CC BY
47
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2015. № 3. С. 38-44.
УДК 316.422
МОДЕРНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН:
МЕТОДОЛОГИЯ ИЗМЕРЕНИЯ1
MODERNIZATION OF MUNICIPALITIES IN THE REPUBLIC OF BASHKORTOSTAN: MEASUREMENT METHODOLOGY
Н.М. Лавренюк N.M. Lavrenyuk
Башкирский государственный университет, Уфа Институт социально-политических и правовых исследований Республики Башкортостан, Башкирский филиал Института социологии РАН Bashkir State University, Ufa
Institute of socio-political and law researches of the Republic of Bachkortostan,
Bashkir branch Institute of sociology of the RAS
Статья поступила в редакцию 10 июля 2015 г.
В современной России 1097 городов, 2865 районов, 1864 поселка городского типа, 153 000 сельских поселений. Это многообразие территориального пространства сложно структурировано и дифференцировано в своем развитии. Однако развитие административно-территориальных единиц подчиняется объективным закономерностям модернизации. Процессы модернизации - сложного, неоднозначного феномена, протекают неравномерно, показывая конкурентную борьбу за актуальные материальные, нематериальные, человеческие ресурсы. Уровни модернизации характеризуют дистанцию в развитии, показывают результаты, которых достигли государства, регионы, муниципальные образования. Современная наука накопила богатый опыт теоретического осмысления и практического измерения потенциала модернизации и эффективности его использования на национальном и региональном уровнях. Муниципальный уровень в определенной степени обделен вниманием российских исследователей. Именно муниципальные сообщества адаптируют свои ценностные стремления и официальные направления развития. В процессе непосредственного взаимодействия они выполняют функцию редукции инновационных преобразований для устойчивого развития общества в целом. Это создает новые социокультурные вызовы. В статье предложен вариант методологических основ измерения уровней модернизации разных видов для сельских и городских муниципальных образований. Применение предлагаемой методологии и результаты методики после апробации позволят муниципальным и региональным администрациям принимать верные решения в направлении поиска баланса между модернизацией и сохранением традиционных укладов жизни. Фокус изучения феномена накопления потенциала модернизации в первичных административно-территориальных образованиях в дальнейшем изучении будет смещен в сторону социокультурного контекста. Поскольку процессы модернизации приводят к миграционному оттоку наиболее потенциальных человеческих ресурсов в крупные агломерации, что приводит к вырождению сельских муниципальных образований, к деградации моногородов, негативно сказывается на качестве и перспективах жизни сообществ.
In modern Russia there are 1097 cities, 2865 areas, 1864 towns and 153 000 rural settlements. This diversity of territorial space is difficult structured and differentiated in its development. However, the development of administrative-territorial units is the subject of objective laws of modernization. The process of modernization is a complex, ambiguous phenomenon that does not occur uniformly, showing competition for actual tangible, intangible and human resources. Levels of modernization characterize the distance of the development, show the results achieved by states, regions, municipalities. Modern science has accumulated rich experience of theoretical understanding and practical measurement of the modernisation potential and efficiency of its use at the national and regional levels. Municipal level is to some extent neglected by Russian researchers. Municipal community adapt their aspirations and values of official development direction. In the process of direct interaction they perform the function of reduction of innovative transformations for sustainable development of society as a whole. This creates new socio-cultural challenges. The article offers a methodology for measuring levels of modernization for different types of rural and urban municipalities. The application of the proposed methodology and the results of this technique will allow municipal and regional administrations to make the right decision towards finding the balance between modernization and preservation of traditional ways of life. The focus of studying the phenomenon of accumulation of potential upgrades in the primary administrative-territorial units, further investigation will shift to the socio-cultural context. Since the processes of modernization lead to the migration outflow of the most potential of human resources in large agglomerations, which leads to the degeneration of rural municipalities, the degradation of single-industry towns, has a negative impact on the quality and prospects of life in the community.
Ключевые слова: муниципальные образования, модернизация, регион, методология измерения.
Key words: municipalities, modernization, region, measurement methodology.
1 Статья написана в рамках темы ГНТП «Стимулирование инновационной деятельности в Республике Башкортостан», раздела «Развитие науки Республики Башкортостан на 2013-2015 годы».
© Н.М. Лавренюк, 2015
Модернизация муниципальных образований в Республике Башкортостан...
39
Введение. В связи с изменениями в законодательстве Российской Федерации и Республики Башкортостан [1; 2] до 2016 г. должен быть разработан ряд документов стратегического развития Россий и регионов. В регионе разрабатывается Стратегия социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2030 г. Одна из основных задач в рамках территориального развития -оценка потенциала и возможностей модернизации муниципальных образований с обозначением геоинформационных каркасов территориального развития Башкортостана. Для этого предложена методология измерения потенциала и уровня модернизации в муниципальных образованиях (МО).
Систему МО региона можно охарактеризовать следующим образом. В Республике Башкортостан, как во всех субъектах Российской Федерации, существует административно-территориальное деление и территориальное устройство МО. Границы административно-территориального деления и территориального устройства МО в Республике Башкортостан практически совпадают. Существующие различия:
1) внутригородские районы столицы региона г. Уфы не являются МО;
2) 10 сельских советов в городах: Уфа (5), Нефтекамск (2), Кумертау (2), Сибай (1), - не являются сельскими поселениями;
3) городскими округами являются 9 городов из 21 города: Уфа, Агидель, Кумертау, Нефтекамск, Межгорье, Октябрьский, Салават, Сибай, Стерлитамак;
4) остальные города (12) и поселки городского типа (2) являются городскими поселениями в составе муниципальных районов.
Административно-территориальное устройство включает: 21 город, 2 поселка городского типа, 54 района, 7 внутригородских районов и 828 сельских администраций.
В Башкортостане установлена двухуровневая система МО:
1- й уровень - муниципальные районы и городские округа;
2- й уровень - городские и сельские поселения.
Двухуровневой муниципальной структурой обусловлены два направления в решении вопросов информационно-статистического обеспечения деятельности органов местного самоуправления: на уровне городских округов и муниципальных районов, на уровне городских и сельских поселений. В настоящее время существует существенное ог-
раничение, связанное с информационно-статистическим обеспечением деятельности МО второго уровня, так как статистические разработки не дают полноценную информацию, особенно по сельским поселениям.
Муниципальные образования Башкортостана представлены: 8 городскими округами (не включая закрытое административнотерриториальное образование), 54 муниципальными районами, 14 городскими и 818 сельскими поселениями. Каждое из МО имеет общие и специфические возможности, барьеры и условия для развития. Объективная оценка потенциала модернизации на муниципальном уровне позволит выявить системные и специфические факторы сдерживания и стимулирования процессов приоритетного развития модернизации Республики Башкортостан.
В качестве предмета изучения и апробации методики выступают муниципальные районы и городские округа. Внутри муниципальных районов смешанного типа с городскими и сельскими поселениями индексы модернизации будут дифференцированы.
Основная теоретическая часть. Вопросы развития модернизации находятся в центре научных интересов ученых разных стран и отраслей знаний. Современные научные разработки в области социокультурной модернизации активно ведутся в Центре исследований модернизации Академии наук Китая под руководством Хэ Чуаньци; в Институте социальных исследований университета г. Мичигана (США) под руководством Р. Инглхарта; в Фонде Бертельсмана (Германия); в Программе развития ООН. В Российской Федерации на изучение социокультурной модернизации направлены исследовательские усилия сотрудников Лаборатории сравнительных социальных исследований НИУ ВШЭ (Р. Инглхарт), Центра изучения социокультурных изменений Института философии РАН под руководством Н.И. Лапина и Л.А. Беляевой; Института социологии РАН, Института сравнительных исследований модернизации обществ (г. Казань, руководитель Х. Дэвис, профессор Бангорского университета, Великобритания), ряда региональных центров России, включая Институт социально-политических и правовых исследований Республики Башкортостан.
В результате апробации сотрудниками Института социально-политических исследований АН РБ методики Центра исследования модернизации Китайской АН, адаптирован-
40
М.Н. Лавренюк
ной Н.И. Лапиным [3; 4], были получены результаты, позволившие охарактеризовать уровень вовлеченности Башкортостана в процессы модернизации. Регион находится на стадии индустриальной (первичной) модернизации и еще не вошел в ее высшую фазу -фазу перехода к информационной (вторичной) стадии модернизации. Эти стадии модернизации протекают последовательно, но преломляются в интегрированной модернизации. Интегрированная модернизация отражает одновременный переход общества и к индустриальному, и к постиндустриальному типам развития. Модернизация в регионе имеет пульсирующий характер и подвержена кризисному влиянию. В 2008 г. показатели значений фаз свидетельствовали о большей готовности ко вторичной модернизации, чем в 2010 г.
Среди субъектов Российской Федерации Башкортостан в 2010 г. занимал по индексу первичной модернизации 31 место, по индексу вторичной модернизации - 40 место, по индексу интегрированной модернизации -41 место. Как и Приволжский федеральный округ в целом, по уровню вторичной модернизации регион занимает срединный уровень развития, о чем свидетельствуют значения индексов модернизации. Среди субъектов Приволжского ФО Башкортостан также на срединной позиции. Опережают республику Нижегородская область (лидер Приволжского ФО), Пермский край, Самарская область, Ульяновская область, Республика Татарстан и Пензенская область [5; 6]. Процессы модернизации в Республике Башкортостан протекают неоднозначно. В целом, как в России, в Башкортостане эти процессы имеют позитивный тренд. Значения индексов модернизации в республике ниже, чем в среднем по России.
На муниципальном уровне в регионах страны методика не применялась. Однако в России накоплен достаточно богатый опыт оценки направляемого развития МО. На основе методологии социального планирования профессора Н.А. Аитова еще в советский период разрабатывались социальные планы развития городов и сел. Различные варианты методик были предложены специалистами в области социологии города и села. Сегодня во всем мире, включая Россию, активно ин-новируются урбанистические пространства, предлагаются методологические варианты стратегий, форсайтов и мастер-планов развития городов. Администрации регионов РФ выстраивают рейтинги эффективности дея-
тельности государственных и муниципальных органов управления.
В России в работе с территориально-поселенческими объектами - МО накоплен определенный опыт разработки теоретико-методологических основ их развития. С.П. Никаноров создал метод концептуального анализа и проектирования систем организационного управления. П.Г. Щедровицким предложена системно-мыследеятельностная методология стратегического планирования. С.Б. Мельников разработал инновационную социальную технологию муниципального управления - метод социально-экономической поддержки инициатив (интересов) населения. В.С. Дудченко была успешно апробирована инновационная методология для решения проблемных вопросов и определения перспектив развития административных территорий. Синтез методологии междисциплинарного анализа и системно-мыследея-тельностной методологии был реализован
О.Г. Севан и Б.В. Сазоновым. Т.М. Дридзе разработала прогнозное социальное проектирование на базе человеко-средовой (экоантропоцентрической парадигмы) для социально-ориентированного муниципального развития [7-12].
Измерительные практики развития основаны на данных официальной и ведомственной статистики, на различных вариантах индексации показателей. Не претендуя на окончательное решение, автором предложен вариант методологии измерения потенциала и уровня модернизации МО для определения перспектив территориального развития республики через характеристику степени сбалансированности/разбалансирован-ности модернизации муниципальных образований региона, выявление ограничений и возможностей модернизации на муниципальном уровне.
Научная значимость заключена в комплексном исследовании проблем на основе предложенной методики оценки и определения перспективных направлений модернизации МО в Республике Башкортостан. Практическая значимость - в подготовке аналитической основы для принятия решений и проектных документов для органов государственной власти и управления на республиканском и муниципальном уровнях республики.
Эпистему модернизации МО можно представить в виде комплекса базовых категорий и терминов, инвариантов и выделенных приоритетов.
Модернизация муниципальных образований в Республике Башкортостан...
41
Модернизация представляет совокупность интенсивных процессов технического, экономического и социокультурного развития общества [13, с. 34] с целью повышения качества жизни населения, устойчивое функционирование и безопасность государства и социума в условиях перехода от традиционного типа общества к индустриальному, постиндустриальному типам общества и далее по степени развития на основе переноса образцов (например, технологий для промышленного производства) [14].
Виды модернизации - это типы модер-низационных изменений в основных сферах жизнедеятельности современного общества: в экономике (экономическая модернизация), культуре (культурная модернизация), политике (политическая модернизация), социальной сфере (социальная модернизация), а также в окружающей среде (экологическая), управлении (управленческая) и других актуальных сферах.
Факторы модернизации - факторы-причины, факторы-условия протекания модернизации и факторы-следствия. Факторы-причины генерируют, стимулируют или тормозят процессы модернизации. Согласно Докладу о мировом развитии за 2009 г., базовые факторы условий модернизации: density -пространственная концентрация населения и эффект масштаба (развитие городских агломераций); distance - экономическое расстояние, обусловленное не только внутриматериковым положением, удаленностью от глобальных и внутристрановых рынков, транспортными и транзакционными издержками, но и слаборазвитой инфраструктурой; division -институциональные барьеры в широком смысле, в том числе барьеры границ (национальных, региональных, локальных), препятствующих проникновению товаров, услуг, инноваций; барьеры территориальной мобильности, социальных лифтов и доступности качественных социальных услуг, повышающих человеческий капитал. Факторы-следствия - причины повышения или снижения качества жизни населения [15].
Уровни модернизации: первичная модернизация - совокупность процессов перехода традиционного общества к индустриальному типу; вторичная модернизация - совокупность процессов перехода индустриального общества к постиндустриальному (информационному) типу. Для каждого уровня характерно переходное состояние. Одновременное протекание процессов модернизации раз-
ного уровня - это «интегрированная модернизация» (Хэ Чуанцы).
Муниципальное образование - это территория, в пределах которой проживающие на ней граждане реализуют свое конституционное право на местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные органы. Виды муниципальных образований - в соответствии с ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [16] к МО относятся: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Модернизация МО - трансфер прогрессивных образцов жизнедеятельности в пределах территории конкретного МО.
Инварианты модернизации как сложного, объективного процесса различны. Они связаны с количественными и качественными изменениями, с позитивными и негативными последствиями. Позитивные изменения показателей, выбранных в качестве индикаторов, характеризуют развитие процессов модернизации. Отсутствие изменений значений показателей (изменения близкие к нулю) -их стагнацию. Негативные изменения показателей - демодернизацию. Процессы модернизации имеют как позитивные результаты, выражающиеся в повышении качества жизни, так и негативные результаты, приводящие к снижению качества жизни населения.
Приоритеты модернизации МО:
- сбалансированное развитие МО на основе трансфера перспективных для повышения качества жизни людей технологий экономического, социального, когнитивного, технико-технологического, транспортного, экологического и управленческого содержания;
- разработка гуманистически ориентированной модели модернизации МО;
- поиск баланса между модернизацией и демодернизацией в социокультурном развитии населения.
Методология разработки методики оценки модернизации муниципальных образований (ММО) основана на социоинженерном подходе, позволяющем оптимизировать процессы модернизации в системах «люди-люди» и «люди-техника-технологии», а также формализовать условия для рефлексии мо-дернизационных изменений. В связи с чем можно выделить ряд методологических требований к ММО.
42
М.Н. Лавренюк
1. Методика оценки ММО должна позволить дифференцировать МО в зависимости от их типов (сельское, городское, смешанное) и отразить степень диверсификации процессов модернизации.
2. Типология МО должна опираться на характеристики базовых параметров модернизации, отраженных в показателях официальной муниципальной статистики;
3. Число параметров типологии МО по уровню модернизации должно быть небольшим и достаточным для качественного объяснения различного рода отклонений от ожидаемых результатов / средних значений / эталонных значений.
4. Параметры должны отражать достигнутый уровень за счет собственного потенциала МО и привлеченных ресурсов.
Оценка модернизации муниципальных образований
Объекты оценки Метод оценки Результат оценки
Городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория, города федерального значения (городские поселения и муниципальные районы) Оценка уровня развития модернизации. Рейтингование. Кластеризация. Диагноз баланса/дисбаланса модернизации. Синтез рекомендаций Индекс первичной модернизации для сельских поселений и муниципальных районов. Индекс вторичной модернизации для городских поселений. Индекс интегрированной модернизации для городских поселений и муниципальных районов. Общий индекс модернизации МО
Область исследований Область исследований модернизации Вид индексов модернизации
Экономика Население Культура Технологии Окружающая среда Управление Оценка экономической модернизации. Оценка социальной модернизации. Оценка культурной модернизации. Оценка коммуникативно-инфраструктурной модернизации. Оценка экологической модернизации. Оценка модернизации управления Индекс экономической модернизации. Индекс социальной модернизации. Индекс культурной модернизации. Индекс коммуникативно-инфраструктурной модернизации. Индекс экологической модернизации. Индекс модернизации управления
5. Типология должна отражать объективную ситуацию в экономическом, социальном, культурном, экологическом, коммуникационно-инфраструктурном и управленческом видах модернизации.
6. Критерии типологии должны быть однозначными для отнесения каждого МО к конкретному типу.
7. Критерии должны иметь пороговые значения по каждому показателю для заполнения матрицы модернизации.
8. Первоначально индексы модернизации рассчитываются за 10 лет (с 2004 по 2014 гг.), далее ежегодно.
Методы и оценки МО представлены в таблице.
Разрабатываемая методика оценки ММО Республики Башкортостан основана на нескольких методах: на комплексном анализе, на оценке уровня развития ММО, на построении рейтингов, кластеризации, на диагнозе уровня сбалансированности / разбалансиро-ванности и дистанцирования ММО по уровням и видам. Завершает методику синтез рекомендаций.
Методика включает агрегирование различных показателей, характеризующих важнейшие факторы видов и уровней ММО. На
основе выделенных факторов, которые являются основополагающими в соответствующих видах модернизации, формируются индексы, в состав которых входят показатели-индикаторы, рассчитывающиеся как:
- относительные величины структуры (характеризуют состав изучаемых совокупностей);
- относительные величины динамики (характеризуют изменения изучаемого явления во времени);
Модернизация муниципальных образований в Республике Башкортостан...
43
- относительные величины сравнения (характеризуют количественное соотношение одноименных показателей, относящихся к различным объектам).
При проектировании представления результатов используются только формализуемые (численные) показатели официальной статистики федерального и территориального органов Росстата и Башкортостанстата, что делает результаты оценки максимально прозрачными и сопоставимыми. Оценка производится по всем городским поселениям и муниципальным районам (за исключением городских поселений в смешанных районах), а также по всей совокупности МО Республики Башкортостан без оценки модернизации закрытых автономных территориальных образований.
Основным приемом обработки информации является сравнительно-сопоставительный анализ МО по комплексу показателей, сгруппированных по видам и уровням модернизации и характеризующих ситуацию в ретроспективе за 10 лет после принятия Федерального закона 6 октября 2003 г. № ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [16], на основе которого были проведены последние территориально-административные изменения в Республике Башкортостан.
Заключение. Индексация МО позволит позиционировать каждое МО среди других. Результатом обработки данных станут ранжируемые списки по видам модернизации, по уровню модернизации и по итоговому общему индексу модернизации МО. Это позволит охарактеризовать сравнительные позиции каждого МО по видам модернизации в зависимости от его уровня в динамике, определить кластеры МО и сформулировать рекомендации по оптимизации процессов модернизации в экономике, социуме, культуре, окружающей среде, коммуникативно-инфраструктурной среде и управлении.
На основе расчетов будут выделены кластеры МО по уровню модернизированности, а также проиндексированы все виды модернизации для каждого МО и рассчитан общий индекс - индекс ММО.
Ранжирование МО на основе реализованных расчетов позволит проанализировать разбалансированность ММО, определить разрывы в уровне модернизации городских и сельских поселений Республики Башкортостан в общем и по видам.
Итогом станет охарактеризованная ситуация по каждому МО, по городским и сельским поселениями, отдельно по Уфе - столице региона, по кластерам и в целом по Республике Башкортостан. Это позволит спроектировать основу для управленческих решений соответствующим органам власти. В ближайшей перспективе - разработка атласа модернизации муниципальных образований Республики Башкортостан - проектного документа, в котором будет дана комплексная оценка уровня развития потенциала модернизации, проанализирован характер процессов модернизации, проведена кластеризация муниципальных образований, а также определена эффективность управления и предложены варианты стратегий модернизацион-ного развития для типичных МО региона.
1. О стратегическом планировании в Российской Федерации : Федеральный закон № 172 от 28 июня 2014 г. - URL : http://www. basegarant.ru/70684666/ (дата обращения: 25.11.2014).
2. О стратегическом планировании в Республике Башкортостан : Закон Республики Башкортостан № 194-З от 27 февраля 2015 г.
- URL : http://www.garant.ru/hotlaw/bashkor/ 611256 (дата обращения: 25.11.2014).
3. Лапин Н. И. Регион, его статус и функции в российском обществе: теоретико-методологические основы исследования // Социологические исследования. - 2006. - № 6.
- С. 25-34.
4. Обзорный доклад о модернизации в мире и Китае (2001-2010) : пер. с англ. / под общ. ред. Н. И. Лапина; предисл. Н. И. Лапин, Г. А. Тосунян. - М. : Весь Мир, 2011. -256 с.
5. Социокультурные возможности и ограничения развития модернизации (Республика Башкортостан). Гл. 13 / Р. М. Валиахметов, Н. М. Лавренюк, Г. Р. Баймурзина и др. // Проблемы социокультурной модернизации регионов России / Ин-т философии РАН; под ред. Н. И. Лапина, Л. А. Беляевой. - М., 2013.
- С. 192-203.
6. Социокультурный портрет Республики Башкортостан в контексте модернизации / Р. М. Валиахметов, Н. М. Лавренюк, Г. Ф. Хи-лажева и др. // Социологические исследования. - 2012. - № 9. - С. 48-57.
7. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Новые проблемы российских городов: Муниципализация социальных объектов: правовые и финансовые решения. - М. : УРсС, 2000. - 256 с.
44
М.Н. Лавренюк
8. Регионы в России: социокультурные портреты в общероссийском контексте / под ред. Н. И. Лапина, Л. А. Беляевой. - М., 2009.
- 806 с.
9. Стратегическое управление: регион, город, предприятие / под ред. Д. С. Львова, А. Г. Гранберга, А. Л. Егоршина. - М., 2004.
- 608 с.
10. Автопортрет местных сообществ. Анализ социологических опросов и глубинных интервью. - М. : Ин-т социологии РАН, 2006. - 312 с.
11. Болховитина Т. С. Муниципальное управление // Социология управления: Теоретико-прикладной толковый словарь / отв. ред. А. В. Тихонов. - М. : КРАСАНД, 2015.
- С. 178-179.
12. Дудченко В. С. Абсолютный консультант. - М., 2006. - 240 с.
13. Лапин Н. И. Сверяем человеческие измерения модернизации (по результатам третьей волны Европейского социального исследования, 2006) // Мир России. - 2011. -№ 2. - С. 33-73.
14. Никитаев В. В. Субъекты и типологии социокультурных изменений // Центр гуманитарных технологий. - URL : http://www. gtmarket.ru/laboratory/6606 (дата обращения: 25.11.2014).
15. Российские регионы: экономический кризис и проблемы модернизации / под ред. Л. М. Григорьева, Н. В. Зубаревич, Г. Р. Ха-саева. - М. : ТЕИС, 2011. - 357 с.
16. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон. - URL : http:// www.consultant.ru/popular/selfgovernment/.
