CC BY
137
УДК 06.56.45(51)
МОДЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
Шестакова Светлана Вячеславовна, кандидат экономических наук, доцент,
iremar@rambler.ru,
ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», г.
Москва
The problem of off-budget activity of budgetary organizations currently is significant for functioning of budgetary sector as the overwhelming part of budgetary services of social character is given by budgetary organizations. However within the limits of the given sector carrying out of scale reforms which can essentially reduce importance of the given problem is planned. The Federal act «About autonomous organizations», assuming reorganization of a part of budgetary organizations in autonomous organizations has come into force. Autonomous organizations will be free in realization of the activity and the order the incomes. They won't be financed under the estimate, and on them the requirement of exchequer execution won't extend. However the part of budgetary organizations should keep the organization-legal form. And criteria of preserving while accurately aren't specified by budgetary organizations of the organization-legal form. Anyway and after introduction of new organization-legal forms the certain number of budgetary organizations for which the question of off-budget incomes will be still actual will remain.
Проблема внебюджетной деятельности бюджетных учреждений на настоящий момент является значимой для функционирования бюджетного сектора, поскольку подавляющая часть бюджетных услуг социального характера предоставляется именно бюджетными учреждениями. Однако в рамках данного сектора проводятся масштабные реформы, которые могут существенно уменьшить важность данной проблемы. Вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», предполагающий реорганизацию части бюджетных учреждений в автономные учреждения. Автономные учреждения будут свободны в осуществлении своей деятельности и распоряжении своими доходами. Однако часть бюджетных учреждений должна сохранить свою организационно-правовую форму. Причем критерии сохранения бюджетными учреждениями своей организационно-правовой формы пока четко не определены. В любом случае и после внедрения новых организационно-правовых форм сохранится определенное число бюджетных учреждений, для которых вопрос внебюджетных доходов будет по-прежнему актуален.
Keywords: Local government bodies, budgetary organizations. Incomes and expenses of budgetary organizations, an entrepreneurial activity of budgetary organizations Ключевые слова: органы местного самоуправления, бюджетные учреждения, доходы и расходы бюджетных учреждений, предпринимательская деятельность бюджетных учреждений
Одна из главных проблем, с которыми сталкивается российское общество в настоящее время, — это дефицит доверия власти, ее учреждениям. Доверие населения к работе властных структур тем выше, чем эффективнее государственное управление. В создании устойчиво развивающегося гражданского общества важную роль призваны играть органы местного самоуправления, поскольку именно к ним человек чаще всего обращается в повседневной жизни. Основная задача органов местного самоуправления — предоставлять населению качественные, экономически обоснованные услуги с неукоснительным соблюдением законодательства и принципа справедливости. Это, в свою очередь, требует от муниципальной власти умелого управления ресурсами и процессами, относящимися к ее компетенции.
Власть должна быть эффективной. С этим согласны все. Однако понятие «эффективность власти» многими воспринимается неоднозначно. Нередко программы повышения эффективности властных структур отождествляются исключительно с сокращением расходов, когда обращается внимание лишь на «знаменатель» эффективности — расходы на содержание власти и игнорируется «числитель» — результат работы органов управления.
В рамках разработки и реализации мероприятий по повышению эффективности использования бюджетных расходов и укреплению доходной базы бюджетов всех уровней внедрение процедур мониторинга и оценки качества управления финансовыми ресурсами бюджетных учреждений позволяет:
- проводить на основании утвержденного перечня показателей мониторинга сравнительную характеристику качества планирования и исполнения бюджета бюджетными учреждениями в зависимости от их полномочий и возложенных функций;
- выявлять и предотвращать финансовые нарушения, создавать основу для принятия конкретных управленческих решений;
- корректировать деятельность бюджетных учреждений в направлении усиления контроля за результативностью бюджетных расходов;
- установить взаимосвязь объемов бюджетного финансирования бюджетного учреждения на очередной финансовый год и плановый период с результативностью его деятельности;
- установить механизм рейтингования и оценки результатов деятельности бюджетных учреждений, для оценки возможности использования ими внебюджетных доходов в целях собственного развития.
Практика показывает, что большая часть бюджетных учреждений имеет достаточно ограниченные возможности привлечения средств от предпринимательской
деятельности. В большинстве учреждений здравоохранения и образования внебюджетные доходы составляют 5-15% от совокупных доходов, в сфере социального обеспечения - еще меньше, и только в отдельных учреждениях культуры эта цифра может достигать 80%.
Источником внебюджетных средств бюджетных учреждений является, в первую очередь, оказание населению дополнительных платных услуг. Как правило, платные услуги предоставляются бюджетными учреждениями образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры.
По итогам исследований, проведенных фондами «Институт экономики переходного периода» и «Институт экономики города» в рамках проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» в 2006 году4, можно констатировать, что в учреждениях образования, прежде всего в школах, дополнительные платные образовательные услуги рассматриваются либо как вынужденная мера, вызванная недостаточностью бюджетного финансирования учебного заведения (в таких школах объемы внебюджетной деятельности незначительны и цены на платные образовательные услуги устанавливаются на минимальном уровне по региону), либо как обязательный элемент деятельности школы, расширяющий для ее учащихся возможности выбора образовательных карьер (в этом случае внебюджетные средства, прежде всего, решают вопросы развития конкретной школы). Школы, относящиеся к последней категории, составляют 7-10% от общего количества. В числе платных услуг большую часть составляют дополнительные платные занятия по таким предметам, как информатика и иностранные языки. Для сельских школ большое значение имеют доходы, полученные от работы учеников школ на сельхозпредприятиях и приусадебных участках и продажи произведенной учащимися продукции.
Бюджетные учреждения здравоохранения также в больших объемах оказывают населению платные услуги. К числу таких услуг относятся, в частности, проведение врачебных осмотров для получения водительских прав, справок о состоянии здоровья для работы и т.п.; помещение в палату повышенной комфортности; диагностика с помощью новых медицинских технологий; предоставление медицинской помощи в порядке, отличающемся от установленного порядка получения таких же видов помощи; услуги, имеющие более высокое качество по сравнению с формально или неформально принятыми стандартами качества бесплатной медицинской помощи.
4По материалам проекта, реализуемого с 2000 года Минфином России при поддержке Международного банка реконструкции и развития http://www.fer.ru/RFTAP
В сфере культуры объем внебюджетных средств зачастую превышает 50% совокупных доходов, а в отдельных случаях достигает 80%. Платные услуги оказывают театры, концертные организации, клубы, парки, библиотеки, музеи, учреждения кинопроката, образовательные учреждения культуры. Так, в числе источников внебюджетных средств можно назвать плату за занятия в кружках в клубах и образовательных учреждениях культуры, платные абонементы в библиотеках, плату за просмотр спектакля, концерта и т.п. Однако все сказанное характеризует, прежде всего, городскую культурную среду. Наиболее значительная часть учреждений культуры, особенно в сельской местности, имеет весьма ограниченные возможности для привлечения средств от предпринимательской деятельности. Это обусловлено низкой платежеспособностью населения, недостаточностью средств для инвестиций в развитие такой деятельности, слабой подготовленностью работников учреждений культуры для ее осуществления, отсутствием стимулов к ее развитию при механизме финансирования учреждений на основе сметы.
Еще одним источником внебюджетных средств можно считать целевые (спонсорские) перечисления, которые привлекают, прежде всего, наиболее активно действующие образовательные учреждения, а также учреждения культуры. В сфере социального обеспечения населения целевые средства составляют большую часть внебюджетных доходов бюджетных учреждений, доля доходов от оказания платных услуг в общем объеме внебюджетных средств сравнительно невелика. Среди учреждений социальной защиты, получающих подобные доходы от внебюджетной деятельности, подавляющее большинство составляют дома-интернаты для престарелых и инвалидов, в которые в виде платы за стационарное обслуживание перечисляется значительная часть пенсий пациентов.
Несколько менее значимым способом привлечения внебюджетных средств является сдача в аренду помещений. Однако, по данным, полученным в регионах -участниках проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» (Вологодская область, Чувашская республика, Челябинская область) доходы от сдачи в аренду помещений возвращаются в учреждения лишь частично либо полностью централизуются. Это в результате снижает стимулы к сдаче в аренду неэффективно используемых помещений и привлечении таким образом средств от данного вида деятельности.
Рассмотрим направления расходования внебюджетных средств. В указанных выше регионах доля затрат на оплату труда и начислений на оплату труда составляет 30-40% в учреждениях образования, 35-70% - в учреждениях здравоохранения, 20-
65% - в учреждениях культуры. Доля внебюджетных средств, направляемых на финансирование статьи «Прочие текущие расходы на закупку товаров и оплату услуг», составляет от 20 до 55% в учреждениях образования, от 10 до 25% в учреждениях здравоохранения и от 30 до 60% - в учреждениях культуры. Доля капитальных вложений в основные фонды в сумме внебюджетных расходов колеблется от 0 до 15% в учреждениях здравоохранения и культуры и до 30% в отдельные годы в учреждениях образования. В учреждениях социальной защиты более половины внебюджетных средств, получаемых этими учреждениями, расходуется на приобретение предметов снабжения и расходных материалов.
Таким образом, вышесказанное говорит о необходимости разработки возможных направлений решения проблемы регулирования предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, которые будут актуальны как для настоящего времени, когда реструктуризация сети учреждений, предоставляющих населению социальные услуги, находится в самом разгаре, так и после ее проведения - для той части бюджетных учреждений, которые сохранят прежнюю организационно-правовую форму. При этом должен приниматься во внимание ряд общих предпосылок, основанных на результатах опросов населения и исследований, проведенных в рамках проходящей бюджетной реформы на региональном и муниципальном уровне.
1. Предпринимательская деятельность бюджетных учреждений значима для удовлетворения потребностей населения в платных социальных услугах.
Практически во всех отраслях социальной сферы наибольший объем платных услуг предоставляется не частными организациями, а именно в рамках внебюджетной деятельности бюджетных учреждений. В сфере образования доля платных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями, в общем объеме платных услуг колеблется по различным регионам на уровне 75-100%; в сфере здравоохранения - от 40 до 80% (без учета сельских районов), в сфере культуры - от 50 до 100%. Предпринимательская деятельность имеет большое значение для самих бюджетных учреждений, поскольку получаемые в результате такой деятельности доходы в условиях бюджетного недофинансирования могут служить дополнительным источником покрытия расходов, позволяют бюджетному учреждению осуществлять материальное поощрение своего персонала и развитие материально-технической базы.
2. Проблема повышения эффективности предпринимательской деятельности не может быть полностью решена в рамках действующей ранее организационно-правовой формы бюджетного учреждения.
Существенной проблемой, актуальной для всех бюджетных учреждений, является неэффективность механизма сметного финансирования, при котором государство финансирует не предоставление бюджетных услуг, а содержание конкретного бюджетного учреждения. Это не позволяет обеспечить четкое разделение средств, используемых бюджетными учреждениями для осуществления основной и предпринимательской деятельности. В условиях ограниченной возможности ведения раздельного учета по основной и предпринимательской деятельности бюджетного учреждения невозможно определить, в какой мере бюджетные ассигнования используются бюджетными учреждениями с целью получения внебюджетных доходов, и наоборот, насколько активно средства от предпринимательской деятельности поддерживают предоставление бюджетных услуг. Кроме того, при существующем регулировании в бюджетном учреждении нельзя гарантировать качественное предоставление тех социальных услуг, которые в соответствии с законодательством являются для населения бесплатными, и предотвратить осуществление внебюджетной деятельности в ущерб деятельности основной.
Учитывая вышесказанное, логично было бы предположить, что в данной ситуации целесообразным является ограничение самостоятельности бюджетных учреждений в распоряжении доходами от внебюджетной деятельности. Данная идеология находит выражение в модели жесткого государственного регулирования предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Данная модель строится на основе следующих положений:
- общие механизмы регулирования бюджетной и внебюджетной деятельности бюджетных учреждений принципиально не различаются, бюджетные учреждения действуют на основе единой сметы, включающей в себя как бюджетные, так и внебюджетные доходы;
- возможно неполное включение полученных бюджетным учреждением внебюджетных доходов в его смету, перераспределение внебюджетных средств между бюджетными учреждениями;
- возникающее в результате реализации подобного механизма дестимулирование развития предпринимательской деятельности бюджетных учреждений частично нейтрализуется мерами по усилению мониторинга и контроля, а также санкциями, включенными в договор с руководителем бюджетного учреждения.
При этом ужесточение регулирования внебюджетных доходов не обязательно должно сопровождаться ужесточением ценового регулирования предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, поскольку подобное регулирование может
негативно повлиять на перспективы развития рынков платных услуг в целом, в том числе на усиление роли частного сектора в соответствующих сферах. В то же время при практической реализации данной модели возникают существенные риски, которые могут значительно снизить эффективность регулирования внебюджетной деятельности бюджетных учреждений с помощью предложенных механизмов, которые в основном сводятся к следующим:
- усиление теневых процессов в сфере внебюджетной деятельности бюджетных учреждений;
- дополнительные риски компенсации падения внебюджетных доходов за счет бюджетных средств;
- дополнительные риски уменьшения бюджетной части сметы при росте внебюджетной;
- риски потерь для населения;
- организационные риски.
Возможна разработка мер, направленных на смягчение негативного воздействия данных рисков, однако их полная нейтрализация в рамках модели жесткого государственного регулирования невозможна. Более того, в ряде случаев меры по снижению рисков способны вызвать дополнительные проблемы, еще более осложняющие регулирование внебюджетной деятельности бюджетных учреждений. В таких условиях реализация данной модели целесообразна в условиях, когда данные риски незначительны либо могут быть достаточно эффективно нейтрализованы: при устойчивом и легко прогнозируемом спросе на платные услуги бюджетных учреждений, отлаженности контрольных механизмов, низком уровне коррупции и т.п. В противном случае использование модели жесткого государственного регулирования может привести к негативным результатам.
При неэффективности жестких административных механизмов целесообразно обратиться к моделям, основанным на экономических стимулах. Таковой является модель общественного контроля, при построении которой используются следующие принципы:
- сохранение различных смет для бюджетной и внебюджетной деятельности бюджетных учреждений;
- сохранение за бюджетным учреждением доходов от внебюджетной деятельности полностью, за исключением доходов от аренды, которые могут подлежать частичному перераспределению;
- сохранение казначейского исполнения сметы при условии дебюрократизации процедуры составления и корректировок сметы внебюджетных доходов и расходов бюджетных учреждений;
- дерегулирование ценообразования и отказ от регулирования направлений распределения средств от внебюджетной деятельности бюджетных учреждений;
- подход к оценке организационно-экономического разделения деятельности по оказанию платных и бесплатных социальных услуг с учетом специфики отдельных отраслей социальной сферы;
- внедрение методов общественного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности бюджетных учреждений.
Таким образом, для стимулирования развития предпринимательской деятельности бюджетных учреждений и повышения их заинтересованности в развитии платных услуг в рамках модели общественного контроля предлагаются меры, которые позволят в определенных пределах расширить хозяйственную самостоятельность бюджетных учреждений. При этом меры по расширению самостоятельности необходимо дополнять мерами, направленными на усиление прозрачности ведения бюджетными учреждениями предпринимательской деятельности, которые должны заключаться, на наш взгляд, не в установлении жестких ограничений для бюджетных учреждений, а во внедрении методов общественного контроля за осуществлением внебюджетной деятельности.
В качестве варианта общественного контроля возможно формирование в некоммерческой организации, через которую осуществляется внебюджетная деятельность бюджетного учреждения, попечительского совета как одного из его органов управления. В уставе некоммерческой организации должны быть четко прописаны полномочия данного органа. Для того чтобы способствовать максимально непредвзятой работе попечительского совета некоммерческой организации и избежать ситуаций, в которых заинтересованные лица смогут оказывать существенное влияние на принятие попечительским советом его решений, предлагается установить четкий перечень лиц, которые не могут быть членами попечительского совета некоммерческой организации, а также требования об ограничении участия представителя отраслевого органа исполнительной власти.
Для реализации первой модели требуется существенное изменение федерального бюджетного законодательства, в то время как реализация второй модели возможна в рамках существующего правового поля и требует внесения лишь незначительных корректировок в Бюджетный кодекс РФ.
Литература
1. Федеральный закон № 131-Ф3 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
3. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» .
4. Григоров В.Э., Жигалов Д.В., Перцов Л.В. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований РФ. М.: Институт экономики города, 2009. 174 с.
