CC BY
133
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
www.hjournal.ru
МОДЕРНИЗАЦИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА: СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ УСЛОВИЙ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ1
АВЕРКИЕВА ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА,
кандидат экономических наук, преподаватель кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, e-mail: lena_ch@bk.ru
БЕЛОКРЫЛОВ КИРИЛЛ АНАТОЛЬЕВИЧ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, e-mail: k.belokrylov@yandex.ru
Современные социальные и экономические институты пребывают в процессе трансформации и постоянной модернизации. Эти процессы имеют сложный многомерный содержательный характер. Новый смысл приобретают разнообразные институциональные ограничения, препятствующие достижению поставленных перед страной задач социально-экономического развития. В статье анализируются последние исследования, связанные с модернизацией общественного сектора, и выявляются ее ключевые направления. Авторами обобщена содержательная сторона процесса общественной модернизации в системе государственных учреждений, проанализированы результаты проводимых в России реформ и выявлены критические аспекты в ходе их реализации. На примере государственных образовательных учреждений выделены детерминанты повышения качества общественных услуг.
Ключевые слова: модернизация общественного сектора; государственные учреждения; институты; бюджет; государственные закупки.
PUBLIC SECTOR MODERNIZATION:
IMPROVEMENT OF INSTITUTIONAL CONDITIONS OF STATE ORGANIZATIONS FUNCTIONING
AVERKIEVA ELENA, S.,
candidate of economic sciences (PhD), lecturer of the department of economic theory, Southern Federal University, e-mail: lena_ch@bk.ru
BELOKRYLOV KIRILL, A.,
candidate of economic sciences (PhD), associate professor of the department of economic theory,
Southern Federal University, e-mail: k.belokrylov@yandex.ru
Modern social and economic institutions are in a constant transformation and modernization. These processes have complex multi-dimensional conceptual character. A variety of institutional constraints
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта Южного федерального университета № 213.01-24/2013-132 «Институционализация конкуренции в общественном секторе в условиях его модернизации (на примере ЮФУ)».
© Е. С. Аверкиева, К. А. Белокрылов, 2013
to the achievement the social and economic development of the country take on a new meaning. The authors examine recent researches related to the modernization of the public sector and identify its key tendencies. The authors summarize the content side of the social modernization process in the public institutions, analyze the results of ongoing reforms in Russian Federation and identify critical aspects in their implementation course. On the example of the state educational institutions the determinants of improving the quality ofpublic services are identified.
Keywords: modernization of the public sector; state organizations; institutions; budget; procurement. JEL: B25, H52, H57, I22, I23.
Институциональная парадигма модернизации общественного сектора
Общественный сектор представляет собой, прежде всего, совокупность экономических ресурсов, находящихся в распоряжении государства. Его особенность
— использование методов государственного регулирования в целях достижения соответствия экономической эффективности и социальной справедливости. Основные задачи, поставленные перед общественным сектором, заключаются в обеспечении экономически эффективного производства, распределении общественных благ, осуществлении социально справедливого перераспределения доходов. В этой связи важной проблемой является определение комплекса инструментов и конкретных действий, посредством которых будут достигнуты поставленные цели и задачи социально-экономического развития страны.
«Народное хозяйство не может отдавать больше, чем ему позволяет наличная национальная продукция, являющаяся не чем иным, как результатом усилий людей и производительности их труда» (Эрхард, 2001. С. 147), в силу
ограниченности собственных материальных ресурсов, выделяемых на реализацию мер социально-экономической политики. Государство не может гарантировать всем гражданам высокий в равной степени уровень доходов и потребления. Как главный институт оно обеспечивает их лишь на необходимом уровне, но зачастую недостаточном, что подтверждается данными о высокой доле населения в Российской Федерации, имеющего средние душевые доходы ниже прожиточного минимума: к малообеспеченной группе индивидов относится 11,0% населения в 2012 г. Главную задачу социально-экономического развития —максимизация уровня общественного благосостояния — может достигнуть только эффективное государство. Поэтому повышение эффективности государства считают центральной задачей модернизации России (Ореховский, 2011. С. 77).
Слово «модернизация» в буквальном смысле означает улучшение, усовершенствование чего-либо, но не ради самой модернизации, а ради последующего успешного решения заранее поставленных задач.
В контексте совершенствования управления бизнес-структурами, модернизация — целостная и постоянная эволюция бизнес-процессов, приложений и технологий, когда бизнес и IT направлены на производство гибких, недорогих операционных моделей, которые снижают риски, повышают производительность, а также увеличивают маневренность. Модернизация означает упрощение бизнес-процессов, повторного использования информации и систем, капитализацию на технологии для целей лучшего управления материальными и финансовыми ресурсами и операциями. Это предполагает использование общих подходов и внутренних служб там, где это возможно. Таким образом, улучшается процесс принятия решений, сокращаются расходы и сохраняются ресурсы, производственный процесс становится более эффективным. Модернизация основной деятельности повышает эффективность за счет увеличения производительности и упрощения процессов, большей согласованности действий.
Несмотря на то, что данная дефиниция отражает содержание модернизации в информационно-технологическом аспекте, в ней прослеживаются ключевые признаки и общественной модернизации: нацеленность на будущее,
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
совершенствование механизмов управления, разработка эффективного механизма расходования бюджетных средств.
Основными принципами модернизации общественного сектора в системе государственных и муниципальных учреждений являются:
1) устойчивость: управление процессами и информационными системами
осуществляется для достижения непрерывности, надежности и предсказуемости организационного процесса;
2) совместимость: оптимизация уже используемых и новых знаний, а также институциональных механизмов в рамках всех структурных подразделений учреждения;
3) выполнение поставленных задач: реализация возможностей технологических инициатив и научных исследований в соответствии с общими целями деятельности организации.
С точки зрения неоклассического подхода, модернизация подразумевает системный процесс трансформации всех аспектов общественной жизни в стране — социально-экономической, политической и т.д.2. Такое определение прежде всего отражает суть модернизации как процесса, результатом которого должно стать повышение эффективности уже имплементированных социально-экономических и политических институтов и установок путем приведения их в соответствие с логикой поступательного развития общества и экономики, интересами и потребностями различных групп населения.
Разработаны различные теоретические концепции, в рамках которых исследуются возможные и перспективные реформы государственного сектора. Основная из них — модель нового государственного управления, базирующаяся на рыночной философии, согласно которой государством осуществляется целевое финансирование, отношения регулируются на основе контрактов, происходит изменение правового статуса в направлении большей автономности, конкурентный принцип реализуется через торги и неконкурентные процедуры. Управление связано с созданием условий для упорядочивания правил и коллективных действий (Stoker, 1998. P. 18). Некоторое отстранение государства от своих непосредственных управленческих функций может привести к множеству негативных последствий, связанных с ограниченными возможностями самих учреждений, отсутствием контроля качества услуг и несоблюдением стандартов. Кроме того, внедрение управленческой парадигмы грозит возвышением статуса менеджеров над другими профессиями, и, таким образом, в государственном учреждении может произойти подмена основной цели — предоставления общественных благ и услуг — выполнением функции получения высоких экономических результатов, подчинения основных профессиональных обязательств — рационализацией государственных расходов.
Управленческие методы и навыки не могут рассматриваться как суть модернизационного процесса, а только как «сопутствующее звено». Модернизация поэтому должна отражать пост-управленческую парадигму. Общественная модернизация должна быть обусловлена экономическим и бюджетным давлением со стороны государства, задающим направление для дальнейших преобразований.
В государственном секторе существует распространенное мнение, что только корпорации могут позволить себе модернизацию3. Государство может инициировать процессы модернизации, однако осуществляет модернизацию не государство, а экономические агенты — малые, средние и крупные компании, бюджетные организации, региональные и местные органы власти (Яковлев).
Если мы обратимся к частному сектору с целью нахождения модели модернизации общественного сектора, мы не должны забывать, что основной целью общественного сектора является правление, а не управление/менеджмент как в
2 См.: Приоритеты и модернизация экономики России. / Под ред. И. Р. Курнышевой; науч. ред. С. Н. Сильвестров. СПб.: Алетейя, 2011. С. 7.
3 См.: The state of modernization in the public sector. What it means, how to achieve it, and why it matters to government organizations // Unisys. P. 4. (http://www.ollingercreative.com/Pop-upImages/08-0121publicsectorv4.pdf).
среде коммерческих организаций (Matheson, 2004. P. 2). Это означает повышенное внимание к таким фундаментальным ценностям, как справедливость, равенство, социальная сплоченность, поддержание высокого уровня доверия к правительственной и политической системе в целом. Управленческие аспекты должны рассматриваться вторично.
Современные российские методологические подходы к выделению содержательного аспекта модернизации базируются в основном на
- отказе от жестко регламентированной трактовки модернизации как развития в направлении западных моделей и траекторий движения;
- переходе к пониманию модернизации не только как средства, фактора социально-экономического развития, но и как определенной функции его развития, носящей циклический характер.
Модернизация общественного сектора моделируется как накопление знаний, которые выступают как ресурс для производства общественных благ, перераспределяемых между домохозяйствами. Конкурентное давление, вызванное повышенной мобильностью капитала, ускоряет модернизацию общественного сектора (Becker, 2005. P. 3). Когда модернизация общественного сектора рассматривается как инвестиционная деятельность, более высокая мобильность капитала противоречиво влияет на достижение эффективности общественного сектора. Мобильность капитала ограничивает возможности органов местного самоуправления по повышению налоговых поступлений, которые используются как инструмент перераспределения доходов и модернизации общественного сектора. Эффективность общественного сектора интерпретируется как знания общественного сектора об эффективных технологиях по преобразованию налоговых поступлений в потребительский товар, впоследствии перераспределяемый между членами общества.
Хотя модернизация государственных учреждений имеет тенденцию к ускорению, большинство стран по-прежнему придерживаются основных элементов традиционной системы государственного управления. Однако не существует идеальной модели модернизации, подходящей для всех государств, т.к. в развитых и развивающихся обществах могут быть совершенно разные риски и проблемы. В то время как для одного государства стоит настоятельная необходимость сделать государственный сектор адаптивным и инновационным, для другого — более актуальной задачей может быть улучшение дисциплины и управленческой координации.
Важно уделять больше внимания этим системным вопросам и, в частности, трем фундаментальным проблемам:
- повышение уровня знаний и навыков, требующее модернизации общественного сектора, и все возрастающие трудности государства в привлечении и удержании высококвалифицированных сотрудников;
- взаимосвязь ключевых общественных проблем и фрагментация общественных действий, индивидуализация обязанностей и стимулов в общественном секторе;
- необходимость привлечения и мотивации кадров, которые отвечают требованиям обеспечения высокой производительности, сохраняя при этом межведомственную культуру, связанную общественными интересами.
Многие усилия по модернизации общественного сектора сосредоточены на технологиях и подготовке кадров. Когда технологии успешно реализованы, они создают мощные инструменты управления, которые помогают государственным руководителям отслеживать конкретные действия государственных служащих и направлять их. Кроме того, важную роль играет обучение, являющееся частью усилий по модернизации общественного сектора (Pinkowski, 2011. P. 16).
Существует шесть ключевых аспектов организации общественного сектора, для которых необходимо развивать стратегии по повышению эффективности деятельности государственных учреждений:
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
- разработка политики;
- организационные структуры;
- внутренние системы;
- человеческие ресурсы;
- технологии;
- методическая база.
В этой связи задача государства как основного института модернизационного процесса — большая сконцентрированность на содействии, управлении и контроле. С точки зрения концепции человеческих ресурсов, эффективность, демократизация государственной службы и гибкая организация — основные компоненты модернизации общественного сектора.
Направления модернизации общественного сектора в России
Государственный сектор включает в себя все организации в области государственного управления, независимо от их источника финансирования и организационно-правовой формы. Инновации могут прямо или косвенно влиять на само государственное управление, отдельные элементы государственного сектора (такие как образование, здравоохранение, транспорт, безопасность), и/или частный сектор, и/или конечных потребителей — граждан.
Модернизация общественного сектора, в частности в контексте управления структурными преобразованиями на уровне государственных учреждений, является одним из основных приоритетов социально-экономического развития страны. В настоящее время часть государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, финансируемых за счет бюджетных средств (в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, социальной поддержки, содействия занятости и т.д.), предоставляются гражданам государственными и муниципальными учреждениями.
Несовершенство системы финансирования, а также пробелы законодательного регулирования привели к таким негативным последствиям, как неудовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг,
злоупотребления при оказании платных услуг, неэффективное использование государственного (муниципального) имущества, а также нерациональное расходование бюджетных средств и т.д. (Пепеляева, 2011. С. 5). Такие
государственные учреждения не могут отвечать современным требованиям рыночной экономики, они не обладают должным уровнем конкурентоспособности.
Федеральные институты играют чрезвычайно важную роль в обеспечении высокого качества жизни населения. Они способствуют поддержанию механизмов управления страной, определяют элементы законотворческого процесса, управляют системой правосудия, разрабатывают и осуществляют национальные социальные программы и оказывают общественные услуги, регулируют экономику и содействуют справедливой торговле, представляют и защищают национальные интересы в мире. Граждане вправе ожидать многого от государственного сектора. Они ожидают, что правительство проводит политику и реализует программы, учитывающие общественные приоритеты и отвечающие им. Они ожидают, что правительство работает на открытой, транспарентной и подотчетной основе.
В условиях ограничения бюджетных расходов в соответствии с бюджетными правилами повышается актуальность системы мер, связанных с необходимостью модернизации управления общественными финансами, в первую очередь с повышением эффективности бюджетных расходов и бюджетной дисциплины, усилением контроля за использованием государственных средств4. В этой связи в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ были сформулированы основные задачи бюджетной и налоговой политики на 2013-2015 гг., а именно повышение эффективности бюджетной политики как инструмента
4 См.: Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» 8.10.2012 № ЗАМ-26/01 // Счетная палата Российской Федерации. (http://ach.gov. ги).
реализации государственной социально-экономической политики; формирование и исполнение бюджета на базе государственных программ; повышение качества предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг; обеспечение макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости; определенность параметров дальнейшего развития пенсионной системы, обеспечивающих ее надежность и долгосрочную сбалансированность; настроенность налоговой системы на улучшение качества инвестиционного климата; повышение
предпринимательской активности; реализация нового этапа развития межбюджетных отношений с расширением самостоятельности и ответственности регионов и ряд других.
Современный этап общественной модернизации в России отличает ряд особенностей, основными из которых являются нацеленность на повышение уровня конкурентоспособности страны, обеспечение национальной безопасности, инновационное развитие.
Качественные приоритеты экономического развития как аксиологической, ценностной, проблемы выбора будущей траектории развития связаны с обеспечением высокого качества жизни, реализацией возможностей человеческого развития, активизацией общественных ценностей, ориентацией практики не на пассивное воспроизведение социально-экономических условий, а на их преобразование.
Для эффективной работы всех сфер жизни государство постоянно корректирует институциональные основы, в первую очередь, законодательную базу. Например, российское государство формировало институциональную структуру при становлении рынка в 1990-х гг. принятием ряда законов. По определению Бьюкенена, закон — это общественный капитал, отдача от которого возрастает с течением времени (Бьюкенен и Таллок, 1997. С. 175). Поэтому процедура
законотворчества становится ключевой для дальнейшего развития. Однако процесс принятия законов имеет свои несовершенства, а также может отражать интересы лишь узких групп интересов, что ведет к негативным результатам, в частности, к возникновению коррупционных схем. В современных исследованиях отмечается, что одной из причин коррупционного поведения является сама правовая система, которая формируется с учетом уже имеющегося института коррупции.
Процесс институционального совершенствования затрагивает и общественный сектор, происходит модернизация его основных отраслей. Фундаментом для преобразований служит законодательная база, а вектором для ее развития можно назвать Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. В качестве одного из ее целевых ориентиров значатся высокие стандарты благосостояния российских граждан и повышение его уровня устойчивыми темпами. Также предполагаются формирование общества, основанного на доверии населения к государству, снижение социальной поляризации, рост доли среднего класса и т.д. Подобные цели требуют вложения значительных финансовых ресурсов, а также изменения институциональной среды, что является трудновыполнимой задачей. Для того чтобы добиться определенных положительных результатов, необходимо системное решение поставленных задач, что позволит «резко расширить конкурентный потенциал российской экономики за счет наращивания ее сравнительных преимуществ в науке, образовании и высоких технологиях и на этой основе задействовать новые источники экономического роста и повышения благосостояния»5, добиться институционализации результативных механизмов социально-экономической политики, соответствующих современным условиям общественного прогресса.
За период с 1991 г. по 2013 г. в России был реализован комплекс реформ, направленных на модернизацию общественного сектора, которые оказывали как
5 См.: Стратегия - 2020: новая модель роста - новая социальная политика // Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. (http:// www.2020strategy.ru/documents/32710234.html).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
положительное, так и отрицательное влияние на социально-экономическое положение страны (см. табл. 1). Результаты некоторых из них пока еще не столь очевидны. Ключевыми направлениями этих реформ стали оптимизация занятости в общественном секторе, обеспечение прозрачности и подотчетности государственного управления, имплементация рыночного механизма, реформирование организационной структуры, рационализация бюджетных расходов и процесса бюджетирования, повышение эффективности общественного сектора в целом, совершенствование системы контроля, институционализация электронного правительства.
Таблица 1
Объем и содержание реформ общественного сектора
Направление модернизации общественного сектора Реформы: цели, содержание
Занятость в общественном секторе Реформа государственной службы по направлению «статус-карьера» для целей повышения эффективности государственного управления, качественной подготовки и рационального использования кадрового состава; внедрение системы оценки результатов и экономических стимулов; автономность местных администраций по разработке кадровой политики; профессионализация как целостный непрерывный процесс становления личности специалиста; система наград и поощрений. Важным направлением реформ является сосредоточенность на руководящем управлении, придерживаемость формальных правил в государственной службе.
Прозрачность, подотчетность Провозглашение подотчетности и прозрачности административных процедур в качестве универсальных ценностей государственного администрирования. Разработка механизма, направленного на повышение качества предоставляемых общественных услуг. Эффективная антикоррупционная стратегия.
Использование рыночного механизма Приватизация; порядок заключения договоров/контрактов, ваучеры, государственно-частное партнерство для развития общественной инфраструктуры.
Реформирование организационной структуры Создание агентств, новых органов исполнительной власти, независимых структур с целью уменьшения фрагментарности. Административный потенциал в реформировании организационной структуры; увеличение компетенций органов местного самоуправления. Основным и самым заметным промежуточным результатом проводимой административной реформы явилось изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти была утверждена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 N 649, от 14.11.2005 N 1319, от 23.12.2005 N 1522, от 15.02.2007 N 174, от 24.09.2007 N 1274, от 12.05.2008 N 724, от 07.10.2008 N 1445, от 25.12.2008 N 1847, от 22.06.2010 N 773, с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 N 295, от 27.03.2006 N 261, от 22.06.2009 N 710).
Общественные расходы и бюджетирование Создание централизованной системы органов Федерального казначейства и обеспечение эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, контроль за целевым использованием государственных средств. Цель перехода на программно-целевую модель бюджетирования — учет приоритетов социально-экономического развития и улучшение качества общественных услуг через повышение эффективности бюджетных расходов. Разработка Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет". Внедрение Автоматизированной системы Федерального казначейства, создание единого казначейского счета. Принятие Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» N 44-ФЗ, регулирующего отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращения коррупции.
Повышение эффективности общественного сектора Адаптация к рыночным условиям. Ориентация на результат, повышение эффективности государственного управления, укрепление подотчетности государственных служащих и обеспечение эффективности бюджетной политики.
Продолжение табл. 1
Направление модернизации общественного сектора Реформы: цели, содержание
Система контроля Управленческий контроль. Управление по-прежнему осуществляется через законодательные процедуры, хотя отмечаются признаки институционального контроля на местном уровне.
Использование электронного правительства Реализация Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации: целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социальнополитической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, в том числе через увеличение объемов и качества государственных услуг, предоставляемых организациям и гражданам в электронном виде. В последние несколько лет наблюдаются заметные достижения в области ИКТ, а также во внедрении системы электронного управления, хотя она находится на ранней стадии развития.
Источник: составлено авторами.
К наиболее значимым мерам в области модернизации общественного сектора можно отнести реализацию национальных проектов, создание и развитие основ по переобучению и повышению квалификации работников, внедрение электронных проектов, сокращение бюрократических процедур, начало гражданского процесса реформы государственной службы. Однако в ходе их реализации обнаружились и критические аспекты:
- значительная дифференциация субъектов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития;
- разброс доходной базы консолидированных бюджетов регионов;
- большинство инструментов были только официально приняты, но не реализованы;
- существенные различия между государственными организациями (разрыв
особенно заметен на уровне местных органов власти);
- отсутствие участия граждан, отдельные разрозненные инициативы;
- неадекватная оценка необходимых финансовых ресурсов.
Таким образом, основными приоритетами модернизации общественного сектора в Российской Федерации являются улучшение качества предоставляемых услуг, повышение эффективности расходования бюджетных средств, усиление потенциала государственной службы, укрепление управления и обеспечение подотчетности, рациональное управление государственными ресурсами.
Модернизация общественного сектора - модернизация государственных учреждений (на примере сферы образования)
Задача модернизации российской экономики остается приоритетной задачей социально-экономического развития. Однако в текущей структуре расходов очень невелики резервы для осуществления структурного маневра, связанного с решением задач модернизации и поддержания (наращивания) конкурентных преимуществ России за счет инвестиций в человеческий капитал6.
Затраты, связанные с реализацией мер социально-экономической политики как процент от ВВП, продолжают расти в последние годы. Данные об объеме социальных расходов федерального бюджета в России с 2002 г. свидетельствуют об увеличении доли социальных расходов всех уровней в ВВП. Удельный вес общих расходов на социально-культурные мероприятия в ВВП увеличился с 8,7% в 2004 г.
6 См.: Стратегия - 2020: новая модель роста - новая социальная политика // Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. (http:// www.2020strategy.ru/documents/32710234.html).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
до 21,1% в 2012 г. Их повышение в 2,5 раза обусловлено значительным приростом за этот период государственных расходов на образование (3,5% ВВП в 2004 г., 4,1% ВВП в 2012 г.), здравоохранение (с 2,2% до 3,6% ВВП), социальную политику (2,4% ВВП в 2004 г., 12,3% в 2012 г.)7.
Однако необходимо увеличить государственные расходы на перечисленные направления еще на 3,9% для того, чтобы добиться их минимального уровня (около 25%) для стран ЕС. В этой связи целевыми ориентирами осуществляемой экономической политики является доведение уровня расходов на образование к 2020 г. - до 6,5-7%; на здравоохранение - до 6,7-7% ВВП8.
Состояние сферы образования характеризуется такой негативной тенденцией, как снижение числа образовательных учреждений, что объясняется в первую очередь уменьшением численности обучающихся в них на 33,8% за период 2000-2012 гг. В 2012 г. расходы на образование составили 19,4% всех расходов на социально-культурные мероприятия. Общие расходы на реализацию программ по этому направлению возросли по сравнению с 1999 г. в 6,1 раза и равны 2558,4 млрд. руб.
Финансирование нацпроекта "Образование" составило в 2012 г. 41,2 млрд. руб., из них 21 млрд. руб. пошел на развитие сети федеральных и национальных исследовательских университетов.
Роль образования заключается в обеспечении навыков и компетенций, необходимых для выполнения работы в ходе трудовой деятельности, а также улучшении качества рабочей силы и развитии ее профессиональной мобильности. Образование является одним из элементов уровня жизни индивидов в зависимости от его влияния на заработную плату и производительность, детерминируя размер получаемых ими доходов.
В последнее десятилетие предпринят ряд шагов по содержательной модернизации профессионального образования, по повышению его качества, по интеграции российского профессионального образования в международное образовательное пространство. Целью разработанной Государственной программы «Развитие образования на 2013-2020 годы» в контексте совершенствования системы профессионального образования является существенное увеличение вклада профессионального образования в социально-экономическую и культурную модернизацию России, в повышение ее глобальной конкурентоспособности, обеспечение востребованности экономикой и обществом каждого обучающегося9.
Организация и осуществление образовательного процесса являются важнейшими функциями высшего учебного заведения. В этой связи основная проблема, касающаяся модернизации государственных образовательных учреждений, - как увеличить управленческие полномочия и власть с целью повышения эффективности деятельности учреждения, не упуская из виду его образовательную миссию.
Политика в сфере образования как часть государственной политики зависит от политических предпочтений. Тем не менее, политические решения требуют профессиональной поддержки, следовательно, некоторых научно-теоретических концепций. Для получения значимых положительных результатов целесообразность и приемлемость каждого решения являются основополагающими. Таким образом, без учета интересов тех, кто находится в центре модернизационных процессов, то есть самого общественного сектора, этот процесс не может быть успешно реализован.
При осуществлении модернизации в сфере образования необходимо учитывать специфику государственных учреждений, осуществляющих свою
7 См.: Россия в цифрах, 2013 // Федеральная служба государственной статистики. (http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/ rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1135075100641).
8 См.: Стратегия - 2020: новая модель роста - новая социальная политика // Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. (http:// www.2020strategy.ru/documents/32710234.html).
9 См.: Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования на 2013-2020 годы». С. 80. (http:// минобрнауки.рф/документы/3409/файл/2228/13.05.13-Госпрограмма-Развитие_образования_2013-2020^£).
деятельность в этой сфере. В образовании можно выделить следующие основные принципы институциональной организации:
1. Принцип системности заключается в том, что объект проектирования должен рассматриваться, во-первых, как целое, во-вторых, как совокупность взаимосвязанных элементов, в-третьих, как элемент системы более высокого уровня.
2. Принцип саморазвития связан с особенностью социальных систем. Проектирование в сфере образования является непрерывным инновационным процессом, в ходе которого осуществляется постоянная коррекция и развитие проектных решений. Причем внутренним двигателем этого развития являются, в первую очередь, субъекты образовательного процесса. На практике реализация принципа саморазвития в сфере образования означает то, что проектная документация, будь то программа модернизации высшей школы России в целом или программа организации учебного процесса по дисциплине, должна представлять собой сочетание стратегических решений и фундаментальных положений со статусом предписаний с широким спектром рекомендаций, предоставляющих возможность участвовать в его создании и осуществлении.
3. Принцип иерархии, при котором органы государственной власти выступают в роли принципала, а учреждения — в роли агента. Это не отношения между двумя равными сторонами контракта, так как государственные органы имеют права учредителей и, следовательно, власть над этим учреждением. В среде бюрократической элиты существует убеждение, что государственные служащие следуют общественным интересам, а эгоистичное оппортунистическое поведение или политические пристрастия будут исключены и что гарантии политической нейтральности находятся в пределах централизованной системы государственных служащих.
4. Принцип верховенства закона предполагает осуществление действий только в рамках разработанных программ и стратегий. Осмотрительность сводится к минимуму, уступая место атрибутике законов и инструкций, бюджетных ассигнований, а также правил.
5. Принцип ответственности, в рамках которого государственные образовательные учреждения рассматриваются как, так называемый, «косвенный блок расходов» в государственном бюджете. Суть традиционного бюджетирования, ориентированного на затраты, а не на качественный результат, заключается в том, что это контроль расходования средств («как планировалось»), в то время как происходит пренебрежение оценкой достижений.
Основная задача государственных учреждений — оперативно реагировать на потребности людей и оказывать услуги, которые им требуются, эффективно и профессионально. Повышению качества общественных услуг способствуют такие детерминанты, как облегченный доступ к общественным услугам, оптимизация их предложения, внедрение инноваций и комплекса мер мониторинга качества в процесс оказания общественных услуг (см. рис. 1). Но зачастую государственные служащие не имеют необходимых инструментов и систем для реализации этих целей. Именно поэтому необходима модернизация общественного сектора, которая воплощает в себе приверженность к улучшению, интегрированное и эффективное обслуживание.
Укрепления и модернизации управления государственным сектором возможно добиться посредством комплекса следующих мер:
- меры по улучшению оказываемых услуг и их доступности для населения;
- инициативы, направленные на модернизацию и совершенствование
государственной службы;
- меры по укреплению прозрачности и подотчетности;
- мероприятия по укреплению финансового управления.
Эффективность бюджетных расходов — одно из основных условий обеспечения качества управления общественными финансами. В настоящее время государственные закупки составляют 15-20% от ВВП в развитых странах.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
Рис. 1. Детерминанты качества общественных услуг Источник: составлено авторами.
В 2012 г. в Российской Федерации было опубликовано 2 101 004 извещений на сумму 5 913 522,1 млн. руб., заключено 2 889 285 контрактов на сумму 6 026 175,4 млн. руб., что составило 9,63% ВВП. В табл. 2 содержится информация о закупочной деятельности в 2012-2013 гг. государственного автономного образовательного учреждения — Южного федерального университета, — осуществляющего ее в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Таблица 2
Опубликованная отчетность о договорах ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» в 2012-2013 гг. (по 223-ФЗ)
Период Количество договоров Сумма договоров, руб.
Договоры, заключенные по результатам закупок Закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) Договоры, заключенные по результатам закупок Закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)
Январь 2013 1546 1529 44129871,85 27136665,09
Февраль 2013 2220 2197 41917100,55 33949772,07
Март 2013 2334 2320 49382327,25 42487639,57
Апрель 2013 2338 2324 75701744,42 62480125,03
Май 2013 2392 2373 60802053,22 36751510,4
Июнь 2013 2887 2858 129561056,56 93092520,96
Июль 2013 2380 2350 148987733,03 87541241,16
Август 2013 1648 1637 65385522,7 56708348,56
Сентябрь 2013 2942 2936 97545568,51 94212214,01
Итого за 2013: 20687 20524 713412978,1 534360036,9
Сентябрь 2012 1708 1701 30810836,14 28633517,64
Октябрь 2012 2559 2542 63596561,72 47120820,76
Ноябрь 2012 3283 3264 74392202,6 69133316,5
Декабрь 2012 2715 2671 94208113,66 74624863,08
Итого за 2012: 10265 10178 263007714,1 219512518
Источник: Реестр опубликованной отчетности о договорах. (http://zakupki.gov.ru).
Следует учитывать специфику данного учреждения, поскольку, согласно Федеральному закону «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах). В связи с тем, что автономные учреждения не являются участниками бюджетного процесса, неизбежно возникают вопросы, связанные с финансовым контролем, ответственностью автономных учреждений за правонарушения в бюджетной сфере. Для повышения качества и эффективности деятельности бюджетных и автономных учреждений важно наличие конкурентной среды10. Высокой степени открытости социальной сферы и конкуренции по качеству можно добиться в результате создания эффективной системы административного и общественного контроля, использования механизмов обратной связи, когда непосредственные потребители осуществляют оценку качества оказываемых данным учреждением услуг.
Эффективное, ответственное и прозрачное управление государственными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, своевременного исполнения социальных обязательств и достижения других стратегических целей социальноэкономического развития страны. Должны быть решены такие проблемы, как обеспечение в полной мере приоритизации структуры бюджетных расходов в целях повышения доли средств, направленных на развитие человеческого капитала и инфраструктуры, повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрение четкой системы оценки эффективности бюджетных расходов, дальнейшее развитие системы программно-целевого метода бюджетного планирования, государственного финансового контроля,
межбюджетных отношений.
Для повышения эффективности государственных образовательных учреждений должны быть реализованы следующие меры. Во-первых, вместо существующего универсального способа общественной организации (т. е. государственных учреждений) режим организации должен приспосабливаться к характеру деятельности. Уровень автономии определяет организационный режим и наоборот. Таким образом, организационная неоднородность неизбежна. Кроме того, вместо внутреннего регулирования дел организации по закону (т.е. односторонние указы), переговорный процесс, помогающий определить цели, ожидаемые результаты и стимулы, может инициировать новый динамизм в предоставлении образовательных услуг. Для этой цели необходимо пространство для такого взаимодействия. В качестве третьей меры предлагается вместо того, чтобы работникам организации давать единый статус государственных служащих, сочетать контракты по государственной службе и частные контракты, работа неполный рабочий день может привнести гибкость, которая позволила бы оптимизировать соотношение мотивов и действий по достижению целей рабочего процесса. Наконец, без финансовой автономии нет автономии в планировании. Сосредоточение на разработке запросов предложений или конкурентных заявках, описание и измерение результатов и разработка стимулов и функций противостоит государственной власти и организации с совершенно новыми задачами. Целевое финансирование может быть инструментом анализа политики, что могло бы обеспечить средства повышения эффективности работы государственных институтов
10 См.: Основные направления и механизмы повышения эффективности деятельности бюджетного сектора. Экспертная группа № 17. «Реформа бюджетного сектора в экономике» // Стратегия - 2020. (http://strategy2020.rian.ru/g17/).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
и рамки, позволяющие правительству заранее планировать расходы и устанавливать направления расходования бюджетных средств.
Модернизация государственного сектора в образовании должна мотивироваться культурным, а не экономическим обоснованием. Модернизация является приемлемой, если она основана на подтверждении общественной ценности культуры и если она означает осуществление лучшей организации образования как общественного блага.
В полной мере должна быть реализована основная задача государственного образовательного учреждения — сохранение и приумножение научного и образовательного потенциала, нравственных, культурных и научных ценностей общества: миссия Южного федерального университета состоит в сохранении и развитии научно-образовательной и культурной среды, обеспечивающей формирование граждан, призванных наилучшим образом служить России и всему миру.
По всем направления модернизации общественного сектора в России наблюдается положительная динамика, однако эффективности реформ всегда препятствуют институциональные ограничители. Несмотря на четкое планирование результатов, разработку долгосрочных и среднесрочных стратегий, итоги социальных реформ могут быть непредсказуемы.
Одна из основных проблем эффективной модернизации — несоответствие нововведений имеющейся институциональной среде. Такая проблема свойственна для России, когда институты не адаптированы к новым моделям развития общества. Поэтому необходимо последовательно и постепенно проводить все преобразования, готовя для них почву из институциональных предпосылок.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Бьюкенен Дж. и Таллок Г. (1997). Расчет согласия. М.
Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования на 2013-2020 годы». (Ъйр://минобрнауки.рф/документы/3409/файл/2228/13.05.13-Госпрограмма - Разв итие_образования_2013-2020.р^.
Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» 8.10.2012 № ЗАМ-26/01 // Счетная палата Российской Федерации. (http://ach. gov.ru).
Ореховский П. (2011). Зрелость социальных институтов и специфика
основания теории общественного выбора // Вопросы экономики, № 5, С. 75-86.
Основные направления и механизмы повышения эффективности деятельности бюджетного сектора. Экспертная группа № 17. «Реформа бюджетного сектора в экономике» // Стратегия — 2020. (http://strategy2020.rian.ru/g17/).
Пепеляева Л. В. (2011). Модернизация сектора государственного управления: причины, механизмы, первые результаты и перспективы. / Под общ. ред. Н. В. Фадейкиной. Новосибирск: САФБД.
Приоритеты и модернизация экономики России. / Под ред. И. Р.
Курнышевой; науч. ред. С. Н. Сильвестров. СПб.: Алетейя, 2011.
Россия в цифрах, 2013 // Федеральная служба государственной статистики. (http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/ catalog/doc_1135075100641).
Стратегия — 2020: новая модель роста — новая социальная политика // Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. (http:// www.2020strategy.ru/documents/32710234.html).
Федеральный закон «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ (в ред. от 03.12.2012 N 240-ФЗ). (http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=LAW;n=138618).
Эрхард Л. (2001). Благосостояние для всех. М.: Дело.
Яковлев А. Новая модель экономического роста — взгляд с микроуровня // Стратегия социально-экономического развития страны до 2020 года. (http://strategy 2020.rian.ru/documents/).
Becker D. (2005). Dynamic tax competition and public-sector modernization, 17 p. (http://congress.utu.fi/epcs2006/docs/E6_becker.pdf).
Pinkowski B. (2011). Fundamental issues in modernizing public sector // 7th Pan-African Forum on the modernization of public services and state institutions, 27 June, Rabat, Morocco, Global transition and development, 61 p. (http://gtd-llc.com/UserFiles/ File/Fundamental%20Issues%20in%20Modernizing%20the%20Public%20Services.pdf).
Matheson A. (2004). Public sector modernization: Modernizing public
employment // OECD Observer, July, 8 p. (http://oecd.org/gov/33660031.pdf).
Stoker G. (1998). Governance as theory: five propositions // International Social Science Journal, vol. 50, no. 1, pp. 17-28.
The state of modernization in the public sector. What it means, how to achieve it, and why it matters to government organizations // Unisys, 12 p. (http://www. ollingercreative.com/Pop-upImages/08-0121publicsectorv4.pdf).
REFERENCES
Buchanan J. and Tullock G. (1997). Calculation of consent. M. (in Russian).
The State Program of the Russian Federation "Development of Education for 2013-2020". (http://минобрнауки. рф/документы/3409/файл/2228/13.05.13-
Госпрограмма-Развитие_образования_2013-2020.pdf). (in Russian).
The conclusion of the Accounts Chamber of the Russian Federation on the draft federal law "On the Federal Budget for 2013 and the planning period of 2014 and 2015» 8.10.2012 № ZAM-26/01. The Accounts Chamber of the Russian Federation. (http:// ach.gov.ru). (in Russian).
Orekhovskiy P. (2011). Maturity of social institutions and the questionable foundations of public choice theory. Voprosy Economiki, no. 5, pp. 75-86. (in Russian).
The main directions and mechanisms to improve the public sector efficiency. The expert group 17. "The reform of the public sector in the economy". Strategy - 2020. (http://strategy2020.rian.ru/g17/). (in Russian).
Pepelyaeva L. (2011). The modernization of general government: causes, mechanisms, the first results and prospects. / Ed. by N. V. Fadeikina. Novosibirsk: SAFBD. (in Russian).
Priorities and modernization of the Russian economy. / Ed. by I. R. Kurnysheva;
S. N. Silvestrov. St. Petersburg: Aletheia, 2011. (in Russian).
Russia in Figures, 2013. Federal State Statistics Service. (http://www.gks.ru/wps/ wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1135075100641). (in Russian).
Strategy - 2020: a new growth model - a new social policy. The final report on the results of expert work on the issues of social-economic strategy of Russia until 2020. (http://www.2020strategy.ru/documents/32710234.html). (in Russian).
The Federal Law "On Autonomous Institutions", November 3, 2006 N 174-FZ (as amended 03.12.2012 N 240-FZ). (http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base = LAW; n = 138618). (in Russian).
Erhard L. (2001). The well-being for all. M: Delo. (in Russian).
Yakovlev A. A new model of economic growth — a view from the micro level. The strategy of social-economic development of the country until 2020. (http://strategy2020. rian.ru/documents/). (in Russian).
Becker D. (2005).Dynamic tax competition and public-sector modernization, 17 p. (http://congress.utu.fi/epcs2006/docs/E6_becker.pdf).
Pinkowski B. (2011). Fundamental issues in modernizing public sector // 7th Pan-African Forum on the modernization of public services and state institutions, 27 June, Rabat, Morocco, Global transition and development, 61 p. (http://gtd-llc.com/UserFiles/ File/Fundamental%20Issues%20in%20Modernizing%20the%20Public%20Services.pdf).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 4, №3. 2013
Matheson A. (2004). Public sector modernization: Modernizing public
employment // OECD Observer, July. 8 p. (http://oecd.org/gov/33660031.pdi).
Stoker G. (1998). Governance as theory: five propositions. International Social Science Journal, vol. 50, no. 1, pp. 17-28.
The state oi modernization in the public sector. What it means, how to achieve it, and why it matters to government organizations. Unisys, 12 p. (http:// www.ollingercreative.com/Pop-upImages/08-0121publicsectorv4.pdi).
