Модельный инструментарий бюджетного планирования и регулирования межбюджетных отношений Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 338.27

Модельный инструментарий бюджетного планирования и регулирования межбюджетных отношений

Фаттахов

Рафаэль

Валиахметович

д-р экон. наук,

профессор,

директор

Института

региональных

исследований

и проблем

пространственного

развития

Финансового

университета при

Правительстве

Российской

Федерации

E-mail: fattakhov@

mail.ru

Низамутдинов

Марсель

Малихович

канд. техн.

наук, доцент,

заведующий

сектором

экономико-

математического

моделирования

Института

социально-

экономических

исследований

Уфимского научного

центра РАН

E-mail: marsel_n@

mail.ru

В рамках разработки инструментария реформирования бюджетно-налоговой системы региона в настоящей статье освещается опыт разработки иерархической 3-уровневой экономико-математической модели бюджетного планирования, ориентированной на применение на всех уровнях бюджетной системы России.

Ключевые слова: бюджетное планирование; регион; социальные стандарты; бюджетная потребность; экономико-математическая модель.

The article covers development of a three-level hierarchical econometric model of budget planning in the context of developing instruments to be used with any regional budget and taxation system. It is designed to be applied at all levels of Russian budgetary system.

Key words: budgetary planning; regions; social standards; budget needs; econometric models.

На современном этапе реализации начатых в Российской Федерации масштабных экономических преобразований становится все более очевидным, что одной из основных проблем успешности их проведения является системный и управляемый характер их реализации. Важным условием достижения такой концепции экономических преобразований является комплексное использование моделей и научно-методического инструментария управления экономическими процессами, позволяющих объективно оценивать текущее состояние экономики, моделировать ход структурных и институциональных преобразований, вырабатывать варианты реализации намеченных преобразований, вести постоянный мониторинг и четко рас-

считывать их последствия для экономики в целом.

Эффективность исполнения бюджетов регионов России: анализ и оценка

В связи с развитием экономических реформ бюджетные взаимосвязи претерпевают качественные изменения. Идет процесс делегирования полномочий и ответственности за социально-экономическое развитие территорий от органов государственной власти Российской Федерации к органам государственной власти регионов, регионам предоставлена значительная самостоятельность в реализации экономической политики [1]. Разработана методика оценки эффективности деятельности орга-

Я В. Фаттахов, М. М. Низамутдинов МОДЕЛЬНЫЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ..,

37

нов исполнительном власти регионов, Правительством РФ ежегодно проводится мониторинг показателей исполнения бюджетов регионов по множеству показателей1.

В целях исследования эффективности функционирования бюджетно-налоговой системы регионов был проведен анализ базовых показателей из перечня, публикуемого Правительством РФ, с использованием метода интегрального показателя. В ходе предварительного анализа были выбраны три частных показателя, описывающие в наибольшей степени эффективность исполнения бюджета:

— коэффициент бюджетной результативности (объем доходов бюджета региона на душу населения);

— коэффициент бюджетной обеспеченности (объем расходов бюджета региона на душу населения);

— коэффициент бюджетной автономии (доля налоговых и неналоговых доходов в бюджете региона).

На основе одного из известных алгоритмов расчета интегрального показателя было осуществлено ранжирование регионов по убыванию значения интегрального показателя эффективности исполнения бюджета в 2010 году и в динамике за период 2008-2010 годов. На следующем этапе на основе рассчитанного интегрального показателя регионы были разделены на пять относительно равных по величине групп эффективности исполнения бюджета по предложенной шкале: высокий, выше среднего, средний, ниже среднего, низкий.

В наиболее благоприятную группу по уровню исполнения бюджета в 2010 году вошли такие регионы, как г. Москва, г. Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ —

1 Указ Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Югра, Московская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ, Республика Башкортостан, Республика Татарстан. В группу регионов, имеющих наименьшие значения интегрального показателя, в 2010 году попали Республика Мордовия, Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия — Алания, Карачаево-Черкесская республика, Республика Алтай, Республика Тыва, Республика Дагестан, Чеченская Республика, Республика Ингушетия.

К регионам с наилучшей эффективностью исполнения бюджета были отнесены города Москва и Санкт-Петербург, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, которые занимали первые пять мест в 2008-2010 годах. По динамике интегральных показателей эффективности исполнения бюджетов регионов отмечалась относительная стабильность. Регионом, имеющим наилучшую положительную динамику интегрального показателя, является Московская область, поднявшаяся с 23-го места на 8-е, перейдя из группы с эффективностью исполнения бюджета «выше среднего» в группу с эффективностью исполнения «высокую». В числе других регионов Белгородскую область можно было оценить как регион с отрицательной динамикой интегрального показателя. За два года регион из 1-й группы перешел в категорию регионов с эффективностью «выше среднего» и опустился с 8-го на 31-е место.

Таким образом, рассчитанный по параметрам исполнения бюджета интегральный показатель позволил оценить общее состояние в регионах, выявить изменение в динамике и тем самым оценить результаты происходящих изменений. Выявленная в ходе анализа несбалансированность в бюджетной обеспеченности регионов, с одной стороны, подрывала стимулы регионов-доноров к наращиванию

На современном этапе реализации начатых в Российской Федерации масштабных экономических преобразований становится все более очевидным, что одной из основных проблем успешности их проведения является системный и управляемый характер их реализации

Суть прогнозной

оценки налоговых

доходов бюджета

основывается

на выявлении

статистической

взаимосвязи

между

налоговыми

поступлениями

и социально-

экономическими

показателями

деятельности

предприятий -

основных

источников

налоговых

доходов

налогового потенциала и аккумулированию дополнительных налоговых доходов, с другой стороны, не стимулировало дотационные регионы к ведению более эффективной экономической деятельности. Очевидно, что сегодня необходимо продолжить работу по совершенствованию базовых механизмов регулирования федеративных отношений, в первую очередь в области бюджетного и налогового законодательства, а также межбюджетных отношений. На наш взгляд, одним из важных направлений такого совершенствования является более активное использование научных подходов, методов и инструментов моделирования и прогнозирования в бюджетном процессе. Сложившаяся ситуация требует разработки более качественных методов регулирования возникающих разногласий, в основу механизмов реализации федеральной и региональной бюджетно-налоговой политики необходимо заложить единые, научно-обоснованные подходы к согласованию интересов бюджетов различных уровней, реализация которых требует разработки соответствующего инструментально-методического обеспечения.

Концептуальная схема и предлагаемый модельный инструментарий повышения эффективности процессов бюджетного планирования

Проведенный анализ действующих механизмов бюджетного планирования и регулирования межбюджетных отношений позволил выделить ряд методологических направлений, ориентированных на совершенствование системы управления бюджетным планированием:

— использование научно-обоснованных подходов при оценке налогового потенциала территориальных образований с учетом специфики их экономической и хозяйственной деятельности, направленное на повы-

шение точности прогноза ожидаемых налоговых поступлений, сокращение количества пересмотров параметров бюджета;

— планирование расходной части бюджетов всех уровней с учетом их возможностей по реализации минимального уровня установленных социальных гарантий и стандартов, что позволит объективно и однозначно обосновать необходимый объем и структуру расходов бюджетов;

— внедрение в практику управления бюджетным процессом методов сценарного анализа и прогнозирования для выработки альтернативных вариантов согласования интересов Федерации, региона и муниципалитетов при формировании бюджетов.

В целях решения этих актуальных задачи нами предложена концепция разработки 3-уровневой модели бюджетного планирования (рис. 1). Основная идея реализуемого подхода заключается в том, что он позволяет увязать воедино две важнейшие задачи бюджетного планирования. Во-первых, данная модель обеспечивает возможность прогнозирования ожидаемых налоговых поступлений в бюджеты всех уровней с учетом оценки реального налогового потенциала территории. Во-вторых, она позволяет обосновать объективное распределение налоговых доходов между уровнями бюджетов с учетом уровня их бюджетной обеспеченности бюджетов и необходимой бюджетной потребности. Такая схема позволяет более объективно и обоснованно проводить бюджетную политику на всех уровнях, вести постоянный мониторинг, оперативно рассчитывать и обосновывать различные варианты согласования интересов федерального и региональных бюджетов и в конечном счете стать эффективным инструментом управления бюджетной системой в целом.

На первом этапе приведем результаты многолетних исследований по применению экономико-мате-

Р. В. Фаттахов, М. М. Низамутдинов МОДЕЛЬНЫЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ.,

БЛОК

прогнозирования налоговых

поступлении

Налоговый потенциал Анализ собираемости Налоговые поступления

территории налогов

т

Бюджетный кодекс РФ Налоговый кодекс РФ Законы о федеральном бюджете

БЛОК

распределения налогов по уровням бюджетной системы

Федеральный Региональ- Местный

ный

БЛОК социально-экономическои диагностики БЛОК оценки бюджетной обеспеченности (потребности) БЛОК социально-экономического прогнозирования

4-1 ■ • минимальная • средняя • рациональная

Рис. 1. Схема трехуровневой модели планирования бюджета и регулирования межбюджетных отношений

матических методов для разработки модели прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему отдельных регионов России [2]. Суть прогнозной оценки налоговых доходов бюджета основывается на выявлении статистической взаимосвязи

между налоговыми поступлениями и социально-экономическими показателями деятельности предприятий — основных источников налоговых доходов. Выявление зависимости между различными видами налоговых поступлений в бюджет и показателями

Таблица 1

Основные прогнозные и ожидаемые параметры доходной части консолидированного бюджета Республики Башкортостан на 2012 год, млрд руб.

Налоговые поступления Прогноз Минфина Республики Башкортостан Сценарные расчеты Ожидаемая оценка исполнения в 2012 году (Минфин РБ)*

Вариант 1 (базовый) Вариант 2 Вариант 3

Всего налоговых доходов 92,2 97,6 99,2 94,8 97,3

в том числе:

налог на прибыль организаций 27,4 29,6 30,4 ,3 СО 2 29,0

налог на доходы физических лиц 35,1 38,2 38,6 37,9 37,3

акцизы по подакцизным товарам 14,1 14,4 14,6 13,9 14,4

налог на имущество организаций 10,8 10,5 10,6 10,0 11,0

прочие налоговые доходы 4,8 4,8 4,9 4,7 5,6

* Прогноз доходов по состоянию на сентябрь 2011 года, ожидаемая оценка исполнения по данным Минфина Республики Башкортостан по состоянию на октябрь 2012 г.

социально-экономического развития территорий проводилось на основе корреляционного анализа. В качестве факторов, влияющих на налоговый потенциал территории, были рассмотрены 10 показателей социально-экономического развития — экономические, трудовые, производственные и финансовые, оказывающие влияние на налогооблагаемую базу. Общая логическая схема прогнозной оценки налоговых доходов бюджета приведена на рис. 2.

Формализованная модель прогнозирования налоговых поступлений в консолидированный бюджет позволяет осуществить взаимоувязку объемов налоговых доходов бюджета с комплексом параметров социально-экономического развития региона, прямо или косвенно оказывающих влияние на налогооблагаемую базу и соответственно определяющих объемы ожидаемых поступлений по крупнейшим бюджетообразующим налогам [3]. Предложенная модель была апробирована при подготовке экспертного заключения на прогноз консолидированного бюджета региона (на примере Республики Башкортостан).

На основе разработанной модели был реализован комплекс сценарных расчетов и спрогнозированы объемы налоговых поступлений при условии реализации трех различных вариантов социально-экономического развития и соответствующих им объемов ожидаемых налоговых поступлений в консолидированный бюджет Республики Башкортостан на 2012 год. Полученные прогнозные оценки налоговых доходов в соответствии с принятыми сценарными вариантами и их сопоставление с прогнозными расчетами Минфина России приведены в табл. 1.

В целях оценки точности предложенных моделей была проведена сопоставительная оценка прогнозных и фактических значений поступлений налоговых доходов в консолидированный бюджет Республики Башкортостан на 2012 год, которая подтвердила хорошую прогностическую точность разработанной модели.

Одним из наиболее объективных принципов формирования расходов бюджетов всех уровней может быть признан их расчет на основе объективных количественных показателей

Р. В. Фаттахов, М. М. Низамутдинов МОДЕЛЬНЫЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ...

41

10 социально-экономических факторов хозяйственной деятельности

Рис. 2. Схема прогнозной оценки налоговых доходов бюджета региона

деятельности учреждений бюджетной сферы, которые призваны обеспечивать объективно необходимый уровень финансирования общественных услуг и гарантировать минимальный уровень социальной защиты, определенный Конституцией Российской Федерации. По аналогии с системой социальных стандартов под уровнем обеспеченности населения общественными услугами можно понимать совокупность социальных потребностей населения субъекта Российской Федерации, а также потребностей на содержание учреждений несоциальной сферы, финансируемых из бюджета и гарантируемых государством на одном из уровней обеспеченности: минимальный, средний, рациональный, выражаемый в определенных количественных нормах и нормативах.

Рассмотрим схему применения предлагаемой модели обоснования расходов на примере учреждений системы здравоохранения. Общая схема обоснования расходных потребностей учреждений системы здравоохранения представляет собой многоуровневую, иерархически организованную систему и включают в базовом варианте 10 основных типов учреждений. Каждый тип учреждения также классифицируется по профильным отде-

лениям лечебно-профилактических учреждений. Например, стационары рассматриваются в разрезе 20 основных типов отделений (терапевтические, аллергологические, кардиологические и т. д.). Каждый из перечисленных типов учреждений описывается базовыми количественными характеристиками, определяющими параметры масштаба (емкости) данного класса учреждения. Сюда включаются такие базовые характеристики, как число учреждений, численность врачей и среднего медицинского персонала, общая и отапливаемая площадь помещений, количество койко-мест, количество койко-дней, число посещений в год, количество служебного и санитарного автотранспорта и т. д. Пример заполнения таблицы ввода исходных характеристик по типам учреждений (на примере стационаров) приведен на рис. 3.

Кроме того, каждый тип учреждения характеризуется определенными видами статей бюджетных затрат, сгруппированных в рамках общих для всех типов учреждений кодов бюджетной классификации. В частности, определяются как общие для всех видов учреждений статьи расходов (оплата труда, услуги связи, транспортные расходы, коммунальные услуги и т. д.), так

Одним

из наиболее

объективных

принципов

формирования

расходов

бюджетов всех

уровней может

быть признан их

расчет на основе

объективных

количественных

показателей

деятельности

учреждений

бюджетной сферы

Характеристика учреждений Ед. изм. Значение

Число учреждений шт. 25

Общая площадь помещений м2 600 000

Среднесписочная численность работающих, чел. 9500

в том числе во вредных условиях труда (для спецпитания) чел. 1500

Среднемесячная заработная плата руб. 2525

Отапливаемая площадь, кв. м м2 502 087

Количество автотранспорта ед. 110

Характеристика по профилям (отделениям) лечебно-профилактических учреждений Кол-во койко-мест Кол-во койко-дней (в год)

ВСЕГО, в том числе: 10 285 86 254

Терапевтические 560 5000

Аллергологические 560 5000

Кардиологические 560 5000

Офтальмологические 560 5000

Отоларингологические 560 5000

Инфекционные 560 5000

Дерматовенерологические 560 5000

Нейрохирургические, хирургические 560 5000

Травматологические 560 5000

Онкологические 560 5000

Торокально-хирургические 560 5000

Ожоговые 560 5000

Реанимационные 560 5000

Туберкулезные 560 5000

Психиатрические 560 5000

Гинекологические 560 5000

Родильные (для беременных и рожениц) 560 5000

Неврологические 560 1000

Прочие 205 254

Рис 3. Пример заполнения таблицы ввода исходных данных по типам учреждений

и специфичные для данного типа учреждения (отделения) виды расходов (например, продукты питания для стационаров и домов ребенка, дезинфицирующие препараты для инфекционных и прочих отделений, предметы личной гигиены для родильных отделений и т. д.). Детализация расходов на уровне конкретного типа учреждений призводится по каждому учитываемому в рамках принятой методики виду расходов на нижнем уровне иерархии. Здесь же задаются нормативы потреб-

ления на минимальном, среднем и рациональном уровнях для данного типа учреждения, а также приводятся цены на все виды используемых расходных материалов и услуги.

Программа расчета в среде Excel работает в автоматизированном режиме и является универсальной для обоснования бюджетной потребности по кодам бюджетной классификации как для регионов, так и для муниципальных образований. При этом специфика типов учреждений

Я В. Фаттахов, М. М. Низамутдинов МОДЕЛЬНЫЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ..,

43

Функциональная структура бюджетных расходов (по учреждениям системы здравоохранения)

Учреждения здравоохранения Бюджетная потребность по соц.стандартам, тыс. руб.

Минимальная Средняя Рациональная

Стационары 499 346 626 149 754 896

Стационары дневного пребывания при больницах 419 261 546 184 675 016

Стационары дневного пребывания при поликлиниках 416 042 542 866 671 680

Поликлиники 389 039 505 878 624 640

Станции скорой помощи 120 338 154 125 188 808

Фельдшерско-акушерские пункты 390 036 506 731 625 348

Санатории 445 317 574 308 705221

Дома ребенка 454 931 591 381 729 754

Молочные кухни 22 323 29 214 36 206

Центры реабилитации 482 952 620 641 760 253

ИТОГО РАСХОДОВ 3 639 584 4 697 477 5 771 822

Экономическая структура бюджетных расходов (по учреждениям системы здравоохранения)

СТАТЬИ ЗАТРАТ Бюджетная потребность по соц. стандартам, тыс. руб.

Минимальная Средняя Рациональная

211 Заработная плата 2 393 700 3111810 3829 920

212 Прочие выплаты

213 Начисления на оплату труда 627 149 815294 1 003 439

221 Услуги связи 3166 4857 6570

Радиоточка 824 2 471 4 119

Телефон 2233 2233 2233

Подписка на газеты и журналы 109 153 219

222 Транспортные услуги 7220 6831 6831

Коммунальные услуги 164 928 164 928 164 928

Оплата отопления помещений 290 290 290

Оплата водоснабжения помещений 1752 1752 1752

Вывоз мусора 103 103 103

Электроэнергия 162 783 162 783 162 783

290 Прочие расходы 1049 1399 1749

Услуги типографии 1049 1399 1749

Командировки и служебные разъезды 45 313 78 542 120834

310 Увеличение стоимости основных средств

320 Увеличение стоимости нематериальных активов

340 Увеличение стоимости материальных запасов 397059 513817 637 551

Моющие средства 39 553 52 737 65 921

Канцтовары 42 345 52 932 70 575

Медикаменты и перевязочные материалы 58 435 58 435 58 435

Дезинфицирующие препараты 1648 1648 1648

Мягкий инвентарь и обмундирование 185 760 278 640 371520

Продукты питания, в т.ч. спецпитание для персонала 69 318 69 318 69 318

ИТОГО РАСХОДОВ 3 639 584 4 697 477 5771822

Рис. 4. Пример формирования сводной таблицы для оценки бюджетной потребности (на примере учреждений здравоохранения)

Формализованная модель

прогнозирования налоговых поступлений в консолидированный бюджет позволяет осуществить взаимоувязку объемов налоговых доходов бюджета с комплексом параметров социально-экономического развития региона, прямо или косвенно оказывающих влияние на налогооблагаемую базу

и соответственно определяющих объемы ожидаемых поступлений по крупнейшим бюджетообразующим налогам

конкретной территории, качественные и технические характеристики объектов учитываются при вводе качественных характеристик по типам учреждений. Сводная таблица расчета расходов для оценки бюджетной потребности (на примере учреждений системы здравоохранения) приведена на рис. 4.

Аналогичным образом в рамках разработанной экономико-математической модели и программного приложения в среде Excel рассчитывается общая бюджетная потребность по другим основным отраслям бюджетной сферы — образованию, культуре и искусству, социальному обеспечению, транспорту, молодежной политике и прочим отраслям с соответствующей детализацией расчетов по видам расходов и типам учреждений.

В результате реализации этого алгоритма расчетов формируется сбалансированная оценка совокупной бюджетной потребности системы здравоохранения в трех разрезах:

— по видам лечебно-профилактических учреждений;

— по экономической классификации бюджетных расходов;

— по видам социального стандарта (минимальный, средний, рациональный).

Такая трехмерная иерархически организованная форма представления бюджетной потребности позволяет получить полную и детализированную картину поэтапного обоснования расходов для учреждений системы здравоохранения.

Выводы

В целом, разработанная экономико-математическая модель формирования расходов бюджета региона на основе количественных показателей деятельности учреждений бюджетной сферы позволяет оценить реальный уровень обеспеченности бюджета и минимальный уровень доходов бюджета каждого уровня, необходимый

для покрытия всех его расходов с учетом бюджетной потребности. Таким образом, разработанный комплекс научно-методического и модельного инструментария направлен на дальнейшее совершенствование механизмов реализации региональной экономической политики, обеспечение структурных преобразований экономики, способствующих успешной реализации намеченной стратегии на ускоренный рост, повышение общей эффективности управления общественными финансами на всех уровнях управления.

Литература.

1. Атаева А.Г., Закиров И.Д. Субрегиональный подход к территориальному развитию: организационные и финансовые аспекты // Научное обозрение. 2012. № 1.

2. Модели, инструментарий и информационные технологии управления бюджетным планированием на региональном уровне / под ред. д-ра экон. наук Р.В. Фаттахова. уфа: УНЦ РАН,

2006. 150 с.

3. Фаттахов Р.В., Низамутди-нов М.М. Моделирование как инструмент повышения эффективности управления процессом бюджетного планирования на региональном уровне // Проблемы функционирования и развития территориальных социально-экономических систем: Материалы V Всероссийской научно-практической интернет-конференции. Уфа: ИСЭИ УНЦ РАН, 2011.

4. Гафарова Е.А. Моделирование зависимости динамики ВРП от инвестиций в основной капитал по регионам РФ // Социально-экономические и технические системы: исследование, проектирование, оптимизация.

2007. № 4.