CC BY
401
МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСТВ В ВЕДУЩИХ СТРАНАХ МИРА
Е.А. Тамахина, Т.Н. Толстых
Рассмотрены вопросы проведения государственных платежей, структуры единого казначейского счета, распределения ответственности за ведение государственного учета. Особое внимание уделено определению основных функций казначейств в ведущих странах мира.
Ключевые слова: казначейство, бюджет, министерство, платежи, финансы.
Основным предназначением национального казначейства является содействие оптимальному финансовому управлению государственными ресурсами. Международный опыт показывает, что органы, которые называются одинаково «казначейство», выполняют различные обязанности из диапазона функций, входящих в управление государственными финансами. Структура и роль казначейства определяются историческими и культурными традициями, а также экономическим положением страны и соотношением сил между государственными учреждениями, отвечающими за вопросы управления экономикой.
Роль казначейства в различных странах находится в диапазоне от пассивной, когда казначейство лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям согласно их утвержденным бюджетам, до активной, когда оно вправе устанавливать лимиты на обязательства и на оплату расходов или даже вправе разрешать производить отдельные расходы на основе заранее установленных критериев. Казначейство в различной степени участвует в управлении государственным долгом. И, наконец, казначейство может отвечать за выполнение учетных функций. Единой модели управления государственными финансами и организационной структуры казначейства не существует. Число его отделов и управлений и их конкретные функции определяются в каждой стране по-разному. Кроме того, функции казначейства со временем могут изменяться.
По организационной структуре казначейство существует в США как Департамент Министерства финансов, во Франции как Казначейское Управление Министерства финансов, в Англии как самостоятельное ведомство, в Австралии как Департамент, имеющий уровень Министерства.
Почти во всех рассматриваемых странах казначейский контроль за проводимыми расходами осуществляется через единый казначейский счет в центральном банке с установлением контроля с помощью системы главной книги казначейства [1].
Методика проведения государственных платежей в этих странах производится следующим образом (табл. 1).
Как показано в табл. 1, все представленные страны проводят свои платежные операции под контролем через единый казначейский счет. Конкретная форма этого счета в разных странах является различной.
Структура единого счета в рассматриваемых странах приведена в табл. 2.
Как видно из табл. 2, во Франции и в Германии единый казначейский счет включает счета региональных кассовых управлений, японский ЕКС охватывает счета банка Японии, а в США казначейство является держателем остатков средств по казначейским, налоговым и ссудным счетам в коммерческих банках [2].
В Англии отраслевые министерства могут в полном объеме распоряжаться средствами на счетах генерального казначея, однако перевод средств на эти счета из консолидированного фонда доходов, консолидирование ежедневных балансов и учет находятся под контролем казначейства.
В табл. 3 показывается распределение ответственности за ведение государственного учета в рассматриваемых странах.
Как видно из табл. 3, только в США и Англии основная ответственность за ведение учета в налогово-бюджетной сфере возлагается непосредственно на казначейство. Во всех других странах, за исключением Германии, бюджетные ведомства ведут свой собственный учет, однако их системы полностью интегрированы в центральную систему уче-
та, ведущихся Минфином. В Германии Министерство финансов представляет полномасштабные услуги в области ведения учета всем бюджетным ведомствам, включая все стадии процесса осуществления платежей.
Япония является единственной страной, где Банк Японии ведет полный параллельный набор счетов бюджетно-налоговой сферы для правительства, при этом на Министерство финансов возложена ответственность за общее управление и регулирование системы бухгалтерского учета и отчетности.
При изучении институциональных основ казначейства рассматриваемых стран важно установить, какая структура отвечает за бюджетные вопросы и кто контролирует исполнение бюджета.
В этих вопросах привлекает к себе внимание действующая модель казначейства Англии, где ответственным за все аспекты бюджетных вопросов, включая кадровые, выступает казначейство, здесь же установлен действенный контроль за исполнением бюджета, в том числе за процессом управления наличностью [1].
Таблица 1
Методика проведения государственных платежей в ведущих странах мира
Страна Комментарии
Австралия Министерство финансов осуществляет платежи путем выписки чеков или перевода средств с единого казначейского счета — государственного счета Австралийского Союза
Франция Служба государственного учета Минфина производит платежи в региональных кассовых управлениях через выписки чеков и перевод денежных средств с единого казначейского счета
Германия Аналогично как во Франции, но лишь путем перевода средств
Япония Контролеры в отраслевых министерствах производят платежи с помощью чеков или переводов с единого казначейского счета в Банке Японии или счетов банков-агентов Банка
Англия Отраслевые министерства производят платежи с помощью чеков или переводов с единого казначейского (через счета генерального казначея в Банке Англии)
США Казначейство США производит платежи с помощью чеков или переводов с единого казначейского счета — счет казначейства в федеральном резервном банке Нью-Йорка
Таблица 2
Структура единого казначейского счета в ведущих странах мира
Страна Структура ЕКС
Австралия Единый счет
Франция Единый счет, региональные счета
Германия Единый счет, региональные счета
Япония Единый счет, который одновременно обслуживает финансовые учреждения, связанные с органами государственного управления
Англия Единый счет
США Единый счет, казначейские, налоговые и ссудные счета в коммерческих банках
Таблица 3
Распределение ответственности за ведение государственного учета в ведущих странах мира
Страна Комментарий
Австралия Минфин и бюджетные ведомства
Франция Минфин и бюджетные ведомства
Германия Минфин
Япония Минфин, Банк Японии и бюджетные ведомства
Англия Казначейство и бюджетные ведомства
США Казначейство и бюджетные ведомства
Что касается функциональных особенностей казначейства в рассматриваемых ведущих странах мира, то в США, например, казначейство в виде департамента находится в ведении Министерства финансов, является подразделением, подчиненным непосредственно президенту и выполняет обширный круг экономических и финансовых функций. За выполнение учетных и аудиторских функций отвечает административно-бюджетное управление и главное бюджетно-контрольное управление. Налоговое и таможенное управление являются частью казначейства.
В США казначейство несет ответственность за экономическую и бюджетную политику совместно с другими полномочными исполнительными органами, такими как канцелярия по вопросам управления и бюджета (которая разрабатывает бюджетные предложения для президента), канцелярия по вопросам управления персоналом (занимается комплектованием штатов) и совет экономических советников (который вносит важный вклад в разработку экономической политики) [3]. Помимо этого конгресс имеет право принимать резолюции по бюджету с установлением размера поступлений и расходов, а его комитеты могут представлять рекомендации в отношении величины конкретных ассигнований и поступлений.
В Англии общей политикой и управлением долгом ведает казначейство, Ведомство генерального казначея выполняет функции обработки и регистрации счетов.
Британское казначейство осуществляет почти полный контроль за экономической политикой и управлением бюджетом, за исключением ревизионных функций, которые возложены на национальное ревизионное управление, подотчетное непосредственно парламенту.
Во Франции казначейские функции поделены между казначейством, Министерством финансов, генеральной дирекцией государственного учета и бюджетными министерствами. Распределение функций бюджетно-финансового управления претерпевало значительные изменения. Министерство финансов состоит из ряда управлений, одним из которых является казначейство. При такой системе контроль за финансовыми потоками характеризуется высокой степенью централизации, причем министерство финансов
имеет своих финансовых инспекторов во всех министерствах и муниципалитетах, получающих средства, а также несет ответственность за ревизионную проверку всех государственных расходов.
В Германии существует менее централизованная система, отражающая федеральную структуру ее правительства. Министерство финансов Германии несет ответственность как за поступления, так и расходы бюджета, включая контроль за программами расходования средств федерального правительства. Вместе с тем оно осуществляет контроль за поступлениями совместно с региональными правительствами через совместную комиссию [4]. Кроме того, Министерство финансов несет совместную ответственность с Министерством по делам экономики за разработку экономической политики.
В Японии функции казначейства поделены между казначейским отделом, отделом управления, финансовым отделом финансового бюро и бюджетным отделом, отделом исполнения бюджета, юридическим отделом бюджетного бюро Министерства финансов [3].
В Италии существует три отдельных министерства, ответственных за экономическую и финансовую политику: Министерство финансов отвечает за налоговую политику и управление; Министерство по вопросам бюджета и планирования занимается макроэкономическим планированием и подготовкой бюджета совместно с Министерством за исполнением бюджета и финансовым управлением [4].
Основные функции казначейства в рассматриваемых странах распределяются следующим образом:
- управление наличностью, включая контроль за поступлениями и выплатами по счетам в банковской системе;
- краткосрочное финансовое планирование;
- управление государственным долгом и долговыми гарантиями;
- управление финансовыми активами и обязательствами, включая пакеты акций государственных предприятий;
- исполнение бюджета по доходам (сбор поступлений);
- исполнение бюджета по расходам;
- бюджетный контроль;
- операции с внебюджетными фондами;
- бухгалтерский учет;
- внутренний контроль и аудит;
- финансовый контроль региональных и местных органов государственного управления;
- обеспечение функционирования государственной финансовой информационной системы [4].
При выполнении функции управления наличностью в США казначейство контролирует все поступления и выплаты по генеральному счету казначейства, а также контролирует банковские счета правительства.
В Англии ведомство генерального казначея обрабатывает платежные поручения и выплаты из консолидированного фонда.
Во Франции казначейство контролирует поступления и выплаты по государственному счету в центральном банке. За отдельные выплаты и сбор поступлений и таможенных сборов отвечает генеральная дирекция государственного учета.
В Австралии казначейство контролирует сбор поступлений и выплат, связанных с государственным долгом. Выплаты, связанные с исполнением бюджета, контролируются финансовым департаментом Министерства финансов [1].
В Японии поступления и выплаты по государственному счету в банке Японии контролируются казначейским отделом финансового бюро и отделом исполнения бюджета бюджетного бюро Министерства финансов.
Финансовое планирование предусматривает прогнозирование поступлений на счет казначейства и потребностей в ресурсах для оплаты государственных расходов.
При этом финансовый план составляется в США на 4-6 месяцев с разбивкой по дням и обязательным ежемесячным обновлением, во Франции, Австралии промежуток времени с разбивкой по месяцам и кварталам [2]. Казначейство Англии разрабатывает финансовый план на месячной основе, в Японии скользящий финансовый план готовится с разбивкой по дням. План финансовых расходов в США, Англии и во Франции составляется казначейством, в Японии - казначейским отделом финансового бюро Министерства финансов, в Австралии - финансовым департаментом.
Во всех изучаемых странах политика управления финансовыми активами прово-
дится отраслевыми департаментами и министерствами.
Исполнение доходов бюджета изучаемых стран предусматривает следующее:
- сбор налогов и других поступлений;
- взаимоотношения с банками (о сборе поступлений через банк);
- контроль за поступлением доходов;
- распределение поступлений между органами государственного управления различного уровня.
В исполнении бюджета по доходам казначейство США и Австралии играет активную роль. В США за сбор всех налогов и таможенных пошлин отвечает казначейство через свои налоговое и таможенное управления, в тесной взаимосвязи с банковской системой [2].
В Австралии поступление налоговых платежей обеспечивается налоговым управлением казначейства. В Англии и во Франции казначейство в сборе налоговых и таможенных платежей не участвует, следит лишь за общим объемом поступлений в консолидированный фонд и на единый казначейский счет.
Исполнение расходов бюджета предусматривает следующее:
- распределение ресурсов или установление лимитов;
- утверждение и обработка заявок на оплату расходов;
- оплата заявок (здесь проводится контроль за исполнением бюджета на всех этапах процесса расходования средств);
- этап обязательств: обязательство означает установление и резервирование части бюджетных ассигнований для покрытия конкретных расходов в соответствии с утвержденным бюджетом;
- этап проверки: на этом этапе бюджетополучатель подтверждает, что все требования в отношении оплаты конкретных расходов удовлетворены (например, товар доставлен, услуги оказаны);
- этап оплаты: на этом этапе производится оплата взятых обязательств.
При исполнении бюджета по расходам казначейства США, Англии и Австралии играют пассивную роль, сводящуюся к тому, что по поручению отраслевых департаментов в пределах бюджетных ассигнований они производят выплаты и осуществляют контроль.
Во Франции исполнение расходной части бюджета контролируется бюджетным директоратом [5]. При нынешнем состоянии бюджета, по нашему мнению, было бы целесообразным, если расходы контролировались очень жестко, как на этапе взятия обязательств и платежных поручений, так и на этапе оплаты.
Рассматривая казначейство как структуру, связанную с исполнением бюджета, необходимо отметить, что казначейство может не вмешиваться непосредственно в вопросы исполнения бюджета, а лишь выделять ресурсы бюджетным учреждениям для выполнения их программ или принимать более активное участие в процессе исполнения бюджета. Например, оно вправе устанавливать пределы на обязательства и на оплату расходов или даже вправе разрешать производить конкретные расходы на основе заранее установленных критериев.
Обобщая сказанное, следует выделить основные функции органов государственного бюджетного управления:
- планирование, разработка и оценка бюджетных смет поступлений и текущих и капитальных расходов, а также подготовка и представление бюджета парламенту;
- исполнение и контроль за бюджетными операциями, а также контроль за операциями внебюджетных фондов и местных органов государственного управления; управление средствами: ведение регистров государственных активов и обязательств, выпуск государственных ценных бумаг и выдача гарантий, управление внешним и внутренним государственным долгом;
- учет бюджетных операций: контроль за работой и совершенствование системы государственного бухгалтерского учета и финансовой информации;
- аудиторская проверка и оценка соответствия исполнения бюджета утвержденному бюджету и другим правовым положениям и в последнее время стоимостной анализ эффективности использования государственных ресурсов (эта функция отличается от функции внешних аудиторов, докладывающих парламенту, и дополняет ее).
На казначейство возлагается основная ответственность за финансовое управление. Управление средствами является базовой и основополагающей деятельностью казначей-
ства. Оно включает контроль за всеми поступлениями и выплатами по счетам правительства, а также операционную деятельность в процессе сбора поступлений и произведения платежей.
В США и Англии казначейство устанавливает методику бухгалтерского учета, отвечает за общий учет, подготовку инструкций для учреждений, месячных отчетов и годовых финансовых ведомостей.
В США, Англии, Франции и Японии учетная система ведется по кассовому принципу на основе двойной записи, в Австралии используется система двойной записи по принципу начислений [1]. Во всех рассматриваемых странах казначейство не занимается внутренним контролем и аудитом.
Особая роль отводится бюджетным счетам. Средства, собираемые государством, обычно депонируются в финансовых учреждениях до того, как они будут потрачены на оплату различных государственных программ. При этом в зависимости от степени контроля предельных размеров платежей, степени совершенства и эффективности информационной и контрольной системы казначейства, числа бюджетных единиц, количество счетов правительства в банках может колебаться от одного до нескольких тысяч.
Не менее важным аспектом является тип финансового учреждения или учреждений, в которых казначейство и бюджетные единицы держат счета. Практически всеобщим вариантом являются государственные или уполномоченные банки.
Также известны случаи, когда эти счета размещены в государственных или частных коммерческих банках. Этот вариант может быть более дорогостоящим для казначейства, поскольку не задействует экономию средств при размещении ресурсов, или проценты идут бюджетной единице, которая является держателем каждого отдельного счета. Кроме того, это затрудняет контроль со стороны казначейства за бюджетными счетами.
Анализ казначейской системы в индустриально развитых странах мира (США, Англия, Германия, Франция и др.) показывает, что создание единого казначейского счета в центральном банке является обязательным условием функционирования казначейства. Использование единого казначейского счета в национальном банке аккумулирует временно
свободные средства в единый пул или генеральный фонд, централизованное управление которыми минимизирует накопления избыточных остатков и средств, лежащих без движения, позволяет регулировать потоки денежной наличности и строить кассовые выплаты в срок без привлечения заимствования.
Целесообразным является использование в нашей стране опыта зарубежного казначейства по управлению наличностью в США, Англии, по исполнению бюджета по доходам - в США и Австралии, ведению бухгалтерского учета -в США и Англии, управлению государственным долгом, финансовыми активами, осуществлению контрольных функций - в США. Вообще американскую модель казначейства, имеющую достаточно большие полномочия в управлении наличностью, государственным долгом, финансовыми активами, исполнении бюджета, в осуществлении контрольных функций, в настоящее время нужно воспринимать как программу долгосрочной перспективы.
В составе казначейства Франции существует служба по иностранным инвестициям, куда иностранные предприниматели направляют свои запросы на разрешение регистрации иностранной компании на территории Франции. Именно казначейство решает целесообразность регистрации иностранных компаний во Франции, принимая во внимание как экономическую ситуацию в стране, так социальные факторы.
В США органы казначейства, наделенные широкими полномочиями, переходят к прямым формам заимствования средств у населения для погашения государственного долга, используя современные технологии и электронный документооборот.
Таким образом, используя институт казначейства, государства все активнее начи-
нают оказывать влияние на те сферы финансов и экономики, в которых изначально основную роль играли частные компании.
В заключение следует сказать, что создание компетентного бюджетного управления и эффективной системы казначейства на основе изучения и внедрения опыта ведущих стран мира является необходимым элементом бюджетной реформы в РФ, одним из условий улучшения функционирования рыночной экономики.
1. Быкова Н.И. Особенности казначейской системы в ведущих странах мира. СПб., 2000.
2. Бессонов В.В. Опыт организации казначейского исполнения бюджетов в зарубежных странах // Финансы и кредит. 2005. № 31. С. 77-83.
3. Касаткина Н.М. и др. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1999.
4. Гутник В., Оттнад А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 1. С. 66-74.
5. Волобуев В. Эволюция модели смешанной экономики и бюджетная макростратегия в США // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 4. С. 25-29.
Поступила в редакцию 4.12.2007 г.
Tamakhina E.A., Tolstykh T.N. Models of organization of Treasuries in the world leading countries. Aspects of realization of state payments, structure of the unified Treasury account, distribution of responsibility for the state account management are considered. The special attention is given to definition of the basic functions of Treasuries in the world leading countries.
Key words: Treasury, budget, ministry, payments, finances.
