CC BY
6Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 27 (66). 2014. № 1. С. 112-118.
УДК 346.2
МОДЕРН1ЗАЦ1Я 1НСТРУМЕНТ1В ДЕРЖАВНОГО ВНУТР1ШНЬОГО Ф1НАНСОВОГО КОНТРОЛЮ
Никитченко Н. В.
1нститут економжо-правових дослгджень НащональноТ академи наук УкраТни,
м. Донецьк, УкраТна
Стаття присвячена дослвдженню проблем державного внутршнього фшансового контролю в частит визначення правово! суп внутршнього контролю та внутршнього аудиту на тдприемствах державного сектору, принципових вiдмiнностей мiж цими поняттями, а також формулюванню про-блемних питань, якi потребують правового удосконалення. Вiдносини контролю у сферi господарсько! дiяльностi - це вщносини мiж Урядом Украши в особi його органгв, що здшснюють управлiння в сферi господарювання з тдконтрольними йому господарюючими суб'ектами. Державш органи в даному ви-падку виступають як суб'екти господарських вщносин, що здшснюють господарсько-органiзацiйну функцiю держави. Тобто дiяльнiсть останнiх не обмежуеться суто адмiнiстративним або технiчним контролем. Потреба у збереженш ресурсiв в державному секл^ ставить перед органом державного контролю завдання здiйснювати саме управлшський контроль. Тому нинi особливо! актуальност наб-увае розвиток шструменпв внутрiшнього контролю та внутрiшнього аудиту.
Ключовi слова: правове регулювання, внутршнш контроль, внутршнш аудит, суб'екти господарювання державного сектору, господарський контроль.
Вступ. Вщповщно до ст. 1 Закону Укра!ни «Про управлшня об'ектами державно! власносп», управлшня об'ектами державно! власност - це здшснення Кабшетом Мш1стр1в Укра!ни та уповноваженими ним органами, шшими суб'ектами, визначеними даним Законом, повноважень щодо реал1зацп прав держави як власника таких об'екпв, пов'язаних з володшням, користуванням { розпоряд-женням ними, у межах, визначених законодавством Укра!ни, з метою задоволен-ня державних та суспшьних потреб. Щоб досягти виконання поставлених задач в управлшш державними фшансами та зменшити кшьюсть проблемних питань, пов'язаних з реал1защею окремими органами центрально! та мюцево! влади господарсько! компетенцп щодо вв1рених !м в управлшня об'екпв державно! влас-носн здшснюеться державний внутршнш фшансовий контроль. Зазначений контроль передбачае здшснення внутршнього контролю, внутршнього аудиту та !х гармошзацп.
Стан досл1дження. Проблема модершзацп державного внутршнього фшансового контролю та приведення його у вщповщшсть з найкращими европейськими практиками дослщжувалася у наукових працях: Андреева П. П., В1хрова О. П., Зельдино! О. Р., Мамутова В. К., Лаптева В. В., Рубан Н. I., Стефанюка I. Б. та шших науковщв.
Постановка завдання: дослщження особливостей внутршнього контролю та внутршнього аудиту як складових державного внутршнього фшансового контролю.
Виклад основного матергалу. Вщповщно до роздшу IX Стратеги розвитку си-стеми управлiння державними фшансами, затверджено! Розпорядженням Кабiнету Мшс^в Укра!ни вiд 01.08.2013 № 774-р базовим принципом державного внутрш-нього фшансового контролю е чiтке розмежування внутршнього контролю i вну-тршнього аудиту. Внутрiшнiй аудит повинен визначати, яким чином здшснюеться внутрiшнiй контроль.
Внутршнш контроль - це шструмент управлiння, що дозволяе керiвництву ор-ганiв державного i комунального сектору перевiрити стан виконання завдань органу. Це динамiчний цiлiсний процес, що постшно адаптуеться до змiн, яю зазнае орган державного сектора. Основою внутршнього контролю (за термiнологiею €С фшан-сове управлiння i контроль) е вщповщальшсть керiвника за управлшня та розвиток органу в цшому. До основних функцiй керiвника належить планування та органiзацiя дiяльностi, створення адекватно! структури внутрiшнього контролю, нагляд за реал> зацiею внутрiшнього контролю та управлшня ризиками для досягнення впевненосп в межах розумного в тому, що цш дiяльностi органу будуть досягнул, а рiшення, включаючи фiнансовi, виконуватимуться з урахуванням принцишв законностi, еко-номiчностi, ефективностi, результативносп та прозоростi [1].
Внутрiшнiй аудит - це дiяльнiсть, яка допомагае керiвнику в досягненнi поставлено! перед оргашзащею мети, використовуючи систематизований i послiдовний пiдхiд до оцшки i пiдвищення ефективностi системи внутршнього контролю. Внутрiшнiй аудит допомагае керiвнику здiйснювати управлiння, але не може i не повинен шдм> няти менеджерiв i керiвникiв - вш не може замiнити систему внутршнього контролю. Реалiзацiя тако! дiяльностi передбачае створення в кожному оргаш державного сектора функцiонально незалежного шдроздшу внутрiшнього аудиту. Це визначено постановою Уряду вщ 28 вересня 2011 року № 1001 «Деяю питання утворення струк-турних пiдроздiлiв внутршнього аудиту та проведення такого аудиту в мшютерствах, iнших центральних органах виконавчо! влади, !х територiальних органах та бюджет-них установах, яю належать до сфери управлiння мшютерств, iнших центральних органiв виконавчо! влади» (далi - постанова 1001).
Вщповщно до положень згадано! постанови Уряду основними завданнями пiдроздiлу внутрiшнього аудиту е: 1) проведення оцшки: ефективносп функцю-нування системи внутрiшнього контролю; ступеня виконання i досягнення цшей, визначених у стратегiчних та рiчних планах; ефективностi планування та виконання бюджетних програм та результатiв !х виконання; якостi надання адмiнiстративних послуг та виконання центральним органом виконавчо! влади контрольно-наглядо-вих функцiй, завдань, визначених актами законодавства; стану збереження активiв та шформаци; стану управлшня державним майном; правильносп ведення бухгалтерского облiку i достовiрностi фшансово! та бюджетно! звiтностi; ризикiв, яю негативно впливають на виконання функцш i завдань державного сектора; 2) аналiз проектiв управлiнських ршень, якi готуються до прийняття. При цьому основною метою дiяльностi пiдроздiлу внутрiшнього аудиту в органах державного i комунального секторiв е надання керiвнику органiзацi!' об'ективних i незалежних висновкiв та рекомендацiй з функцюнування системи внутрiшнього контролю та !! удосконален-ня; вдосконалення системи управлшня; запобпання фактiв незаконного, неефектив-
ного та нерезультативного використання бюджетних кош^в; запобпання виникнен-ню помилок чи шших недолiкiв у дiяльностi центрального органу виконавчо! влади (територiального пiдроздiлу).
З огляду на викладене, внутрiшнiй контроль е елементом управлшня, тому його змют повинен вщображати наступне: процес забезпечення та досягнення цшей [2, с. 586]; дiяльнiсть, завданням яко! е кшьшсна та якiсна оцшка i облiк результатiв роботи оргашзаци [3, с. 31]; дiяльнiсть, що пов'язана з формуванням iнформацi! про стан i функцiонування об'екта управлшня (облш), вивченням iнформацi! про проце-си та результати дiяльностi (аналiз), роботою з дiагностики й оцшки процешв розвит-ку та досягнення цшей, ефективносп стратегiй, успiхiв i прорахункiв у використаннi коштiв i методiв управлiння [4, с. 94].
Крiм того, враховуючи, що внутршнш контроль здiйснюе, як правило, керiвник органiзацi! та менеджери середньо! ланки, останш мають право, бiльш того, повинш безпосередньо втручатися в управлшсью процеси з метою досягнення цшей оргашзаци. Такими повноваженнями не володiють пiдроздiли внутрiшнього аудиту, дiяль-нiсть останнiх полягае у нагляд^ який реалiзуеться за допомогою перевiрки стану законностi управлiнських рiшень в частиш вiдповiдностi !х положенням чинного за-конодавства, програмам, планам, договорам, проектам, угодам [5, с. 447], а також у встановленш вщхилень, зборi iнформацi! для оцiнки ситуаци [6, с. 15].
Тобто управлшня об'ектами державно! власностi та державними фшансами в частиш виконанням економiчних функцiй органами влади носить господарсько-пра-вовий характер i мае на мет забезпечення активно! учасп суб'ектiв господарювання державного сектора у розвитку економiки як бази самостшносп та самоуправлiння. Вiдтак вiдносини, що складаються в результатi прийняття планових актiв, затверджен-ня державних замовлень, здшснення контрольних функцiй власникiв по вщношенню до пiдприемств, що отримали вiд них майно для ведення господарсько! дiяльностi, а також здшснення державного впливу шляхом встановлення норм i стандартiв склада-ють значний масив регулювання, а тому також шдлягають державному контролю. I та-кий контроль повинен проводитися по принципу допомогти суб'екту господарювання дiяти в законодавчому полi, стимулювати його до цього, а не будь що його покарати. Саме в цьому повинна полягати господарсько-правова суть оргашзаци i здшснення державного внутршнього фшансового контролю в державному сектора
Разом з тим i внутршнш контроль, i внутрiшнiй аудит потребують модершзаци, оскiльки для !х повноцшного становлення необхiдно вирiшити низку проблемних питань, розглянемо окремi з них.
По-перше, в основу внутрiшнього контролю покладено принцип вiдповiдальностi керiвника, а, як вщомо, людина поводить себе так, як це прийнятно у тому середови-щi, де вона знаходиться. Вщповщно, виникае проблема врахування людського фактору, який лежить в основi ефективностi i достовiрностi здiйснення внутрiшнього фiнансового контролю. I тут на його ефектившсть i дiевiсть впливае кадрова полгти-ка держави. Так, вщ органiзацi! роботи щодо пiдготовки та перепiдготовки кадрiв у сферi здiйснення державного контролю залежатиме, наскiльки якiсно будуть вико-нуватися покладенi на внутрiшнiй контроль i внутрiшнiй аудит функцi! i яку користь матиме держава вщ !х дiяльностi. Тому в майбутньому важливо придiляти увагу роз-
робщ програм, що дозволяли б забезпечувати ефективну та яюсну кадрову полпику в державному сектора Це е курси шдвищення квал1ф1кац1! кер1вного складу суб'екпв господарювання державного сектору, а також шдготовка та сертифшащя державних аудитор1в, контролер1в, 1нспектор1в, як защяш у сфер! державного внутршнього фшансового контролю. Адже лише досвщчеш кадри в змоз1 забезпечити яюсний i д1евий контроль в ус1х галузях економши.
По-друге, потребуе модершзацн нормативно-правове та методолопчне забезпе-чення внутршнього контролю в органах державного сектору. При цьому окреслення вщповщних положень повинно бути саме у законодавчому акп. Так, ниш базовим документом щодо оргашзаци внутршнього контролю в органах державного сектору е Методичш рекомендаци з оргашзаци внутршнього контролю, затверджеш наказом Мшф1ну вщ 14.09.2012 № 995. Проте цей документ не обов'язковий до виконання розпорядниками бюджетних кошпв, оскшьки за вимогами Положення про державну реестращю нормативно-правових акпв мшстерств, шших оргашв виконавчо! влади, затвердженого постановою Уряду вщ 28.12.92 № 731, будь-як затверджеш докумен-ти державних оргашв, як не пройшли державно! реестраци, мають виключно реко-мендацшний, роз'яснювальний та шформацшний характер та не е обов'язковими до виконання органами державно! влади. Фактично центральш органи виконавчо! влади (дал1 - ЦОВВ) не вважають !х обов'язковими для виконання та не користуються ними в практичнш д!яльносп. За шформащею Державно! фшансово! шспекци Укра!-ни, п'ята частина ус1х ЦОВВ повщомила про факти незастосування в робот Мето-дичних рекомендацш з оргашзаци внутршнього контролю. Що стосуеться роботи шдроздшв внутршнього аудиту, то на сьогодш у цш сфер1 затверджено низку нор-мативно-правових акпв, як регулюють д!яльшсть шдроздшв внутршнього аудиту в органах державного сектору (постанова Уряду № 1001, Стандарти внутршнього аудиту та Кодекс етики внутршшх аудитор1в).
Таким чином, основними перешкодами на шляху реал!зацп функци внутршнього аудиту в органах державного сектору е вщчутна недостатнють кадрового потенщалу для забезпечення потреб оргашв державного сектору спещалютами з внутршнього аудиту, недосконалють нормативно-правового бази з внутршнього контролю та внутршнього аудиту, i саме головне - неусвщомлення кер1вниками оргашв державного сектору рол1 внутршнього контролю та внутршнього аудиту 1, як наслщок, вщсут-нють !х шдтримки у розвитку цiе! д1яльносн.
Тобто для розвитку внутршнього контролю та внутршнього аудиту в Укра!ш потр16ж чпке усвiдомлення того, що кожен в оргашзаци мае певш обов'язки. Так, керiвники безпосередньо вiдповiдають за ус види д1яльносн, зокрема планування, органiзацiю та належне виконання роботи, нагляд за достов1ршстю документування господарських операцiй тощо. 1х обов'язки, як правило, визначаються вщповщни-ми локальними нормативно-правовими актами. Внутршш аудитори дослщжують i сприяють яюсному функцiонуванню системи внутршнього контролю через оцшки i рекомендацi!, однак не несуть першочергово! вiдповiдальностi за планування, ре-алiзацiю, шдтримку та документування внутршнього контролю, як керiвники. Тобто саме керiвництво несе безпосередню вiдповiдальнiсть за задум, реалiзацiю, нагляд за належним функцюнуванням, шдтримку i документування системи внутршнього
контролю. Власне, саме KepiBHm повинен забезпечити розробку, схвалення, застосу-вання i удосконалення органiзацiйних структур, методологiчних правил, процедур, критерпв оцiнки для того, щоб виконати сво! функцiй та досягти загальних цiлей ор-ганiзацiï (пщприемства). Останнi полягають у систематичнiй ощнщ ситуацiï; прий-няттi управлiнських ршень, якi е адекватними, зрозумiлими i обгрунтованими по вiдношенню до досягнення загальноï мети того чи шшого суб'екта господарювання державного сектора, а також у здшсненш управлiнського нагляду на постшнш основi за реалiзацiею як управлiнським персоналом так i штатними спiвробiтниками своïх посадових обов'язюв, дотриманнi ними принципiв законностi, ефективносп, компе-тентностi та результативностi.
В мiжнароднiй практицi керiвники суб'ектiв господарювання досить часто ство-рюють пщроздши внутрiшнього аудиту, оскiльки останнi е цшним освiтнiм i консуль-тативним джерелом з питань внутршнього аудиту. Проте в Украш спостершаеться ворожють керiвникiв пiдприемств державного сектору до дiяльностi внутрiшнiх аудиторiв. Вiдтак ефективнють внутрiшнього аудиту у таких умовах знижуеться, оскiльки не забезпечуеться нсна спiвпраця з структурними пiдроздiлами, що вщ-повiдно не сприяе тому результату, який би забезпечив дiевiсть системи державного контролю в цшому.
Фактично пiдроздiли внутрiшнього аудиту надають iнформацiю керiвництву для монiторингу ефективносп внутрiшнього контролю, зокрема оцiнюють схеми i функ-цiонування внутрiшнього контролю, повщомляють данi про сильнi i слабю сторони та надають рекомендацп щодо покращення ефективностi управлiнських ршень. При цьому для забезпечення ефективносп здшснення внутршнього аудиту важливо, щоб даний шдроздш був незалежний вщ керiвництва. Це дозволить останньому надавати неупереджеш судження на базi своïх дослiджень, а також пропозицiï, спрямоваш на виправлення виявлених недолiкiв.
Таким чином, дiяльнiсть пiдроздiлiв з внутршнього аудиту передбачена ст. 26 Бюджетного кодексу Украши. Органiзацiйно-правовi засади здшснення тако1' дiяль-ностi визначено постановою № 1001, яка встановлюе порядок утворення шдроздшв внутршнього аудиту, оргашзащю та проведення внутршнього аудиту, критери для визначення чисельностi працiвникiв служб внутршнього аудиту та iншi аспекти дiяльностi з внутрiшнього аудиту. Вщповщно до цiеï постанови пiдроздiли внутршнього аудиту утворюються в мшютерствах, шших центральних органах виконавчо1' влади, 1'х територiальних органах на базi контрольно-ревiзiйних пiдроздiлiв, а також у бюджетних установах, яю належать до сфери управлшня мшютерств, iнших центральних органах виконавчо1' влади, обласних та мiських держадмiнiстрацiях. Водно-час норми постанови № 1001 щодо утворення шдроздшв внутршнього аудиту лише у вищезазначених органах дещо звужують вимоги ст. 26 Бюджетного кодексу, яка пе-редбачае, що вс розпорядники бюджетних коштiв в особi 1'х керiвникiв органiзовують внутрiшнiй аудит та забезпечують його здiйснення у сво!х закладах та у пщвщомчих бюджетних установах. Крiм того, вщповщно до роз'яснення Мiнiстерства юстицiï (лист вщ 01.03.2013 № 1732-0-4-13/11) ус органи державноï влади, незалежно вщ того, до якоï гiлки влади вони належать, мають обов'язково виконувати постанови та ршення Кабiнету Мшс^в Украши, виданi в межах його повноважень. Таким
чином, д1я постанови № 1001 мае стосуватися не лише оргашв виконавчо! влади, що входять до системи ЦОВВ та мюцевих органiв виконавчо! влади, а й поширюватися на вс1х шших розпорядниюв бюджетних кошпв, уповноважених на отримання бюд-жетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здшснення витрат бюджету. Вщповщно в цш частинi чинне законодавство потребуе певних змш.
Висновки. Модернiзацiя внутршнього контролю i внутршнього аудиту потребуе запровадження ряду заходiв, як забезпечуватимуть !х розвиток та приведення ш-струментiв державного внутршнього фiнансового контролю до найкращих европей-ських практик, зокрема:
- посилення особисто! вiдповiдальностi керiвникiв суб'ектiв господарювання державного сектора сприятиме ефективному та розумному витрачанню державних ресур^в;
- забезпечення незалежностi шдроздшу внутршнього аудиту запровадить тдго-товку достов1рно!, неупереджено! iнформацi! про недолши в управлiння та слабкi сторони оргашзаци, як пiдлягають виправленню;
- чпке розумшня сво!х обов'язюв керiвництвом, шдроздшом внутршнього аудиту та шшими штатними спiвробiтниками налагодить належний шформацшно-ко-мунiкацiйний обмш даними;
- достовiрне здiйснення оцшки якост внутршнього контролю допоможе виявити прогалини у нормативному та методолопчному забезпеченнi та сприятиме нормаль-нш реалiзацi! суб'ектом господарювання сво!х прав та законних iнтересiв.
Список лiтератури:
1. Кершт принципи аудиту державних фiнансiв : з61риик базових докумеппв INTOSAI // Режим доступу. - [Електронний ресурс] : http://www.undp-opg.ua/fies/ua-80742audit.pdf.
2. Мескон М. Х. Основы менеджмента / Мескон М. Х., Альберт М., Хдоури Ф. - М. : Дело, 1992. - 702 с.
3. Поршнев А. Г., Румянцева З. П. Управление организацией : учебник / А. Г. Поршнев, З. П. Румянцева. - 2-е изд. - М. : ИНФРА-М, 1999. - 669 с.
4. Менеджмент (Современный российский менеджмент) : учебник / под ред. Ф. М. Русинова, М. Л. Разу. - М. : ФБК-ПРЕСС, 1998. - 504 с.
5. Еконотчна енциклопедш : [у 3-х т.] / [редкол. : С. В. Мочерний]. - К. : Академш, 2001. - Т. 2. - 848 с.
6. Коротков Э. М. Исследование систем управления / Э. М. Коротков. - М. : ДеКа, 2000. - 336 с.
Никитченко Н. В. Модернизация инструментов государственного внутреннего финансового контроля / Н. В. Никитченко // Ученые записки Таврического национального университета имени В. И. Вернадского. Серия: Юридические науки. - 2014. - Т. 27 (66). № 1. - С. 112-118.
Статья посвящена исследованию проблем государственного внутреннего финансового контроля в части определения правовой сущности внутреннего контроля и внутреннего аудита на предприятиях государственного сектора, принципиальных отличий между этими понятиями, а также формулированию проблемных вопросов, требующих правового урегулирования. Отношения контроля в сфере хозяйственной деятельности - это отношения между Правительством Украины в лице его органов, осуществляющих управление в сфере хозяйствования с подконтрольными ему хозяйствующими субъектами. Государственные органы в данном случае выступают как субъекты хозяйственных отношений, которые осуществляют хозяйственно-организационную функцию государства. Деятельность последних не ограничивается чисто административным или техническим направлением контроля. Потребность в сохранении ресурсов в государственном секторе ставит перед органом государственного контроля задачу о необходимости осуществления именно управленческого контроля. Поэтому сейчас особую актуальность приобретает развитие инструментов внутреннего контроля и внутреннего аудита.
Ключевые слова: правовое регулирование, внутренний контроль, внутренний аудит, субъекты хозяйствования государственного сектора, хозяйственный контроль.
MODERNIZATION OF THE TOOLS OF PUBLIC INTERNAL FINANCIAL CONTROL
Nykytchenko N. V
Institute of Economic and Legal Studies of the National Academy of Sciences of Ukraine,
Donetsk, Ukraine
The article covers investigation of problems of public internal financial control in terms of defining legal essence of internal control and internal audit at the enterprises of public sector, fundamental differences between these notions, as well as formulating problems to be legally regulated.
Controlling relationship in the sphere of economic activity is the relationship between the Government of Ukraine in the person of its authorities that exercise administration of economic activity and controlled economic agents.
In this case state authorities are the participants of economic activity that fulfill economic-organizational function. At the same time any controlling state authority is the administrative authority and the methods that are used by this authority are regulated by the administrative law. As we can see the nature of this relationship has dual character. For example, controlling authorities impose administrative-economic sanctions to economic agents for the breach of legislation commitments in the terms of organization and conduction of economic activity in cases within the law. At the same time relationship between above-mentioned authorities has organizational-economic character. As a result further research is needed for the question of delimitation of organizational-economic relationship, that is understood as the control, and administrative-organizational -control over economic activity of economic agents.
It is assumed that state control is the vertical relationship between economic agents and controlling authorities and it is carried out in tough relationship "power-subjugation". On the part of government administrative function is carried out by state authorities that according to their competence use instruments of control that are based on specific principles of state influence over controlled object. State authorities need to be subordinated to economic law in order that state control in the sphere of economic activity carries out economic function. That is the economic-legal essence of organizing and carrying out the state control in the sphere of economic activity. And only such legal relationships between controlling authorities and economic agents reflect the nature on the organizational-economic legal relationship that is developed by economic law.
Key words: legal regulation, internal control, internal audit, economic agents of public sector, economic control.
