CC BY
239
МОДЕРНИЗАЦИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ КАК ЦЕЛЕВОЙ ОРИЕНТИР ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Я. Ю. РАДЮКОВА
В статье обоснована необходимость модернизации как структуры естественных монополий, так и их деятельности в целом, что будет служить реализации задач обеспечения интенсивного роста национальной экономики, решению социальных проблем, преодолению технологической отсталости национального хозяйства.
Ключевые слова: естественные монополии, государственное регулирование, тарифноценовое регулирование, модернизация.
Проблема монополизации российской экономики на сегодняшний день приобретает ключевое значение, что связано с местом и ролью естественных монополий в экономике страны. В соответствии с этим, государственная политика в этой области должна быть направлена на достижение оптимальной доли монополистических образований в экономике России.
Для достижения национальных целей России необходимо совершенствование государственного регулирования естественных монополий, направленное на повышение эффективности и инвестиционной привлекательности этих секторов, а также обеспечения необходимой ресурсной и инфраструктурной поддержки стабильного и динамичного экономического роста. Это обосновано рядом причин:
- необходимость повышения общей народнохозяйственной экономической эффективности;
- быстрое старение оборудования, его моральный и физический износ на фоне сокращения объемов инвестиций;
- постоянный рост тарифов на услуги (товары) субъектов естественных монополий, оказывающий огромное влияние на уровень благосостояния населения и экономический рост страны.
При разработке направлений государственного регулирования естественных монополий необходимо учитывать ошибки предшествующего периода реформирования. Так, формальное разгосударствление и либерализация российской экономики были предприняты без серьезной трансформации экономических основ монопольных структур, когда имела место внешняя искусственная трансформация бывших отраслевых министерств в концерны и холдинги, без учета положительно-
го зарубежного опыта. Приватизация не привела к коренному изменению мотивации хозяйственной деятельности, к изменению поведенческой стратегии хозяйственных субъектов на рынке [5].
Несмотря на то, что в современных условиях естественные монополии служат обеспечению стратегических целей и интересов государства, в том числе и в сфере экономической безопасности, тем не менее, единой государственной политики в сфере регулирования монополистических образований не существует.
Так, до настоящего времени государственная политика, как правило, была ориентирована на сокращение нерыночного сектора экономики, что было связанно с некоторыми негативными последствиями деятельности монополистических образований, такими как: неэффективное распределение ресурсов; отсутствие стимулов для экономии материальных и финансовых ресурсов; ослабевание мотивации к энергосбережению, внедрение новых технологий, привлечение инвестиций в модернизацию производства.
К сожалению, процесс становления и развития антимонопольного законодательства шел без учета особенностей российского производства, которое было сформировано на основе крупного высококонцентрированного и высокоцентрализованного производства и управления.
Реализуемая сегодня структурная реформа монополистических образований имеет целью прежде всего повышение эффективности их деятельности, наращивание социально-экономического потенциала предприятий-монополистов, повышение их конкурентоспособности на отечественных и международных рынках.
В рамках реализации модернизационно-инновационных целей развития национального хозяйства России, значительное место отводится формированию высокоразвитой конкурентной среды экономики, обеспечение которого невозможно в отрыве от совершенствования деятельности естественных монополий.
Таким образом, государство должно четко определить вектор деятельности монополистических образований, а также выработать основные направления государственного регулирования естественных монополий.
Следует отметить, что с учетом особенностей современного состояния российской экономики, реструктуризация естественных монополий не всегда целесообразна, а, следовательно, наряду с выделением реальной конкурентной среды российского рынка важно сформировать дальнейший вектор развития монополистических образований.
В данном контексте необходима трансформация инвестиционного процесса в направлении снижения уровня от его тарифозависимости, поскольку на современном этапе основой инвестиционных потоков является именно повышение тарифов на услуги естественных монополий.
Для решения этой проблемы необходимо сформировать механизм льготного инвестиционного кредитования за счет предоставления государственных гарантий, использования механизмов ускоренной целевой амортизации, а также возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым для реализации инвестиционных проектов [3].
Одним из приоритетных направлений регулирования деятельности естественных монополий выступает обеспечение прозрачности механизма тарифообразования, что требует от государства разработки соответствующей нормативно-право-вой базы, необходимой для формирования наиболее полной базы данных, для определения оптимальной ставки тарифов.
В целом, государственное регулирование тарифов естественных монополий должно:
- обеспечивать баланс интересов потребителей (в виде доступных цен) и регулируемых предприятий (в виде финансовых результатов, привлекательных для кредиторов и инвесторов);
- осуществлять регулирование тарифообразования на основе принципа управления рентабельностью;
- стимулировать предприятия отраслей естественных монополий к сокращению издержек и излишней занятости, улучшению качества об-
служивания, повышению эффективности инвестиций и т. д.;
- управлять развитием экономики в регионах [2].
Государственное регулирование деятельности естественных монополий, в контексте реализации модернизационно-инновационных целей развития российской экономики, должно решать задачи связанные с:
1) созданием условий для развития естественных монополий, что позволит обеспечить и сохранить высокие темпы экономического роста в стране (рис. 1);
2) сохранением на оптимальном уровне тарифов на услуги естественных монополий.
Таким образом, в целях модернизации деятельности естественных монополий, в первую очередь, необходимо совершенствовать государственное тарифно-ценовое регулирование их деятельности. К числу приоритетных задач государственного тарифно-ценового регулирования относятся:
1. Повышение экономической эффективности деятельности естественных монополий, за счет повышения качества регулируемых услуг, снижения издержек и реализации инвестиционных программ, использования энергоэффективных и экологически чистых технологий, устранения межтерриториальных и других дисбалансов, перехода к долгосрочным соглашениям и периодам регулирования.
2. Доступность товаров и услуг для потребителей в части беспрепятственного и недискриминационного доступа потребителей к регулируемым товарам и услугам регулируемых организаций, системам инженерно-технической инфраструктуры, обеспечения доступных регулируемых цен (тарифов) в первую очередь для наиболее уязвимых категорий потребителей (социально незащищенным слоям граждан, малого бизнеса и пр.), в том числе за счет ресурсосбережения и повышения эффективности потребления товаров и услуг регулируемых организаций.
3. Повышение инвестиционной привлекательности естественных монополий за счет снижения рисков, связанных с регулированием, для обеспечения устойчивого финансового положения регулируемых организаций и повышения эффективности их деятельности.
4. Развитие конкурентных отношений в естественно монопольных сферах за счет выделения конкурентных видов деятельности при реализации структурных реформ, а также конкуренции за право управления коммунальной инфраструктурой.
5. Совершенствование системы регулирования путем повышения эффективности и прозрачности деятельности регулирующих органов за счет роста квалификации, устранения избыточного регулирования, повышения прозрачности, пуб-
личности и последовательности процессов регулирования, в том числе при участии потребителей, регулируемых организаций и экспертного сообщества, введения экологических аспектов регулирования.
Рис. 1. Государственное регулирование деятельности естественных монополий
Реализация поставленных задач государственного тарифно-ценового регулирования естественных монополий может быть осуществлена за счет реализации ряда мероприятий:
1. Уменьшение объема перекрестного субсидирования. В этих целях необходимо формирование дифференцированного подхода к определению тарифов для различных групп потребителей. Кроме того, установленные тарифы в отношении различных категорий потребителей и различных субъек-
тов РФ должны определяться таким образом, чтобы снизить объемы перекрестного субсидирования, что требует проведения сбалансированной политики в отношении предельных тарифов.
2. Трансформация деятельности регулируемых организаций, с целью повышения ее эффективности, путем перехода к установлению долгосрочных тарифов, ценообразования с учетом качества и надежности регулируемых услуг, оптимизации инвестиционных программ регулируемых организаций,
а также отраслевых и территориальных программ. Формирование системы долгосрочных тарифов необходимо базировать на совершенствовании законодательства, в том числе за счет:
- упорядочивания процедуры установления долгосрочных тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, ценообразования с учетом качества и надежности регулируемых услуг, установления параметров регулирования методом сравнения аналогов (бенчмаркинг);
- развития системы договорных отношений, повышения прозрачности правил и условий заключения договоров управления системами коммунальной инфраструктуры и перехода к применению концессионных соглашений, объектами которых являются системы коммунальной инфраструктуры;
- совершенствования инвестиционного планирования;
- дифференциации тарифов с учетом надежности и качества реализуемых товаров и услуг;
- модернизация системы технического регулирования и природоохранного законодательства.
3. Развитие мер социальной защиты населения, основанное на введении «социальной нормы потребления», в пределах которой электроэнергия будет поставляться населению по льготным ценам. Применение данного инструментария позволит уменьшить объем перекрестного субсидирования в электроэнергетике, переложив основную нагрузку на граждан, имеющих большие доходы и потребляющих много электроэнергии.
4. Формирование конкурентной среды.
5. Совершенствование институциональной основы их деятельности, прежде всего системы регулирования посредством:
- устранения избыточного регулирования;
- разграничения регуляторных полномочий между уровнями государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления с учетом принципов сомасштабности регулирования и регулируемых объектов, а также передачи полномочий по регулированию наиболее квалифицированным органам;
- повышения прозрачности регулирования, широкого привлечения экспертных и саморегули-руемых организаций, а также вовлечения в процесс регулирования представителей бизнеса и потребителей;
- совершенствования системы отчетности и мониторинга, координации деятельности различных регулирующих органов;
- формирование современной системы подготовки и переподготовки кадров для муниципальных и региональных органов регулирования.
6. Обеспечение энергоэффективности, за счет:
- перехода потребителей к расчетам за потребление товаров и услуг на основании данных приборов учета;
- реализации программ по повышению энергетической эффективности;
- стимулирования потребителей и организации к сбережению энергетических ресурсов, посредством применения энергосервисных договоров;
- установление нормативов потерь электрической, тепловой энергии и воды на долгосрочный период.
В свою очередь, воплощение в жизнь основных мероприятий государственной политики в области информатизации и связи будет способствовать развитию в стране информационного общества. Это движение будет включать ряд этапов:
- реформирование общественного производства и работы органов власти и управления на основе главенствующей роли управления информацией как важнейшим ресурсом социально-экономического, политического и культурного развития, определяющим успех в использовании других видов ресурсов;
- трансформация информационных преимуществ в материальные и духовные блага общества;
- укрепление экономической безопасности страны за счет достижения высокого уровня информационной безопасности и обеспечение достойного международного статуса страны как полноценного участника мирового информационного сообщества [1].
При этом, одновременно необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу относительно вопросов адресной государственной компенсации льгот. Модернизация этой системы, с одной стороны, позволит обеспечить адекватность уровня потребления и оплаты услуги, а с другой, -создаст условия для более эффективного контроля качества предоставляемых услуг связи и для ускорения темпов модернизации существующих сетей.
Следует отметить, что дальнейшее развитие естественно-монопольных отраслей приведет к кардинальным изменениям в отечественной экономике, способствуя повышению конкурентоспособности страны, обеспечивая устойчивость и динамизм экономического роста.
Таким образом, решение вышеназванных задач, должно способствовать построению такой системы тарифообразования, которая могла бы обеспечивать баланс инвестиционных потребностей в развитии монополистических образований и интересов общества, в части учета возможностей его членов по оплате растущих тарифов. Со-
хранение подобного баланса требует не только принятия текущих мер, но и разработки механизмов и процедур, предоставляющих возможности для компенсации потребителям потерь, понесенных в результате необоснованного завышения цен естественными монополиями [6].
В обобщенном виде вся совокупность проблем и возможных направлений их решения может быть представлена следующим образом:
1. Несовершенство государственного регулирования деятельности монополистических образований (отсутствие четкой государственной политики регулирования деятельности монополистических образований, деструктуризация естественных монополий, пересечение сфер антимонопольного контроля и государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий, отсутствие понятия локальной естественной монополии в законодательстве, неурегулированность правового положения локальных естественных монополий). Основными направлениями решения данных проблем является:
- формулирование стратегических целей и задач, касающихся приоритетов и принципов регулирования монопольных субъектов;
- разработка единой государственной стратегии в области регулирования деятельности монополистических образований;
- проведение независимой экспертизы относительно целесообразности деструктуризации естественных монополий;
- перераспределение полномочий в сфере государственного контроля и надзора между Федеральной антимонопольной службой России, Федеральной службой по тарифам России, Федеральной налоговой службой России;
- законодательное закрепление понятия «локальная естественная монополия», а также разработка перечня видов деятельности локальных естественных монополий;
- разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере регулирования деятельности локальных естественных монополий [4].
2. Отсутствие эффективного механизма тарифообразования (игнорирование во многих случаях интересов естественных монополий, перекрестное субсидирование, бесконтрольное завышение цен на нерегулируемые услуги, базирование тарифообразования на индексе инфляции, а не на издержках, дефицит инвестиционных ресурсов и высокая доля устаревших мощностей на железнодорожном транспорте в результате заниженного уровня тари-
фов по отношению к экономически обоснованным издержкам, отсутствие права у потребителя обжаловать установленные административным путем размер тарифа, отсутствие механизма управления рентабельностью, неразвитость функции субъектов естественных монополий по поддержке сектора малого бизнеса, неудовлетворительное состояние инфраструктуры субъектов естественных монополий, недостаточность инвестиций для развития естественных монополий). К основным направлениям решения данных проблем можно отнести:
- предоставление субъектам естественных монополий полномочия по утверждению инвестиционных программ, финансируемых за счет собственных средств (например, утверждение таких программ Советом директоров по согласованию с правлением компании);
- мероприятия по поэтапной ликвидации прекращения перекрестного субсидирования (межотраслевого, межтерриториального и других видов) при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения и отраслей экономики;
- прозрачность тарифообразования;
- дифференциация тарифов по субъектам Российской Федерации с целью обеспечения равномерного их развития;
- тарифообразование на основе издержек;
- организация совместных компаний крупных операторов и грузоотправителей, специализирующихся на однотипных видах грузов (нефтепродукты, уголь, металл, руда и минеральные удобрения) или ориентированными на определенные маршруты (перевозки);
- установление механизма льготного инвестиционного кредитования: государственные гарантии или прямое финансирование из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым для реализации инвестиционных проектов;
- создание специализированных грузовых перевозочных компаний с преимущественным участием ОАО «Российские железные дороги»;
- создание механизма компенсации потребителям потерь, понесенных в результате необоснованного завышения цен естественными монополиями;
- открытость и доступность информации для управления рентабельностью органами государственного управления;
- управление режимами электро- и теплопо-требления;
- стимулирование увеличения или снижения спроса на энергию отдельных потребителей
или их групп и, соответственно, регулирование экономической активности данных субъектов;
- заключение между субъектами естественных монополий системного трехстороннего соглашения о принятии для расчетов между ними взаимосогласованной системы тарифов и цен, основанной на компромиссном соотношении уровней рентабельности их продукции;
- дифференциация налогообложения;
- перераспределение государственного заказа в интересах среднего и малого бизнеса;
- признание энергетического и транспортного машиностроения стратегическими отраслями экономики;
- привлечение международного капитала только в виде совместных предприятий с обязательной передачей технологий и локализацией производства комплектующих;
- разработка гибкой системы инвестирования сферы государственных и естественных монополий;
- разработка механизма льготного инвестиционного кредитования, в частности, государственные гарантии, механизмы ускоренной целевой амортизации, а также возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым для реализации инвестиционных проектов.
3. Неопределенность социально-экономической роли государственных монополий (отсутствие единого законодательства в сфере регулирования государственных монополий, отсутствие правового понятия «государственная монополия», ориентация действующей государственной политики на сокращение нерыночного сектора экономики без учета целей экономического развития и национальной безопасности, непродуманная реструктуризация государственных монополий). Для решения данных проблем необходимо:
- определить правовой режим государственной монополии;
- законодательно закрепить понятие «государственная монополия»
- определить место государственной монополии в экономической системе для стимулирования экономического роста и повышения экономической безопасности страны;
- установить государственную монополию в сферах деятельности, где введение конкуренции нецелесообразно из соображений защиты конституционного строя, национальной безопасности, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья населения;
- установить частичную государственную монополию на производство и реализацию опре-
деленных товаров и услуг (производство и продажа этилового спирта, оборот рыбы ценных пород и черной икры, игорный бизнес и т. п.).
Таким образом, в современной России вопросы регулирования деятельности монополистических образований выступают одним из наиболее актуальных и важных направлений совершенствования государственной политики с целью обеспечения модернизации национального хозяйства. Предложенные мероприятия позволят установить баланс интересов монополистических образований, потребителей их продукции и государства.
Литература
1. Белова И. Е. Монополия как угроза экономической безопасности России // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2010. № 4.
2. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике / под общ. ред. С. С. Сулакшина: в 5 т. М., 2008. Т. 2.
3. Радюкова Я. Ю. Необходимость государственного регулирования деятельности естественных монополий // Трансформация власти и управления в России в условиях глобализации: сб. мат-лов межрег. науч.-практ. заоч. конф. Тамбов, 2008.
4. Радюкова Я. Ю., Якунина И. Н. Государственное регулирование деятельности естественных монополий в контексте обеспечения реализации национально-государственных интересов России // Вестн. Тамб. ун-та. Тамбов, 2010. Вып. 2.
5. Стратегические ориентиры экономического развития России: науч. доклад. СПб., 2010.
6. Якунина И. Н., Радюкова Я. Ю. Государственное регулирование деятельности естественных монополий в контексте обеспечения реализации национально-государственных интересов России // Вестн. Тамб. ун-та. Сер.: Гуманитарные науки. Тамбов, 2010. Вып. 2 (82).
* * *
MODERNIZATION OF NATURAL MONOPOLIES AS THE TARGET REFERENCE POINT OF STATE REGULATION OF THEIR ACTIVITY
Ya. Yu. Radyukova
In the article necessity of modernization as structures of natural monopolies, and their activity as a whole is proved that will serve realization of problems ofmaintenance of intensive growth of national economy, the decision of socialproblems, overcoming of technological backwardness of national economy.
Key words: natural monopoly, state regulation, fare-price regulation, modernization.
