CC BY
65ПРАВО И ОБЩЕСТВО
УДК 342 © А. В. Безруков, 2016
Модернизация сотрудничества полиции, общественных объединений и средств массовой информации как фактор укрепления конституционного правопорядка в России
А. В. Безруков
Рассматриваются организационно-правовые основы и ведущие направления сотрудничества органов внутренних дел и общественных формирований, включая средства массовой информации, в условиях укрепления конституционного правопорядка. Вырабатываются оптимальные формы и направления сотрудничества полиции и общественности в сфере обеспечения правопорядка посредством совершенствования законодательного регулирования их взаимодействия, стимулирования участников такого сотрудничества на эффективное взаимодействие в сфере обеспечения конституционного правопорядка.
Ключевые слова: конституция, законодательство, сотрудничество, полиция, общественные объединения, средства массовой информации, правопорядок, укрепление конституционного правопорядка.
Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка включает в себя множество субъектов его обеспечения, в том числе государственные и негосударственные структуры правоохранительной направленности, эффективность функционирования которых обусловлена конструктивным и организационно выстроенным сотрудничеством
Признавая человека, его права и свободу высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ), органы внутренних дел занимают важнейшее место в государственном механизме, выполняют важнейшие правоохранительные функции по обеспечению конституционной законности и правопорядка . В соответствии со ст. 30, ч . 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в работе государственных органов, в деятельности общественных формирований, в том числе правоохранительной направленности
Конституция РФ возлагает на Правительство РФ функцию по обеспечению и охране общественного порядка (п . «е» ч . 1 ст . 114), а на органы местного самоуправления — непосредственное осуществление охраны общественного порядка (ч . 1 ст. 132) . Вместе с тем Конституция РФ (п . «б» ч . 1 ст . 72) защиту прав
и свобод человека и гражданина и обеспечение правопорядка относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что предполагает взаимное осуществление федеральными и региональными органами государственной власти деятельности по обеспечению конституционных прав граждан и правопорядка . Такая деятельность должна эффективно осуществляться во взаимодействии государственных органов, в первую очередь правоохранительных структур, с общественными объединениями, в том числе правоохранительной направленности
Модернизация органов внутренних дел предполагает наличие действенного механизма обеспечения правопорядка, в котором полиция занимает важнейшее место, выполняя одну из ключевых задач по обеспечению государственной защиты прав и свобод человека (ст. 45 Конституции РФ) .
Целевое предназначение правопорядка включает в себя обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, что предполагает участие в конституционно-правовом механизме его обеспечения как государственных, так и негосударственных структур . Поэтому обоснованно мнение, что государственная система обеспечения правопорядка не
может успешно функционировать без помощи общественных объединений и граждан 1 . Перед ними стоит задача занять собственное место среди политико-правовых институтов, отвечающее, с одной стороны, внутренним потребностям и интересам, а с другой — потребностям и интересам всего общества. Такая двойственная задача позволяет отнести деятельность общественных объединений к политической системе, которая устанавливает рамки взаимодействия государственных органов с участниками общественно-политических отношений 2 .
Взаимодействие полиции с общественностью преследует цель расширить социальную базу правопорядка, активизировать различные формы самоуправления граждан в правоохранительной деятельности, расширить круг субъектов обеспечения правопорядка и способствовать снижению криминальных проявлений Предметом взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями в сфере обеспечения правопорядка является организационно-правовое регулирование совместной деятельности данных структур по его обеспечению 3 .
Таким образом, эффективность обеспечения правопорядка правоохранительными органами (в первую очередь полицией) достигается посредством их конструктивного сотрудничества с общественными формированиями. Для установления такого эффективного взаимодействия необходима соответствующая правовая база, которая в целом достаточно сформирована . В числе таких нормативных правовых актов — Конституция РФ; Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции»; Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»; Федеральный закон от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. «Об участии граждан в охране общественного порядка»; Федеральный закон от 4 апреля 2005 г «Об Общественной палате Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 4 апреля 2006 г. «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»; Указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. «Об общественных советах при МВД и его территориальных органах» и др
В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (ст. ст. 5-7) общественные объединения создаются на добровольной основе для реализации общих целей в различных организационно-правовых формах
(общественная организация, общественное учреждение, общественный фонд, общественное движение, орган общественной самодеятельности, политическая партия) . Заметное место среди них занимают общественные организации правоохранительной направленности, которые по своей природе призваны активно сотрудничать с правоохранительными органами, в том числе в сфере обеспечения правопорядка
При этом законодатель общественные объединения, участвующие в обеспечении правопорядка, подразделяет на две группы: 1) общественные объединения правоохранительной направленности, не имеющие членства общественные объединения, сформированные по инициативе граждан для участия в охране общественного порядка; 2) народные дружины, основанные на членстве общественные объединения, участвующие в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст 2 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. «Об участии граждан в охране общественного порядка»)
На современном этапе в деятельности полиции одним из важнейших принципов, обеспечивающих ее поворот к общественности и человеку, его правам и свободам, выступает общественное доверие и поддержка граждан (ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О полиции») Реализация данного принципа нацелена на повышение доверия граждан к полиции в целом и имиджа органов внутренних дел
Таким образом, законодатель ориентирует полицию на взаимодействие с общественными объединениями, что находит отражение в законодательно установленной системе принципов участия граждан в охране общественного порядка (ст. 4 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка») В их числе: принципы добровольности; законности; приоритета защиты прав и свобод человека и гражданина; права каждого на самозащиту от противоправных посягательств всеми способами, не запрещенными законом; взаимодействия с органами внутренних дел (полицией), иными государственными, правоохранительными органами, органами местного самоуправления; недопустимости подмены полномочий полиции, иных правоохранительных, государственных и местных органов власти Кроме того, органы внутренних дел в состоянии инициировать создание новых, развитие действующих общественных объединений, а также координировать объединение их усилий 4 .
К принципам взаимодействия полиции с общественными структурами в системе обеспечения правопорядка можно отнести принципы: систем-
ности и регулярности; открытости и доверительности; взаимопонимания, уважения и ответственности участников взаимодействия; паритета, согласованности и координации в совместной работе; научной обеспеченности, плановости и законности; взаимопомощи, сотрудничества и поддержки при решении задач по обеспечению правопорядка . Из перечисленных принципов магистральными являются доверие и партнерство, которые в комплексе формируют идеальную модель конструктивного сотрудничества органов внутренних дел и общественных объединений 5 . Следовательно, полиция при осуществлении своей деятельности должна стремиться к формированию общественного доверия, поддержки ее населением, сохраняя правопорядок, соблюдая и обеспечивая конституционные права граждан, продуктивно осуществляя сотрудничество с общественными институтами
Вопросам взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями уделено значительное внимание в научной литературе, где большинство авторов приходит к выводу о значимости взаимодействия как условия эффективного осуществления своих функций правоохранительными органами и общественными формированиями в сфере обеспечения правопорядка Причем создание общественных объединений правоохранительной направленности, активное привлечение граждан к охране общественного порядка (добровольные народные дружины, патрулирование и обход территории и пр ) и эффективное взаимодействие полиции с общественными формированиями различной направленности способствуют как повышению профилактики противоправных проявлений и преступности, так и минимизации условий и сокращению количества правонарушений в целом
Исследователи зарубежного опыта взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями приходят к еще более категоричным выводам о роли общественности в деятельности полиции Например, исследователь опыта Кыргызстана К . И . Усенов отмечает, что органы внутренних дел Кыргызстана без опоры на общественность не в состоянии эффективно осуществлять служебную деятельность 6 .
Есть основания утверждать, что совместная деятельность граждан, общественных объединений и полиции в определенной степени позволяет достичь положительного результата при комплексной оценке ситуации С одной стороны, граждане доводят до сведения полиции свои соображения относительно того или иного события, дела, а с другой — сотрудники полиции с учетом всех обстоятельств дают конструктивную, компетентную оценку произошедшему 7.
В литературе предлагается множество форм и направлений сотрудничества органов внутренних дел с общественными формированиями В числе оптимальных направлений и форм такого взаимодействия можно выделить следующие:
— совместный анализ состояния правопорядка и динамики правонарушений;
— оперативный обмен информацией и положительным опытом, содействие по информированию и повышению юридической грамотности населения;
— участие в подготовке и экспертизе документов, аналитических обзоров и проектов правовых актов;
— разработку и реализацию совместных целевых программ в сфере обеспечения правопорядка;
— создание специальных советов, комитетов, комиссий, информационно-аналитических центров по взаимодействию полиции и общественных структур в сфере обеспечения правопорядка;
— планирование и проведение совместных мероприятий (в том числе семинаров, конференций, круглых столов) по вопросам обеспечения правопорядка и профилактики правонарушений;
— координацию усилий при выполнении программ по защите прав и свобод граждан;
— обучение членов общественных объединений формам и методам охраны правопорядка;
— привлечение общественных формирований к выполнению программ и проведению мероприятий по обеспечению правопорядка;
— мониторинг общественного мнения о деятельности полиции;
— содействие полиции в охране общественного порядка (проведение совместных рейдов, патрулирования, дежурство членов общественных объединений на избирательных участках при проведении выборов), пресечении, раскрытии и расследовании преступлений и административных правонарушений;
— осуществление общественного контроля за работой полиции (например, общественные советы при территориальных органах внутренних дел);
— информирование граждан о деятельности полиции и общественных объединений в сфере борьбы с нарушениями правопорядка, в том числе с использованием возможностей сети Интернет;
— взаимодействие с религиозными, национальными организациями и средствами массовой информации;
— профилактику экстремизма, проведение профилактической работы с правонарушителями и лицами, находящимися в социально-негативной среде;
— участие в правовой и воспитательной работе с сотрудниками полиции, профилактике нарушений
законности среди личного состава, комплектовании кадрового состава, отборе претендентов на занятие должностей;
— поощрение членов общественных объединений правоохранительной направленности, внештатных сотрудников полиции и граждан, отличившихся в охране общественного порядка;
— отчет полиции перед населением о проделанной работе и др. 8
В определенной мере обозначенные направления сотрудничества нашли отражение в ст. 8 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка». Среди направлений содействия гражданам полиции и иным правоохранительным органам законодатель устанавливает: информирование полиции и иных правоохранительных органов о правонарушениях и об угрозах общественному порядку; участие в мероприятиях по охране общественного порядка и в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий; участие в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в соответствующих правоохранительных органах
На практике складываются различные формы совместной деятельности полиции и общественности по охране правопорядка: добровольные народные и казачьи дружины, оперативные отряды и отряды содействия полиции, в том числе молодежные, внештатные подразделения дорожно-патрульной службы, студенческие отряды охраны общественного порядка и др , которые формируются и функционируют во многих субъектах РФ 9 . Именно с их помощью ежегодно раскрываются десятки тысяч преступлений, выявляются сотни тысяч административных правонарушений 10 . Органами внутренних дел в России осуществляется тесное сотрудничество с почти 1000 общественных объединений, что обусловливает актуальность систематизации таких формирований общественных объединений п.
Некоторые авторы обращаются к перспективности форм взаимодействия общественных формирований с органами внутренних дел посредством местного самоуправления, подчеркивая подчинение правоохранительных структур органам местного самоуправления 12. Однако в современных условиях такой посыл вряд ли возможен с учетом централизации полиции и сомнительности перспектив создания муниципальной милиции . Другие исследователи, делая акцент на взаимодействии органов внутренних дел и средств массовой информации, обоснованно замечают, что они ориентированы на выполнение главной задачи — обеспечение правопорядка 13 .
Действительно, роль средств массовой информации весьма значима в механизме их взаимодействия с органами внутренних дел, поскольку первые во многом оказывают влияние на формирование общественного мнения населения о полиции Средства массовой информации выступают инструментом профилактики преступности и правонарушений, информируют органы государственной власти, правоохранительные структуры и общественность о состоянии законности и правопорядка 14 . Механизм взаимодействия органов внутренних дел со СМИ определяется как совокупность взаимосвязанных компонентов управления: принципов, методов, организационной структуры и кадрового управления 15 . Специфика ведомственного нормативно-правового регулирования такого взаимодействия отмечена смещением обязанностей к ОВД, а правомочий — к СМИ, что не позволяет вести речь о сбалансированном взаимодействии 16 .
Среди направлений взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации выделяются:
— организация своевременного информирования общественности и сотрудников ОВД о результатах служебной деятельности и важнейших событиях жизни Министерства;
— формирование позитивного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел;
— организация и координация работы ведомственных средств массовой информации, оказание им методической помощи;
— информирование руководства Министерства об освещении в средствах массовой информации деятельности органов внутренних дел 17.
Оптимизация взаимодействия между органами внутренних дел и средствами массовой информации зависит от отношений сотрудничающих сторон, наличия знаний, опыта, умений и навыков, и, главное, понимания сути и значимости такого сотрудничества Исследователи правосознания молодежи предлагают активнее включать в механизм такого сотрудничества молодежь, отмечая, что подразделения ОВД должны эффективнее использовать возможности СМИ, способствуя повышению участия молодежи в деятельности по охране правопорядка 18 .
Важную роль в механизме взаимодействия полиции и общественных формирований в сфере обеспечения правопорядка играют общественные советы . В соответствии с ч . 2 ст. 20 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» и ч . 8 ст. 9 Федерального закона «О полиции», Указом Президента РФ от 23 мая 2011 г. «Об общественных советах при МВД и его территориальных органах» Общественный совет при МВД России и обществен-
ные советы при территориальных органах МВД России образуются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан России, федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления, общественных формирований и решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел, в том числе полиции
Часть 7 ст. 9 Федерального закона «О полиции» устанавливает, что общественные советы призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции путем:
1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;
2) участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции;
3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции;
4) обсуждения вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации;
5) осуществления общественного контроля за деятельностью полиции
Между тем в ст. 2 Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ» закреплено, что общественный контроль осуществляется за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, других правоохранительных органов Среди форм общественного контроля законодатель устанавливает осуществление общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, иные формы, а также предусматривает его проведение в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и др Субъектами общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел в соответствии со ст 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля» являются Общественная палата Российской Федерации; общественные пала-
ты субъектов Российской Федерации; общественные палаты (советы) муниципальных образований; общественные советы при федеральных и региональных органах, включая МВД России и его территориальные органы
Однако представляется необходимым включить в перечень таких субъектов (ст 9) также общественные объединения и граждан, что следует из содержания и целей общественного контроля, а название закона, учитывая его достаточно детальное содержание, уточнить, исключив из него слова «основы» Например, Федеральный закон от 7 мая 2013 г. «О парламентском контроле», регламентирующий такой контроль на федеральном уровне, вовсе не исключает осуществление этого контроля в субъектах РФ, которые принимают соответствующие законы и закрепляют подобные вопросы в регламентах своих законодательных органов, развивая положения федерального закона Следует расширить и объекты общественного контроля, включить в их число не только публичные институты, а также коммерческие и некоммерческие организации, деятельность которых может причинить общественный вред
Таким образом, современные тенденции общественно-государственного развития ориентируют публичную власть и общественность находить точки соприкосновения и вырабатывать эффективные формы и модели конструктивного сотрудничества, тем самым модернизируя механизм их взаимодействия Для этого необходимо создать условия посредством законодательного регулирования вопросов сотрудничества органов внутренних дел и общественных организаций, установления четких критериев эффективности их сотрудничества, стимулирования сторон для повседневного совместного решения задач и осуществления функций, направленных на качественное обеспечение конституционного правопорядка в России
1 Герасименко А. Н. Информационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка (организационные и правовые вопросы) : автореф. дис .... канд. юрид. наук. М. , 2008. С. 14.
2 Киричёк Е. В. Взаимодействие полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества в условиях реализации принципа соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2013 . № 12. С. 1139-1140.
3 Герасименко А. Н. Указ . соч. С. 15-21.
4 Ревин И. А. Взаимодействие органов внутренних дел с общественными формированиями правоохранительной направленности в обеспечении безопасности в СевероКавказском регионе : автореф . дис . ... канд . юрид . наук . М. , 2004 С 8-9
5 Сходные соображения высказывались в литературе. См . , напр. : Овчинников О. А., Овчинникова Л. И. Осущест-
вление охраны общественного порядка негосударственными субъектами правоохранительной направленности. М. , 2008. С. 85-87 ; Усенов К. И. Организация взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями Кыргызской Республики в сфере обеспечения правопорядка : дис . ... канд. юрид. наук. М. , 2014. С. 161-162.
6 Усенов К. И. Организация взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями Кыргызской Республики в сфере обеспечения правопорядка : авто-реф . дис . ... канд . юрид . наук. М . , 2014 . С. 14 .
7 Киричёк Е. В. Указ . соч. С. 1141-1142.
8 Многие из таких форм взаимодействия в том или ином виде предлагались в литературе . См . , напр . : Герасименко А. Н. Указ . соч . С. 15-17, 46-47, 73-74 ; Стахов Я. Г. Организационно-правовой механизм взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами в городе, районе : автореф . дис . ... канд. юрид . наук. М . , 1991 . С. 7-8, 13-15 ; Калюжный А. Н. Административно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации : дис . ... канд. юрид. наук. М. , 2008. С. 118-123 ; Киричёк Е. В. Указ . соч . С. 1145-1147 ; Маслов А. Е. Взаимодействие негосударственных объединений граждан правоохранительной направленности с органами внутренних дел в охране общественного порядка . М . , 2011 . С. 64-68 ; Павловский В. В. Взаимодействие общества и полиции в обеспечении правопорядка: теоретический и историко-правовой анализ : дис . ... канд юрид наук Краснодар, 2010 С 18
9 Щелкунова М. В. Механизм взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями // Стратегическое управление в правоохранительной сфере: проблемы теории и практики : сб . ст. (по мат-лам междунар. науч. -практ. конф . в Академии управления МВД России 31 октября 2008 г.) . М. , 2009. С. 350-351.
10 О статистических данных и разновидностях таких общественных формирований подробнее см . : Герасименко А. Н. Указ . соч . С. 13-14 ; Киричёк Е. В. Указ . соч . С. 1142-1144 ; Иванова В. С. Предупреждение преступлений негосударственными субъектами в России : автореф дис . канд юрид наук Рязань, 2007 С 18-19
11 Грибакин В. Пресс-центр МВД России как источник объективной и своевременной информации для гражданского общества // Профессионал . 2012. № 1. С. 22-23.
12 Ревин И. А. Указ . соч. С. 21-22.
13 Калюжный А. Н. Указ . соч . С. 38 .
14 Там же. С. 111-112.
15 Сочнев Д. В. Взаимодействие органов внутренних дел со средствами массовой информации в формировании правосознания молодежи : дис . д-ра социол наук М , 2004 С 7-8
16 Там же С 20-21
17 Благоразумный А. А., Коробов В. Б. Организация общественных связей органов внутренних дел М , 2003 С. 76-77.
18 Сочнев Д. В. Указ соч С 267-272
