Модернизация институциональной системы государственного управления инновационным развитием региона Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ПРИОРИТЕТЫ РЕГИОНА

УДК 338.24.01, 35.076.5

МОДЕРНИЗАЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИННОВАЦИОННЫМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА*

С.В. СЕРГУШКО, кандидат социологических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой экономики и управления

E-mail: lanassv@mail.ru Московский финансово-юридический университет МФЮА

А.С. СЛАВЯ НОВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и организации производства

E-mail: aslavianov@mail.ru Московский государственный технический университет

им. Н.Э. Баумана

Авторы рассматривают планирование как основной инструмент управления деятельности госорганов, предлагают усовершенствовать систему стратегического планирования деятельности региональных и федеральных органов государственной власти и государственных служащих. Разработаны принципы построения системы показателей, характеризующих эффективность государственного управления.

Ключевые слова: государственное управление, стратегическое планирование, система показателей, инновационное развитие, модернизация, развитие регионов

Практика институциональных преобразований в части государственного управления показывает, что попытки проведения экономических и политических реформ без учета интересов общества, государства, региональных элит и бизнеса обречены

* Статья подготовлена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, проект № 14-06-00207-а.

на провал [3]. Современные общественные преобразования уже изменили функции государственной службы, трансформировали ее правовой и социальный статус, актуализировали необходимость детализации содержания деятельности государственных служащих. В современных условиях развитие регионов страны невозможно без использования методов стратегического планирования. Отход от директивного общегосударственного планирования выдвигает новые задачи на современном этапе. Рыночные реформы заставляют использовать и находить механизмы координации действий и экономических интересов всех субъектов хозяйствования, включая интересы региона [2]. Это позволяет по-новому взглянуть на применяемые модели планирования развития региона и программы социально-экономического развития территорий.

Планирование как вид управленческой деятельности направлено на выбор оптимальной альтернативы развития объекта управления с расчетом на определенный временной период. Планирование

всегда представляет собой предварительное принятие решений, направленных на достижение требуемых результатов в перспективе. Оно должно быть гибким и способным адаптироваться к постоянным изменениям самого объекта управления и внешней среды, а также должно быть направлено на достижение желаемого состояния объекта управления. Планирование предполагает предотвращение ошибочных действий и сокращение неиспользованных возможностей. Роль планирования заключается не в предсказании будущего состояния объекта и не в пассивном приспособлении к изменениям, а в активном преобразовании объекта планирования [4].

Планирование является объективным и закономерным продолжением и развитием прогнозной деятельности. Предполагается, что решение проблем стратегического управления основывается на интеграции объектно ориентированных технологий проектирования, интеллектуальных услуг, современных информационных технологий, использующих передовые достижения в области анализа, прогнозирования, ситуационного моделирования и формализованных знаний эксперта для обработки оперативной информации, принятия управленческих решений [7]. Для повышения эффективности и результативности деятельности региональных органов управления необходимо модернизировать всю систему государственной власти, результатом которой должна быть эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений, поскольку существующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму [5].

Есть множество теоретических подходов к определению сущности планирования. Так, по мнению Р. Акоффа, планирование есть «процесс принятия и оценки целого ряда взаимозависимых решений, предваряющих определенную деятельность в ситуации, когда есть уверенность в том, что желаемое будущее состояние не возникнет без определенных действий и что соответствующие действия повысят вероятность благоприятного исхода» [1]. Авторы рассматривают планирование как процесс, касающийся сознательной оценки взаимосвязанных решений и стратегий до принятия решений, как действие, направленное на то, чтобы облегчить решения и сделать их более реалистичными и рациональными. Термин «планирование» становится значительно более конкретным, когда к дефиниции прибавляются такие определения, как «комплексное, стратегическое, тактическое или на-

правленное на развитие». Только после добавления определяющего термина слово «планирование» действительно обретает ясную цель.

Процесс планирования включает в себя:

— выявление и исследование неструктурированной или слабо структурированной проблемной ситуации;

— определение и проектирование «картины» целей;

— формулирование управленческих задач;

— создание образцов, эталонов и нормативов для деятельности;

— определение способов достижения целей и задач;

— обоснование ресурсного обеспечения целей и нормативов;

— определение возможного диапазона отклонений от первоначально разрабатываемой «картины целей», задач и стратегий по их достижению, а также осуществление контроля на данном этапе.

Если обобщить элементы процесса планирования, то можно выделить три его блока:

—проектирование миссии и «целевой картины»;

— разработку и реализацию плана;

— осуществление контроля за эффективностью проделанной работы.

Непосредственно процесс планирования заключается в аудите внешней и внутренней среды и структурировании проблемной ситуации. На этом этапе осуществляются сбор и анализ информации об особенностях проблемной ситуации, формируются миссия и «картина целей». Миссию и целевую картину необходимо не только своевременно проектировать, но и также своевременно презентовать в организационной культуре и во внешней среде. «Целевую картину» упорядочивают стратегические, тактические и операционные цели. Временной горизонт проявляет себя в соответствии с видами целей, в своевременности формирования целей — проектов, а также в «запуске» соответствующих типов менеджмента (стратегического, корпоративного, тактического, операционного). Выявление стратегических, тактических и операционных целей позволяет выделить соответствующие уровни планирования.

Формирование миссии, стратегических целей, а также стратегическое проектирование являются составляющими стратегического процесса. Планирование — одна из управленческих функций, связанных с перспективным развитием региона, а также со структурированием и координацией его

текущей деятельности. Содержание планирования явно выражено в программе мероприятий, направленной на достижение поставленной цели [8]. Программа включает в себя расчет времени и ресурсов, а также субъектов, ответственных за реализацию данных мероприятий1.

В настоящее время наиболее острыми являются две основные проблемы в деятельности органов государственного управления — представительной и исполнительной власти. В качестве первой из них можно выделить слабую структурированность деятельности по формированию и достижению стратегических (общесистемных, межведомственных) приоритетов развития региона и государства. Второй проблемой является отсутствие взаимосвязи между текущей деятельностью исполнительной власти и решением вопросов, относящихся к сфере приоритетности. Зачастую приоритетная деятельность не только не использует все преимущества, наработанные в процессе регулярной деятельности органов власти, но и противоречит ей, отнимая ограниченные финансовые и человеческие ресурсы.

Разработка планов деятельности региональных органов государственной власти должна включать следующие этапы:

1) определение общих целей деятельности;

2) определение показателей деятельности;

3) закрепление ответственности;

4) определение частных целей и задач деятельности органа власти;

5) определение показателей результативности (показателей конечного эффекта) для общих и ведомственных целей;

6) установление целевых значений показателей конечного результата.

При определении общих целей деятельности регионального органа государственной власти необходимо исходить из того, что цели деятельности органа должны соответствовать:

— стратегическим приоритетам развития государства;

— целям органа государственной власти по реализации стратегических приоритетов;

— уровню компетенции, объему полномочий, функциям, направлениям деятельности, услугам, которые закреплены за региональным органом государственной власти.

1 Щербина В.В. Социальные теории организации: словарь. М.: ИНФРА-М. 2000. 127 с.

Важнейшей целью государственного управления в экономической сфере является обеспечение инновационно ориентированного роста экономики для повышения уровня благосостояния граждан [6, 9]. Здесь очень важно определить показатели, которые доводятся федеральными органами власти до региональных и до непосредственных исполнителей.

На этапе определения показателей деятельности формируются общие и частные цели деятельности органа власти. Общие и частные (ведомственные) цели деятельности направлены на достижение определенного результата, например:

— производство общественных благ;

— изменение состояния, параметров и качественных характеристик определенной целевой группы;

— желаемое изменение параметров социально-экономического развития.

Для возможности анализа и контроля за достижением общих и частных (ведомственных) целей используются специальные показатели результативности — показатели конечного эффекта. Построение системы, обеспечивающей определение стратегических приоритетов развития как основы процесса целеполагания, является задачей, которую необходимо решать индивидуально с учетом политической составляющей, а также особенностей и разработок аналитических подразделений в органах государственной власти.

Этап закрепления ответственности предполагает определение общих целей деятельности регионального органа государственной власти. Критерий закрепления — приоритет закрепляется за лицом, чьи функции и полномочия в максимальной степени направлены на реализацию приоритетов.

При определении частных целей и задач деятельности органа власти предполагается, что каждый орган власти определяет частные (ведомственные) цели деятельности по каждому из направлений деятельности органа государственной власти. Каждое направление деятельности имеет одну или несколько целей. После описания всех направлений деятельности, в реализации которых участвует орган, определяются частные (ведомственные) цели каждого направления деятельности.

Этап определения показателей результативности (показателей конечного эффекта) для общих и ведомственных целей предполагает следующее: для каждой из общих целей деятельности разрабатываются показатели конечного эффекта, которые

могут быть аналогичны показателям социально-экономического развития. Далее формируется список показателей конечного эффекта для каждой цели. Для вычисления каждого показателя приводится источник информации. В случае важности показателя и отсутствия системы сбора и мониторинга данных для его вычисления разрабатываются предложения по созданию соответствующей системы сбора и мониторинга информации (например, разработка дополнительных форм отчетности для подведомственных учреждений).

На этапе установления целевых значений показателей конечного результата исполнительный орган формирует предложения по значениям показателей конечного эффекта для общих целей, устанавливает сроки достижения значений. Эти показатели для органа власти соотносятся с установленными показателями социальных стандартов и норм. Орган государственной власти, формируя предложения по значениям показателей конечного эффекта для частных целей, устанавливает сроки достижения этих значений. Значения для частных целей, конкретизирующих общие, устанавливаются в соответствии со значениями, предложенными высшим исполнительным органом власти.

Реализуемая в настоящее время модель регламентирования деятельности предполагает четкую взаимосвязь деятельности органа власти, его структурных подразделений и конкретных должностных лиц при исполнении своих должностных обязанностей. Исходя из этого, можно выстроить алгоритм стратегического планирования служебной деятельности государственного служащего:

— положение о региональном органе государственной власти, определяющее порядок исполнения полномочий и функций;

— должностная инструкция, содержащая профессиональные требования к государственному служащему и результатам его работы;

— служебный договор (контракт), включающий показатели результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности государственного служащего;

— индивидуальный план государственного служащего для воплощения конкретной программы реализации служебных задач государственного служащего.

Внедрение и применение модели «сбалансированных показателей» позволяют перевести корпоративные стратегические цели в систему сбалан-

сированных показателей, а также спроектировать карту стратегических целей и задач органа власти и карту ключевых показателей результативности руководителей и сотрудников организации на всех должностных уровнях. Использование системы «сбалансированных показателей» в работе аппаратов органов власти помогает установить соответствие между стратегическим планированием и индивидуальным планом деятельности служащих и вместе с тем определить:

— стратегические перспективы организации;

— стратегические цели, переводимые в измеримые показатели;

— план работы органа, структурного подразделения, конкретного служащего.

Алгоритм планирования профессиональной деятельности служащего можно условно разделить на три этапа.

Первый этап. Разработка карты стратегических целей и стратегии развития органа. На данном этапе конкретизируются перспективные направления работы органа, практическая реализация которых будет определять основные конкурентные преимущества организации, а именно:

— гарантию стабильной работы и профессиональной востребованности специалистов;

— высокую потребительскую ценность государственных услуг;

— пенсионное обеспечение служащих;

— предоставление сотрудникам возможности участвовать в инновационных проектах;

— профессиональную репутацию управленческой команды;

— комфортную рабочую обстановку.

Стратегический план развития органа предусматривает анализ четырех перспективных направлений оценки эффективности деятельности органа:

— финансовое обеспечение;

— организационные процессы;

— потребители социальных услуг;

— развитие персонала.

Второй этап. Каскадирование, или «расщепление» стратегических целей по структурным подразделениям и сотрудникам организации на всех должностных уровнях. Процесс измерения эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих — это, по сути, оценка потенциальной возможности персонала в достижении намеченных целей с минимальными затратами. Поэтому на данном этапе

необходимо оценить вклад конкретного сотрудника и конкретного структурного подразделения в достижение запланированного результата и реализацию намеченных стратегических целей организации. Данную задачу можно решить, используя методы управления по целям и по результатам, которые позволяют технологично связать стратегический и оперативный уровни управления организацией.

Третий этап. Разработка системы ключевых показателей результативности профессиональной деятельности государственных служащих. Ключевые показатели результативности работы организации как органа власти и, соответственно, профессиональной деятельности государственных служащих можно определить, используя методику систем «ключевых показателей результативности». Система «ключевых показателей результативности» представляет собой измеряемые индикаторы, отражающие реальный вклад каждого служащего в реализацию намеченного плана, определяет стиль работы органа и помогает вовлекать персонал в реализацию стратегии развития организации посредством выполнения индивидуального плана деятельности государственного служащего. Количество показателей (оптимальное их число — 25) является индивидуальным для каждой организации. Показатели должны быть достоверны и сбалансированы между собой, четко и конкретно сформулированы, так как это предоставляет возможность исполнителю самостоятельно оценивать свою работу и влиять на ее результат. Количественные и качественные системы «ключевых показателей результативности» также распределяются по четырем перспективным направлениям оценки эффективности деятельности органа:

— финансовое обеспечение;

— организационные процессы;

— потребители услуг;

— развитие персонала.

Условно эти системы можно объединить в три группы:

— финансовые (стоимость программы профессионального развития служащих, расходы на дополнительные социальные выплаты и льготы, объем «продаж» оказываемых услуг в расчете на одного потребителя, доход в расчете на одного сотрудника, уровень целесообразности расходования бюджетных средств и т.д.);

— управленческие (степень реализации стратегического плана развития органа, уровень готовнос-

ти персонала к организационным изменениям, уровень текучести кадров, оперативность реагирования на потребительские запросы населения и т.д.);

— исполнительские (количество документов, прошедших экспертизу; среднее время, затраченное на одного потребителя оказанных услуг; время заполнения вакансии; количество обученных сотрудников т.д.).

Представленная методика построения системы сбалансированных показателей предполагает проектирование:

— карты ключевых показателей результативности работы органа государственного управления;

— карты ключевых показателей результативности структурного подразделения;

— индивидуальной карты ключевых показателей результативности государственного служащего.

Таким образом, в процессе стратегического планирования в положении об органе государственной власти закрепляются конкретные перспективные направления деятельности, порядок исполнения полномочий и функций, предоставления государственных услуг, желаемые результаты работы и измеримые показатели для их оценки. При реализации стратегического планирования профессиональной служебной деятельности государственных служащих упорядочивается выполнение функциональных обязанностей, а также закрепляется взаимозависимость между стратегическим планом развития органа и индивидуальным планированием работы сотрудников.

Взаимосвязь процессов стратегического планирования деятельности органа власти и индивидуального плана работы государственного служащего можно представить следующим образом:

— стратегия развития органа государственной власти;

— стратегический план деятельности регионального органа государственной власти;

— индивидуальный план работы государственных служащих;

— основные конкурентные преимущества органа власти.

Целостное рассмотрение проблемы эффективности деятельности региональных органов государственной власти основано на построении взаимоувязанной системы оценок. Давая всестороннюю оценку различным аспектам управленческой деятельности, необходимо вместе с тем выделять главные ее моменты и приоритетные критерии, а также учиты-

вать непрерывность. Наиболее объективная оценка результатов достигается при условии всестороннего их рассмотрения с нескольких позиций:

— экономических и социальных;

— количественных и качественных;

— текущих и перспективных.

Чтобы провести процесс планирования, определяются методы, технологии и процедуры. Они должны, с одной стороны, быть способными выделить показатели, и, во-вторых, соответствовать целям планирования, которые преследует субъект.

Многообразие подходов к принятию управленческих решений требует, чтобы подход к эффективности этих решений основывался на едином и общем для всей системы параметре. Таким параметром является степень совпадения целей организации с целями системы управления. Но, поскольку конечную цель управления выразить одним показателем невозможно, необходима сбалансированная система показателей.

Наиболее значимым для развития открытости системы регионального государственного управления и повышения их эффективности именно как социальных институтов представляется концептуальное осмысление миссии, без которого процесс реформирования становится проблематичным, лишается фундаментальной основы и в результате происходит еще большее дистанцирование от целей социального управления. Трудно ожидать качественных результатов работы от организации, сотрудники которой не знают, каковы задачи этой организации и каков вклад каждого из служащих в достижение необходимых результатов. Даже в тех случаях, когда органы власти имеют, например, стратегический план, а подразделения — установленные задачи и цели, это не означает автоматически наличия системного подхода, поскольку может означать просто набор никаким образом не связанных между собой и достаточно случайных мероприятий.

Необходимыми условиями эффективности государственного управления являются:

— разработка долгосрочной стратегии развития на основе научно обоснованного анализа имеющихся ресурсов и определения приоритетных направлений с учетом изменения основных показателей социально-экономических процессов, с использованием инструментов планирования и управления по результатам;

— перенос акцента со структурных преобразований на реформирование содержания и внутренних

механизмов деятельности органов исполнительной власти;

— синхронизация реформирования с бюджетированием, внедрением показателей результативности и эффективности деятельности органов власти, информационных и коммуникативных технологий.

Оценка качества принимаемых и реализуемых управленческих решений должна осуществляться уже не столько по показателям совершенных действий, сколько по конечным результатам их воздействия на экономику и социальную сферу.

Таким образом, разработка и утверждение единой методики определения целей и планирования деятельности органов власти являются средствами, позволяющими обеспечить эффективную координацию работы различных властных структур по достижению приоритетных задач, определенных параметрами уровня социально-экономического развития, а также результативное осуществление текущей деятельности, возложенной на орган государственной власти.

В процессе стратегического планирования формируется «продуктивный» стиль работы регионального органа власти: персонал вовлекается в реализацию стратегического плана, четко исполняя свои должностные обязанности и выполняя индивидуальный план. В результате подобной работы стратегические цели организации транслируются в систему сбалансированных показателей, измерение которых предоставляет возможность специалистам оценивать текущие и планируемые результаты работы непосредственно органа, его структурных подразделений, конкретных сотрудников, обеспечивая оперативную связь результатов текущей деятельности служащих с долгосрочными перспективами развития организации.

Список литературы

1. Акофф Р. Акофф о менеджменте. СПб.: Питер. 2002.С. 131.

2 . Ерзнкян Б.А. Неолиберальные «коридоры» и институциональные «тоннели» // Теория и практика институциональных преобразований в России: сборник научных трудов. 2012. № 26. С. 6-33.

3. Ерзнкян Б.А. Эволюция социальных порядков и особенности поведения экономических агентов // Теория и практика институциональных преобразований в России: сборник научных трудов. 2013. № 26. С. 6-64.

4 . Сергушко С.В., Славянов А.С. Инновационные методы в государственном управлении // Региональная экономика: теория и практика. 2012. № 46. C. 56-62.

5 . Сильверстров С. Н. Экономическая политика развития и индикативное планирование // Общество и экономика. 2007. № 11-12. С. 119-136.

6. Славянов А.С. Инвестиционный потенциал инновационного развития российской экономики // Финансы и кредит. 2011. № 17. C. 49-54.

7 . Славянов А.С., Хрусталёв Е.Ю. Методы формирования национальной инвестиционной страте-

гии на основе GAP-анализа // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2009. № 26. C. 167-169.

8 . Шибаева О.О. Развитие кооперации регионов в современной России // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. № 43. С.55-67.

9. Хрусталёв Е.Ю., Славянов А.С. Проблемы формирования инвестиционной стратегии инновационно ориентированного экономического роста // Проблемы прогнозирования. 2011. № 3. С.19-30.

Regional economics: theory and practice Region's priorities

ISSN 2311-8725 (Online) ISSN 2073-039X (Print)

MODERNIZATION OF INSTITUTIONAL SYSTEM OF STATE MANAGEMENT OF INNOVATION DEVELOPMENT A REGION

Svetlana V. SERGUSHKO, Andrei S. SLAVYANOV

Abstract

The authors consider planning as the basic instrument of management of the activity of the state agencies and suggest improving strategic planning system of activities of the regional and federal bodies of state authority and civil servants . The paper draws attention to the developed principles of construction of system of indicators, which characterize the efficiency of state management .

Keywords: state management, strategic planning, performance system, innovation development, modernization, regions, development

References

1. Akoff R. Akoff o menedzhmente [Akoff's Best His Classic Writing on Management]. St. Petersburg, Piter Publ . , 2002, p . 131.

2. Erznkyan B.A. Neoliberal'nye "koridory" i institutsional'nye "tonneli". Teoriya i praktika institutsional'nykh preobrazovanii v Rossi. [Neo-liberal "corridors" and institutional "tunnels". The theory and practice of institutional transformations in Russia]. Sbornik nauchnykh trudov — Collection of research papers, 2012, no. 24, pp. 6-33.

3. Erznkyan B.A. Evolyutsiya sotsial'nykh po-ryadkov i osobennosti povedeniya ekonomicheskikh

agentov. Teoriya i praktika institutsional'nykh preobrazovanii v Rossii [The evolution of social conditions and the behavior of economic agents . Theory and practice of institutional transformations in Russia]. Sbornik nauchnykh trudov — Collection of research papers, 2013, no. 26, pp.6-64.

4. Sergushko S.V., Slavyanov A.S. Innovatsion-nye metody v gosudarstvennom upravlenii [Innovative methods in state management]. Regional naya ekonomika: teoriya ipraktika — Regional economics: theory and practice, 2012, no. 46, pp. 56-52.

5 . Silvestrov S .N . Ekonomicheskaya politika raz-vitiya i indikativnoe planirovanie [Economic development policy and indicative planning]. Obshchestvo i ekonomika — Society and economics, 2007, no. 11-12, pp.119-136.

6. Slavyanov A.S. Investitsionnyi potentsial inno-vatsionnogo razvitiya rossiiskoi ekonomiki [Investment potential of innovation development of the Russian economy]. Finansy i kredit—Finance and credit, 2011, no. 17, pp. 49-54.

7. Slavyanov A.S., Khrustalyov E.Yu. Metody formirovaniya natsional'noi investitsionnoi strategii na osnove Gap-analiza [Methods of formation of national investment strategy on the basis of the GAP-analysis]. Vestnik of University (Gosudarstvennyi universitet

upravleniya) — University bulletin (State University of Management), 2009, no. 26, pp. 167-169.

8 . Shibaeva O . O . Razvitie kooperatsii regionov sovremennoi Rossii [Development of cooperation of regions of the modern Russia]. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyi vestnik — State management. Electronic bulletin, 2014, no. 43, pp. 55-67.

9. Khrustalyov E.Yu., Slavyanov A.S. Problemy formirovaniya investitsionnoi strategii innovatsionno orientirovannogo ekonomicheskogo rosta [Problems of formation of investment strategy of innovation-oriented economic growth]. Problemy prognozirovaniya — Problems of forecasting, 2011, no. 3, pp. 19-30.

Svetlana V. SERGUSHKO

Moscow Financial and Legal University (MFUA),

Moscow, Russian Federation

sergushko . s@mfua . ru

Andrei S. SLAVYANOV

Bauman Moscow State Technical University,

Moscow, Russian Federation

aslavianov@mail . ru

Acknowledgments

The article was prepared with the support of the Russian Foundation for basic research, Project no. 14-06-00207-a.