное управление» как стартовую позицию для деятельности в иных сферах. Их число составило уже 46 % от опрошенных четверокурсников. На втором месте (20 %) оказались карьерные устремления в системе государственной службы. Следует отметить достаточно резко увеличившееся (по сравнению со вторым курсом) число тех, кто выбирает будущую профессию как гарантию материального обеспечения (16 %). В то же время четко видна тенденция того, что преуспевание государства и общества - как мотив будущей деятельности - теряет свои позиции от 27 % на первом курсе до 16 % на четвертом.
Динамика изменения ценностной мотивации в процессе социализации студентов за четыре года обучения в СЗАГС свидетельствует о необходимости серьезного осмысления существующих тенденций и поиска путей их изменения.
Причина этого явления видится в тех общеизвестных проблемах современной государственной службы, которые не способствуют формированию ее положительного имиджа в российском обществе. Эта тенденция в сочетании с проблемой смены поколений государственных служащих крайне обостряет ситуацию обеспечения государственных структур квалифицированными, способными действовать в динамичных условиях внешней среды кадрами.
Процесс проектирования эффективной подготовки государственных служащих, как важной компоненты системы государственной службы страны, отвечающей за главный, стратегически важный в современных условиях человеческий ресурс, осложняется отсутствием четко выверенной, поэтапной и динамичной стратегии реформы государственной службы.
Оптимизация административной реформы за счет пристального внимания к подготовке государственных служащих, их переподготовке и повышению квалификации возможнатоль-ко при условии создания субъекта, обладающего возможностями эффективно направлять эту деятельность.
Необходимо признать, что про-цессреформирования государственного управления приобрел вялотекущий характер в силу целого ряда объективных причин. По мнению А. И. Турчинова, одна из главныхпри-чин -отсутствие субъекта управления государственной службой РФ. Для эффективности реформ необходимо создать постоянно действующий механизм в государственном управлении, который на законодательной основе позволял бы осуществлять замысел реформ.
Философия сегодняшних реформ, считает А. И. Турчинов, «является компромиссом участников общественных комиссий и групп экспертов. Причем природа этого компромисса, весьма различна - от прямого заказа по лоббированию положений законопроектов до открытого непонимания сути проблемы»7. Специалисты РАГС отмечают со стороны идеологов отечественной административной реформы недооценку важности использования системного подхода на этапе становления новой системы государственной службы РФ. В концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной президентом России В. В. Путиным 15 августа 2001 г, впервые говорится об управлении госслужбой как системой; подтверждается три уровня управления: федеральный, региональный и местный уровень.
В Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ 2003-2005 гг», утверж-денной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г, отдельной строкой выделено формирование системы управления госслужбой РФ, а в отдельном разделе определены цели и задачи этой системы8. Непоследовательность в соблюдении принципа системности, напри-мер, видна в отступлении законода-теля от заявленных позиций. Если в упомянутой выше концепции в числе основных задач системы управления госслужбой названы «совершенствование кадровой политики», « развитие законодательства РФ о государственной службе», то в Федеральной программе этих ключевых позиций уже нет. Наличие этих позиций в Федеральной программе важно с точки зрения формирования стратегических целей эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
По мнению А. И. Турчинова, в России нет общепризнанной и верифицированной модели государственной службы, в которую должно войти не только то, что адекватно конституционным основам Российской Федерации, но и ее социально-политическим, административным, историческим, духовным, культурным, этническим и иным особенностям. Так как нет механизмов верификации проектов реформ, то резко снижается потенциал развития общественных отношений, который заложен в проекте закона9.
К проблемным зонам стратегии административных реформ в России следует отнести отсутствие эффективного механизма, где были бы увязаны между собой процессы профессионального развития и мотивации государственных служащих. В свою очередь целевая подготовка, переподготовка и повышение квалификации должны быть сопряжены с системой государственной аттестации и продвижения по иерархическим ступеням государственной и муниципальной службы, что будет способствовать убежденности государственных служащих в стабильности своего профессионального положения.
Таким образом, можно говорить, что в ходе административных реформ многие важные ценностные ориентиры оказались на втором плане, что естественным образом не может не сказаться на эффективности кадровых процессов в системе государственной службы.
Представляется, что цели системы подготовки государственных служащих в условиях административной реформы в определенной степени ясны, но механизмы ее реализации должны носить более конструктивный характер и исключать формальный подход.
Учитывая богатый зарубежный опыт, можно предположить, что подготовка государственных служащих должна вестись на базе широкого спектра профессиональных образовательных программ с учетом базового образования, опыта работы и результатов входного тестирования.
В процессе подготовки должны быть охвачены государственные служащие различных уровней управления и сфер деятельности. Дифференцированный подход актуален, например, в ходе профессиональной управленческой переподготовки представителей исполнительной и законодательной власти.
Для российской практики управления актуально создание программ для подготовки специалистов в области стратегического управления на широкой теоретической базе в сочетании с курсами по изучению методов и техники анализа общественной политики, разработки и принятия важных для общества стратегических решений.
Как известно, ключевую роль в формировании гражданского мировоззрения государственных служащих процессе их подготовки играют гуманитарные дисциплины. Именно
поэтому представляется важным в процессе подготовки государственных служащих более широко использовать политологический подход.
Данный подход позволяет выйти на понимание взаимозависимости государственной службы и политической власти как целеопределяю-щей системы и легитимной опоры оперативного управления, связывающей общественные и государственные потребности, ценности и организационные процессы в единую целевую подконтрольную организационную систему.
Исследование возможных путей воздействия на политическую культуру государственных служащих с целью формирования такого политического сознания, которое бы соответствовало потребностям реформируемого российского общества, подводит к пониманию необходимости применения системного подхода при решении этих задач как на общенациональном и институциональном уровнях, так и на организационном и личностном.
Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. - М., 1999. С. 220.
Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М., 2000. С. 171.
Морозова Е. Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник 97: Государственная служба России. - М., 1998. С. 68.
Черепанов В. Система управления государственной службой: проблемы и пути повышения ее качества в условиях реформирования // Государственная служба. 2004. № 1. С. 45.
ТурчиновА. И. Указ. соч. С. 34.
