CC BY
119
3.2. МОДЕРНИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ АНТИНАРКОТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Кулешова Галина Петровна, доктор социологических наук, профессор, директор Средне-Волжского (г. Саранск) филиала ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции РФ»
kulesh o va62@yan dex. ш
Дадаева Юлия Владимировна, старший научный сотрудник НОЦ «Правовое обеспечение государственного управления» Средне-Волжского (г. Саранск) филиала ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции РФ»
juli-dadaeva@list.ru
Аннотация: В статье представлен ретроспективный правовой анализ профилактики наркотизма в Российской Федерации, рассматриваются проблемы реализации антинаркотической политики и пути ее модернизации.
Ключевые слова: антинаркотическое законодательство, антинаркотические целевые программы,
антинаркотическая политика, профилактика, наркотизм.
MODERNIZATION OF LEGAL MECHANISMS IN THE ANTI-DRUG POLICY IN THE RUSSIAN FEDERATION
Kuleshova Galina Petrovna, doctor of sociology, professor, director of the Middle-Volga (Saransk) branch of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice.
kulesh o va62@yan dex. ru
Dadayeva Yulia Vladimirovna, senior staff scientist of the research and education center «Legal security governance» of the Middle-Volga (Saransk) branch of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice.
juli-dadaeva@list.ru
Annotation: The article presents a retrospective analysis of the legal mechanisms drug use prevention in the Russian Federation, discussed the implementation of drug policy issues and ways to modernize it.
Keywords: drug laws, anti-drug targeted programs, anti-drug policy, prevention, narcotism.
Рост потребления наркотических веществ, произошедший за последние двадцать лет, обусловил понимание зависимого поведения как угрозу безопасности для российского общества. Широкое распространение этой формы девиантного поведения опасно не только для непосредственных потребителей психоактивных веществ, но и ближайшего социального окружения, вследствие транслирования девиантных практик потребления и связанных с ними норм. Злоупотребление наркотиками и их незаконный оборот оказывают негативное воздействие на здоровье людей, ломают их жизнь, разрушают семьи, подрывают устойчивое развитие человека, порождают преступность и коррупцию.
Проблема наркотизации отличается высокой латентностью. Анализ ситуации, связанной с потреблением наркотических средств, свидетельствует, что официально выявляются и учитываются от 7 до 15% потребителей психоактивных веществ, а опыт хотя бы разового употребления наркотических и токсических веществ имеет до 40% несовершеннолетних. По эпидемиологическим оценкам на одного зарегистрированного больного наркоманией приходится от 7 до 9-10 незарегистрированных потребителей.
На 1 января 2011 г. в Российской Федерации зарегистрировано 650 тыс. потребителей наркотиков. По данным экспертных оценок, количество лиц, потребляющих наркотики, достигает примерно 2,5 млн.
чел. или около 2% населения страны1. Более половины - молодые люди до 30 лет.
Известно, что в популяции потребление наркотиков имеет тенденцию к волнообразному изменению2. В России отмечается несколько волн подъема
употребления наркотиков. Согласно медицинской
статистике наиболее интенсивный рост наркотизации населения наблюдался с 1990 по 2000 гг. когда число впервые диагностированных больных наркоманией и токсикоманией в Российской Федерации увеличилось с 6,4 до 74,6 тыс. чел., т.е. в 11,7 раза. За этот же период число злоупотребляющих наркотическими средствами детей и подростков в возрасте до 17 лет, впервые диагностированных, увеличилось с 354 чел. в 1990 г. до 6,3 тыс. чел. в 2000 г., т.е. почти в 18 раз. Последующий период характеризовался существенным и быстрым снижением первичной заболеваемости населения, и это снижение продолжалось до 2004 г., когда показатель достиг 23,2 тыс. чел., т.е. снизился в 3,2 раза по сравнению с 2000 г. С 2005 по 2007 гг. происходило повышение этого показателя (2005 г. - 26,4 тыс. чел., 2007 г. - 31,1 тыс. чел.). В 2008 г. первичной заболеваемости наркоманией в РФ составила 27,7 тыс. чел.
1 Заседание президиума Госсовета, посвящённое борьбе с распространением наркотиков среди молодёжи [Электронный ресурс]. - Режим доступа: // URL:http:// президент.рф/новости/10986
2 Zickler, Patrick. "Ethnic Identification and Cultural Ties May Help Prevent Drug Use." National Institute on Drug Abuse. Vol. 14, No., 3. September 1999.
Незначительные изменения динамики
распространенности заболеваемости показывают, что проводимые в стране профилактические мероприятия, не имели должного эффекта. В связи с этим в течение последних лет отмечаются попытки
совершенствования антинаркотической политики и поиски новых способов профилактики наркомании.
Ретроспективный анализ государственной антинаркотической политики в России за последние 20 лет демонстрирует ее либеральную ориентацию. В 1990 г. Комитет Конституционного надзора приравнял потребление наркотиков к правам человека, который «ни перед кем не обязан отвечать за свое здоровье». В 1993 г. были ликвидированы лечебно-трудовые профилактории, осуществлявшие принудительное лечение от наркомании и алкоголизма. В Уголовном кодексе, вступившем в силу в 1997 г., алкогольное и наркотическое опьянение были исключены из перечня отягчающих вину обстоятельств.
Принятая Верховным Советом РФ в 1993 г. Концепция государственной политики по контролю за наркотиками обозначила основные направления работы государственных структур, реализация которых была необходима для сдерживания роста наркомании и наркобизнеса. В дальнейшем была принята первая федеральная антинаркотическая программа, которая в значительной части не получила реального финансирования. Лишь в 1997 г. был принят Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах», на протяжении еще нескольких лет разрабатывались и принимались отдельные нормативные правовые акты.
Происходящие в 1990-е гг. в стране кризисные явления в экономике, несформированность гражданского общества, безработица создала для молодых людей дополнительные жизненные трудности, генерировавшие девиантное поведение. Все эти годы через средства массовой информации и рекламу осуществлялось продвижение в население терпимого отношения к потребителям наркотиков и к употреблению наркотиков. Это привело к формированию особой молодежной субкультуры, ведущими ценностями которой являются свободное и праздное времяпрепровождение в сочетании с потреблением наркотиков как определенным стилем жизни.
Только в конце 1990-х гг. в России начала формироваться адекватная сегодняшним условиям и международным стандартам система
антинаркотического законодательства, но этот процесс, по оценке большинства специалистов, еще не завершен, равно как не организовано эффективное правоприменение существующей юридической базы.
В условиях несовершенства законодательства, сохранения масштабности наркоугрозы государство ищет новые подходы к решению проблем, связанных с противодействием незаконному обороту наркотиков, профилактикой правонарушений, лечением и социальной реабилитацией лиц, больных наркоманией. Одной из таких мер, отражающих новый подход, стало создание в 2003 г. Государственного Комитета по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, позже переименованного в рамках административной реформы в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России). Следует отметить, что ФСКН России была отведена координирующая функция для совместного противодействия наркомании и незаконному обороту наркотиков. Стало очевидным, что
использование только правоохранительного ресурса не способно коренным образом переломить ситуацию с распространением наркотиков и их потреблением. Произошло перераспределение основных приоритетов в государственной политике противодействия наркомании и наркопреступности и сосредоточение основных усилий на профилактике злоупотребления наркотическими средствами и психотропными веществами и борьбе с их незаконным оборотом. Организация межведомственной системы профилактики наркомании, совершенствование законодательства в данной сфере деятельности, антинаркотическая пропаганда должны были стать первоочередными в развитии и совершенствовании государственного механизма антинаркотической деятельности.
Приоритетность мер по профилактике наркомании и стимулирование деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду закрепила статья 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», формулирующая принципы Государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. При этом пункт 3 статьи 41 вышеуказанного Федерального закона определяет, что организация противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров осуществляется на основе федеральных целевых программ, которые существуют с 2002 г. Их отличительная черта - межведомственный характер. Они являются основным программным документом, регламентирующим антинаркотическую деятельность. Согласно Стратегии государственной
антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г. реализация целевых программ должна охватывать следующие категории граждан:
- дети и подростки в возрасте до 17 лет включительно (учащиеся школ). При реализации целевых программ среди указанной категории обязательным условием должно являться включение в учебные планы занятий (курсов), предусматривающих формирование навыков отказа от немедицинского потребления наркотиков;
- подростки и молодежь в возрасте до 30 лет включительно (учащиеся ССУЗов и ВУЗов);
- работающее население. Целевые программы на
рабочих местах могут содержать в себе как информационные программы, так и
рандомизированное (выборочное) тестирование на предмет немедицинского потребления наркотиков;
- призывники и военнослужащие. Тестирование призывников и периодическое тестирование военнослужащих на предмет немедицинского потребления наркотиков3.
Основной проблемой реализуемых в субъектах Российской Федерации антинаркотических программ является несоответствие декларируемым принципам целевого планирования, отсутствие регламента, позволяющего контролировать ход и качество исполнения этой программы в должной мере, что приводит к снижению эффективности этих программ. В этой связи Р. Г. Дубровский, В. Г. Теплицкий отмечают, что часто встречающиеся несоответствия между
3 Указ Президента РФ от 09.06.2010 N 690 "Об утверждении стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года" [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx71 ;1285491
Г. П. Кулешова, Ю. В. Дадаева
целями, задачами, мероприятиями и ожидаемыми результатами программ, а также явные диспропорции в распределении финансовых средств характерные для подавляющего большинства программ. Во многих программах основной объем средств тратится на мероприятия общеоздоровительной направленности, которые, прямого отношения к профилактике наркомании отношения не имеют, и на обеспечивающие направления деятельности. При этом, такие ключевые направления профилактики наркомании, как программы по формированию жизненных навыков или социально-психологическая работа, остаются вне сферы государственного внимания и финансирования4.
Существенным недостатком является
межведомственная разобщенность структур, которые должны заниматься спросом на наркотики, отсутствует эффективный механизм координации, поскольку они находятся в разных государственных ведомствах. Н.Кремнева указывает на то, что существенным недостатком реализуемого в настоящее время межведомственного подхода является то, что принцип сотрудничества даже на уровне документов распространяется, прежде всего, на непосредственно подконтрольные государственным органам власти учреждения5. По-прежнему, основными акторами реализуемых программ являются учреждения образования, здравоохранения, внутренних дел и наркоконтроля. Именно эти учреждения согласно документам реализуют основную долю антинаркотической активности и, соответственно, выделяемого финансирования. На наш взгляд, представляется необходимым рациональное использование растущего потенциала гражданского участия в решении актуальных социальных проблем, в том числе и наркотизма. Опыт работы системы социального партнерства в нашей стране (в том числе с зарубежными организациями) показал эффективность данного подхода, основанного на комплексности мер и приоритете образовательных технологий, ориентированных на воспитание позитивного и адекватного мировоззрения. Данный акцент весьма важен, поскольку мотивация молодежи по применению психоактивных веществ в настоящее время имеет четко выраженный мировоззренческий и нравственный характер. Данная ситуация является результатом отсутствия надежного методического, и, как следствие, нормативного обеспечения
антинаркотической политики.
Несмотря на то, что в Концепции государственной антинаркотической политики Российской Федерации, принятой в 2009 г., отмечалось недостаточное обеспечение формирования системы и стимулирование деятельности негосударственных структур в противодействии наркомании, законодательное закрепление участия негосударственного сектора в антинаркотической деятельности до настоящего времени законодательно проигнорировано. Указанная
4 Дубровский Р.Г., Теплицкий В.Г. Разработка и оценка эффективности целевых антинаркотических программ // Наркология. - 2010. - № 1. - С. 30.
5 Кремнева Н. «Программное» решение проблемы наркомании
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: // Научноисследовательский центр «РЕГИОН». иК1_:
http://www.regioncentre.rU/resources/books/13step/13step2/
Концепция направлена на создание новой системы учета наркозависимых и лиц, впервые вовлеченных в употребление наркотиков, устранение несоответствия правового обеспечения антинаркотической политики. Ее реализация с учетом конкретных социальноэкономических условий и региональной специфики детализируется в целевых программах. Однако на 2010-2011 гг. подобная Федеральная программа не была разработана, а ожидаемый конечный результат ранее реализованных программ (сокращение на 10 % числа несовершеннолетних, состоящих на учете в связи с употреблением наркотиков) предполагает контроль зарегистрированных показателей, что вызывает рост латентности. Поэтому большое значение приобретают критерии оценки региональной антинаркотической политики, однако они не закреплены в Указе Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ».
Таким образом, масштабы уровня наркотизации российского общества требуют совершенствования подходов к решению проблем, связанных с противодействием незаконному обороту наркотиков, профилактикой правонарушений, лечением и социальной реабилитацией лиц, больных наркоманией, с обязательным пониманием следующего момента - использование только правоохранительного ресурса не способно коренным образом переломить ситуацию с распространением наркотиков и их потреблением. Можно говорить о том, что, несмотря на принятие основополагающих документов, обозначивших направления
осуществления антинаркотической профилактики, в России детально не разработана государственная политика, которая четко определила бы принципы правового, административного, организационного и функционального устроения системы противодействия спросу на наркотики. Структура снижения предложения наркотиков действует в нашей стране достаточно успешно, об этом говорят многочисленные факты перекрытия каналов поставки наркотиков в нашу страну. Однако, даже полное перекрытие каналов поступления наркотиков из других государств не гарантирует выращивание растительных или создание новых видов синтетических наркотиков в России, так спрос рождает предложение. Поэтому стратегия борьбы со спросом на наркотические средства должна стать приоритетом в антинаркотической политике России. Мировой и отечественный опыт показывает, что противодействие спросу на наркотики, профилактика и реабилитация социализации наиболее успешно занимаются и должны заниматься в первую очередь не медицинские структуры, а негосударственные организации, чья деятельность, к сожалению, не получила должного законодательного закрепления. Объективность причин, по которым негосударственные организации делают эту работу намного эффективнее государственных, связана с природой болезни, особенностями психологии зависимых и спецификой работы негосударственных организаций.
Список литературы:
1. Заседание президиума Госсовета, посвящённое борьбе с распространением наркотиков среди молодёжи [Электронный ресурс]. - Режим доступа: // URL: http:// президент.рф/новости/10986
2. Zickler, Patrick. "Ethnic Identification and Cultural Ties May Help Prevent Drug Use." National Institute on Drug Abuse. Vol. 14, No., 3. September 1999.
3. Указ Президента РФ от 09.06.2010 N 690 "Об
утверждении стратегии государственной
антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года" [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;1285491
4. Дубровский Р.Г., Теплицкий В.Г. Разработка и оценка эффективности целевых антинаркотических программ // Наркология. - 2010. - № 1. - С. 30.
5. Кремнева Н. «Программное» решение проблемы
наркомании // Научно-исследовательский центр «РЕГИОН». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.regioncentre.ru/resources/books/13step/13step2/
Reference list:
1. State Council Presidium meeting devoted to combating the spread of drugs among young people [electronic resource]. -Mode of access: // URL: http:// президент.рф/новости/1098б
2. Zickler, Patrick. "Ethnic Identification and Cultural Ties May Help Prevent Drug Use." National Institute on Drug Abuse. Vol. 14, No., 3. September 1999.
3. Presidential Decree of 09.06.2010 N 690 "About approval of the
strategy of state anti-drug policy of the Russian Federation until 2020" [electronic resource]. - Mode of access: URL:
http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;1285491
4. Dubrovsky R.G., Teplitsky V.G . Development and evaluation of the effectiveness of targeted anti-drug programs / / Narcology. - 2010. - №1. - P. 30.
5. Kremneva N. "Software" solution to drug addiction / / Research Centre "Region". [Electronic resource]. - Mode of access: URL: http://www.regioncentre.ru/resources/books/13step/13step2/
РЕЦЕНЗИЯ
Распространение наркотизма в Российской Федерации оказывает возрастающее, крайне негативное влияние на социально-психологическую атмосферу общества, экономику, политику, правопорядок, здоровье и благосостояние нации. В настоящее время обществом поставлены задачи по противодействию этому явлению.
Ретроспективный анализ противодействия наркотизму, проведенный авторами статьи, показывает эволюцию законодательства в отношении наркотиков, формирование структур наркоконтроля и антинаркотических целевых программ.
Авторы высказываются о несоответствии современного состояния антинаркотической профилактической работы реальной наркоситуации в Российской Федерации и выделяют основные проблемные направления. Заслуживает внимания вывод об отсутствии достаточных полномочий и средств у субъектов профилактики для проведения эффективной антинаркотической работы в регионах.
Совершенно справедливо отмечается, что основными акторами, реализуемых антинаркотических программ, по-прежнему являются органы образования, здравоохранения, внутренних дел и наркоконтроля, в то время как гражданским структурам отводится второстепенное положение. Вместе с тем, использование только репрессивных методов в противодействии наркотизации населения не способно коренным образом переломить ситуацию с распространением наркотиков и их потреблением.
Научная работа носит самостоятельный характер, что свидетельствует о способности авторов осуществлять квалифицированный теоретический и эмпирический анализ. Рецензируемая статья выполнена полностью в соответствии с требованиями, которые предъявляются к работам подобного вида, и может быть рекомендована к печати в изданиях, рекомендованных ВАК.
Доктор юридических наук,
профессор
Т.В. Худойкина
