CC BY
329
Управление образованием
Власова О.Ю. *
Модели образовательной политики современных европейских государств
В процессе выработки и реализации образовательной политики принимают участие три политических субъекта: государство, рынок и академия. В зависимости от роли каждого из них выделяют следующие модели образовательной политики: государственно-патерналистская (при доминирующей роли государства), либеральная (при доминанте рынка), социальнокорпоративная (при первостепенной роли академии).
В условиях глобализации по мере развития тенденций сближения национальных сред, важно рассмотреть изменения моделей образовательной политики в институциональной среде Болонского процесса. В этом контексте классические модели образовательной политики приобретают новые очертания. Их эффективность все чаще оценивается с точки зрения адаптивности к новым реалиям общеевропейской модели образовательной политики в институциональной среде Болонского процесса.
В статье делается вывод о большей адаптивности социально-корпоративной модели. Большинство из принципов адаптивности уже заложены в либеральной модели образовательной политики в силу большого количества субъектов, участвующих в принятии решений в данной модели политики. Однако, проанализировав тенденции в социальнокорпоративной и государственно-патерналистской модели, мы видим, что расширение полномочий различных субъектов присуще в большей степени социально-корпоративной модели. Данное расширение обусловливается практикой государственно-частного партнерства в финансировании образования и исторически большой ролью гражданских организаций в управлении образованием.
There are three political actors producing and realizing educational policy: state, market and academy. Depending on the role of each of these actors the educational policy models are defined. These models are: state-paternalistic (the main role belongs to state), liberal (the main role belongs to market), social-corporate (the main role belongs to academy).
Given the modern tendencies of of globalization, the study of the educational policy models changes in the light of new institutional environment of Bologna process is becoming more important. Classical educational policy models acquire new features in this context. Their effectiveness is more often evaluated according to their ability to adapt to the new reality of a pan-European educational policy model in the institutional environment of Bologna process.
The author concludes that social-corporate model is more adaptible than the other two models. Liberal model of educational policy already contains the majority of adaptivity principles because of a large amount of actors taking part in decision-making in this policy model. However, the analysis of various tendencies in social-corporate and state-paternalistic models shows that power extension of different actors is more prominent in the social-corporate model. This extension is determined by the practice of public and private partnership in financing of education and by the historically large role of civil organizations in education management.
* Власова Ольга Юрьевна — аспирантка кафедры истории и теории политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова.
E-mail: [email protected]
Ключевые слова: Образовательная политика, модель образовательной политики, субъекты образовательной политики, государственно-частное партнерство, Болонский процесс.
Key words: Educational policy, educational policy models, educational policy actors, public and private partnership, Bologna process.
В современной литературе существует большое количество трактовок и определений образовательной политики. Данный термин возникает из двух понятий: «образование» и «политика», а потому содержит сущностные черты как первого, так и второго. Можно выделить 4 основных подхода к определению образовательной политики.
1. Образовательная политика — прерогатива исключительно государственной
власти.
Исследователь И.Ю. Крутова к сфере компетенции образовательной политики относит инновационные изменения в системе образования, а также деятельность органов государственной власти, инициирующую эти изменения1. К такому видению близка точка зрения помощника Президента Российской Федерации (2004-2012) Д.Р. Поллыевой, которая, кроме того, включает в образовательную политику еще несколько сущностных моментов: во-первых, выработку и поддержание в сфере образования постоянных «правил игры», то есть норм и правил; во-вторых, создание условий для добросовестной конкуренции в сфере образования; в-третьих, контроль качества образования2. Профессор кафедры политологии РЭА им. Г.В. Плеханова А.П. Кошкин понимает под образовательной политикой идеальную и предметную деятельность государства, его властных и иных полномочных органов по созданию и совершенствованию системы образования в стране3.
2. Второй подход связан с утверждением, что образовательная политика не может являться составной частью государственной политики, так как у государства нет и не может быть ни интересов, ни рычагов, ни субъектности участия в образовании.
Такой точки зрения придерживаются исследователи Института технологий образования Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. Они определяют образовательную политику как «плацдарм различных интересов
1 См.: Крутова И.Ю. Образовательная политика государства: социальные инновации,
институциональные и структурные изменения (на примере ФРГ): автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2004. С. 7-8.
2 См.: Волкова М., Поллыева Д. Образование — это судьба // Российская газета. 03.11.2005. № 248 (3917). С. 1, 9.
3 См.: Кошкин А.П. Совершенствование системы качества российского образования: поиск ориентиров / Институт социологии Российской академии наук: [сайт]. иЯЬ: www.isras.ru/abstract_bank/1208415757.pdf (17.03.13).
субъектов, работающих в образовательном пространстве, которые, с одной стороны, борются друг с другом за тот или иной образовательный ресурс или за ту или иную позицию на этом плацдарме и, с другой стороны, согласно макиавеллевским представлениям о политике, делают все возможное, чтобы никто в этой борьбе не погиб. Наиболее ценным является свойство политичности, то есть множественности разных позиций и интересов»4.
3. Третий подход рассматривает образовательную политику через определение наибольшего влияния в сфере образования трех основных акторов: рынок — государство — академия, при участии и влиянии внешних факторов.
Такой подход отражен в исследованиях Л.Л. Шпаковской. В общем виде под политикой образования она понимает «политику, направленную на любые изменения (или противодействие изменениям) в системе образования»5.
4. В рамках четвертого подхода определение образовательной политики расширяется до включения в него экономических факторов.
Последний подход широко разрабатывается в исследованиях зарубежных авторов. Исследователь Дж. Аньон6 в своей статье о новом подходе к образовательной политике подчеркивает, что определение должно быть расширено до включения в образовательную политику экономических аспектов жизни общества, так как они самым непосредственным образом влияют на доступность образования. В отличие от третьего подхода, в котором образовательная политика отдельных стран классифицируется по превалирующей роли того или иного субъекта, в данном случае предполагается, что экономические аспекты являются составной частью определения любого вида образовательной политики.
Однако, по мнению автора, определение образовательной политики не может сводиться лишь к включению / исключению определенных субъектов. В соответствии со статьей 43 Конституции Российской Федерации, «каждый имеет право на образование»7, а значит, образование является конституционным правом гражданина. Образовательная политика, в свою очередь, должна быть направлена именно на
4 См.: Институт технологий образования Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации: [официальный сайт]. URL: www.ito.ane.ruIindex.phpIruIeducation-policy (17.03.13).
5 См.: ШпаковскаяЛ.Л. Политика высшего образования в Европе и России. СПб., 2007. С. 15.
6 См.: Anyon J. What «Counts» as Educational Policy? Notes toward a New Paradigm II Harvard Educational Review. 2005. No 75. P. 65-SS. URL: www.hepg.orgIherIabstractI91 (17.03.13).
7 Конституция Российской Федерации от 25.12.1993, с изменениями от 30.12.200S (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., публикуется с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.200S № 6-ФКЗ и от 30.12.200S№ 7-ФКЗ) II Российская газета. 21 января 2009. URL: www.rg.ruI2009I01I21Ikonstitucia-dok.html (17.03.13).
обеспечение этого права, вне зависимости от того, какие акторы и в какой степени будут задействованы в данном процессе.
Таким образом, под образовательной политикой мы будем понимать регулируемый государством процесс принятия решений по реализации конституционного права гражданина на получение образования при учете влияния различных субъектов политики.
Исходя из такого понимания образовательной политики, в основу определения моделей образовательной политики следует положить наличие или отсутствие, а также степень влиятельности тех или иных субъектов, ответственных за проведение образовательной политики.
Чтобы определить основных субъектов образовательной политики и представляемые ими интересы, обратимся к типологии образовательных политик, предложенной американским педагогом и исследователем систем высшего образования Б. Кларком8. Ученый группирует всех участников политики высшего образования с учетом их институциональной принадлежности. Он разграничивает государственную власть, рынок и академическую олигархию (академия).
Примером «рыночной» политики среди европейских стран является Великобритания. Эта система регулируется финансовым выбором потребителей в большей степени, чем политическими приоритетами правительств, хотя многие частные университеты и колледжи получают государственное финансирование. Результаты работы учебного заведения в такой системе не связаны с централизованным планированием или решением. Оценка их работы осуществляется рынком через востребованность со стороны клиентов и выражается не только в размерах получаемых ими ресурсов, но и в престиже. Академические стандарты, содержание учебных планов могут свободно развиваться в разных направлениях в зависимости от спроса9.
В странах Северной Европы реализуется модель второго типа — «государственная», или «социальная», координирующая политику в сфере высшего образования. Ее можно описать как противоположную рыночной. Североевропейские страны отличаются высокими жизненными стандартами и сильной системой
8 См.: Clark B. The Higher Education System. Academic Organization in Cross-national Perspective. Berkeley, СА, 1983. P. 136-181.
9 Kivinen O., Rinne R. Changing Higher-education Policy. Three Western models // Prospects — Quarterly Review of Education. 1991. Vol. 21. No 3. P. 179. URL: http://collections.infocollections.org/ukedu/en/d/Jh190 5e/3.8.html (22.11.13).
социальной поддержки, в которой образование играет ключевую роль, определяя уровень национального благосостояния и степень идентичности. Государство берет на себя всю ответственность за поддержание и обеспечение не только социальной защиты граждан и охраны их здоровья, но и их образования. Оно является основным источником финансирования этих сфер. Потоки студентов, организация учебного плана и вся система образования управляются с помощью обширного механизма законодательства, а также правил государственного бюджета. Частный сектор в образовании практически отсутствует10.
Помимо выделенных двух «крайних» моделей, существуют и модели «промежуточные», распространенные в большинстве европейских стран. Их часто называют центрально-европейскими моделями образовательной политики. Во многих европейских странах, например, во Франции и Германии, поддержка и развитие образования традиционно являлись важной частью государственной политики. Однако в результате начавшихся в 1970-х годах реформ, бравших за образец «рыночную» модель, здесь произошла замена принципов централизованного прямого государственного управления, а также была расширена доля частного сектора вузов. Таким образом, в европейских моделях управления политикой образования присутствуют одновременно и рынок, и государство как значимые политические акторы11.
Рассмотрим более подробно, какую роль играют выделенные нами три основные актора (государство, рынок и академия).
Фактическая роль государства может быть различной. Ф. ван Вот выделяет две крайние формы государственного воздействия на систему образования. Он называет их «содействующее государство» и «вмешивающееся государство»12.
Государственно-патерналистская модель сосредоточена на предоставлении образовательных услуг государством. Государство видит в образовании общественное благо, обеспечивающее высокие темпы развития и обладающее положительными институциональными внешними эффектами (например, способствует приобщению учащихся и студентов к определенным нормам и ценностям жизни). Образовательные учреждения, не имея свободы выбора стратегии развития, при проведении политики государства, получают от него гарантию обеспечения своей деятельности13.
10 Kivinen O., Rinne R. Op. cit. P. 182.
11 Ibid. 181.
12 См.: VaughtF.A., van. Governmental Strategies and Innovation in Higher Education. London, 1989.
13 См.: СкрипакЕ.И. Институциональная организация производства образовательных услуг: дис. ... канд. эконом. наук. Кемерово, 2003.
Как правило, если видимое государственное воздействие на образование отсутствует, действенной силой координации выступает рынок. Но более корректно в отношении образования говорить о поведении, «подобном рыночному», и
существовании квазирыночных структур. Не существует ни одной образовательной системы, полностью регулируемой рынком. Рыночные механизмы в образовании не работают, с одной стороны, в силу его специфики как формы деятельности (обучение и исследование), а, с другой стороны, потому, что образование является общим благом, в существовании, доступности и эффективности которого заинтересовано все общество, а не только отдельные индивиды.
К теме рынка при обсуждении высшего образования обычно обращаются в тех случаях, когда обнаруживают сходство отдельных элементов образовательного процесса с рыночной системой. Рыночными называют, как правило, те элементы, в которых наиболее заметна конкуренция. Примерами рыночных элементов могут быть: роль студентов в системе образования (их борьба за учебные места; заинтересованность учебных заведений в определенных студентах в связи с возможностями получения финансирования); степень финансирования исследований на конкурсной основе14.
Либеральная модель, ведущую роль в которой играет рынок, характеризуется ориентацией работодателя на «готового» работника, с индивидуальной ответственностью образовательного учреждения за результаты деятельности и с его высокой мобильностью как самостоятельного участника рынка образовательных услуг15. Государство является гарантом создания равных конкурентных условий деятельности образовательных организаций на федеральном уровне, а функции контроля за их деятельностью делегированы местным органам власти16.
Академия, или сами высшие учебные заведения, являются третьей силой в выработке политики высшего образования, а школы — в выработке политики среднего образования. Спецификой академических заведений является то, что они объединяются вокруг знания и по поводу производства и передачи знания. Любые формы знания, в том числе научного, существуют потому, что они кем-либо востребованы, будь то рынок, правительство, классовая структура или политическая система. Кроме того,
14 См.: Goedegebuure L., Kaiser F., Maasen P. Higher Education Policy in International Perspective: An Overview // Higher Education Policy. An international Comparative Perspective / ed. by L. Goedegebuure, F. Kaiser et al. Oxford; New York.; Seul; Tokyo, 1991. P. 5-6.
15 См.: Иванкина Л.И. Проблема личности преподавателя в современном контексте образования // Известия Томского политехнического университета. 2008. Т. 312. № 6. С. 195-200.
16 См.: Скрипак Е.И. Указ. соч.
само знание оказывает на них влияние, а потому производство знания является элементом механизма социальной борьбы.
В рамках социально-корпоративной модели в Европе, при которой доминантой является академия, государство в лице централизованной власти взяло на себя выполнение планирующей, координирующей и контролирующей функций производства общего и профессионального образования с целью снижения рисков инвестиций в образование для независимых хозяйственных субъектов через их объединение и перераспределение между всеми субъектами рынка17.
Образовательные учреждения выступают в рамках данной модели в качестве агентов государства в производстве услуг образования, так как государство делегировало им соответствующие полномочия. При этом учебные заведения нацелены не только на производство специалистов, имеющих высокую денежную оценку на рынке труда, но также на социализацию индивидов в гражданское общество посредством системы образования18.
Таким образом, в процессе выработки и реализации образовательной политики принимают участие три политических субъекта: государство, рынок и академия. В зависимости от роли каждого из них выделяют следующие модели образовательной политики: государственно-патерналистская (при доминирующей роли государства), либеральная (при доминанте рынка), социально-корпоративная (при первостепенной роли академии).
В условиях глобализации по мере развития тенденций сближения национальных сред, необходимо рассмотреть изменения моделей образовательной политики в институциональной среде Болонского процесса.
Участники Болонского процесса обязаны выполнить ряд условий: переходить на многоуровневую систему высшего образования; содействовать развитию мобильности студентов и преподавателей; выполнять совместные образовательные программы и наладить по завершении обучения выдачу двойных или совместных дипломов. Приложение к диплому становится средством уравнивания прав выпускников вузов разных стран, в том числе и на рынке труда, позволяя использовать академические кредиты европейского образца. Решение этих ключевых задач намечено в 10 известных позициях, определяемых основными документами Болонского процесса19.
17 См.: Иванкина Л.И. Указ. соч.
1S См.: Скрипак Е.И. Указ. соч.
19 См.: Bolonsky proces. URL: www.bologna.msmt.czIfilesIECTSKeyFeatures.pdf (17.03.13).
Отметим, что даже те страны Европы, которые не подписали на сегодняшний день Болонскую декларацию, признают необходимость координации национальной политики в области высшего образования по тем или иным направлениям, обозначенным в указанном документе20.
В целом участие государств в формировании общеевропейского образовательного пространства следует расценивать как новый шаг на пути формирования современного европейского политического ландшафта. При этом каждая из стран в случае успеха на этом направлении рассчитывает на дальнейшее углубление сотрудничества, и не только в сфере образования. Это действительно первый проект, выполняемый по общеевропейским правилам, который может стать основой для применения опыта общеевропейского сотрудничества нового качества в других важнейших областях: в научных исследованиях, промышленности и экономике, в общественном и политическом партнерстве21.
В этом контексте классические модели образовательной политики приобретают новые очертания. Их эффективность все чаще оценивается с точки зрения адаптивности к новым реалиям общеевропейской модели образовательной политики в институциональной среде Болонского процесса.
Проведем сравнительный анализ моделей образовательной политики современных европейских государств. В качестве критериев сравнительного анализа выступят такие характеристики образования, как доступность, качество, нормативноправовая база, финансовое обеспечение. Результатом данного анализа должна стать оценка адаптивности модели образовательной политики к новым реалиям, возникающим в условиях институциональной среды Болонского процесса. Выявить сущностные характеристики моделей образовательной политики для проведения сравнительного анализа мы попытались путем социологического опроса, проведенного методом глубинного интервью с представителями 11 европейских государств (Англии, Чехии, Австрии, Германии, Италии, Бельгии, Швеции, Турции, Азербайджана, Беларуси, России). Всего было проведено около 27 интервью с представителями образовательной системы европейских стран. Остановимся более подробно на изложении основных результатов исследования и сделанных из него выводов.
20 См.: Добренькова Е.В. Проблемы вхождения России в Болонский процесс // Социологические исследования. 2007. № 6. С. 102-105.
21 См.: ЛукичевГ.А. Образование стран Европейского союза устремлено в будущее // Практика. Болонский процесс. 2004. С. 166-177. иКЬ: http://www.russianenic.ru/publications/DOC/1%20lukichev166-177.pdf (20.11.13).
Доступность образования. Проблема равного доступа к образованию тесно связана с концепцией обучения в течение жизни. Под обучением в течение жизни принято понимать любое целенаправленное образование, осуществляемое на постоянной основе для совершенствования знаний, умений и компетенций и способствующее личностному и социальному развитию и облегчающему трудоустройство. Диверсификация образовательного процесса обнаруживается также в расширении «нестандартных» и неформальных форм обучения22.
Выделяя ведущие тенденции в реализации стратегии обучения в течение жизни в каждой из моделей образовательной политики, отметим, что в большинстве стран происходит развитие национальных стратегий такого вида обучения.
Однако социально-корпоративную модель будет отличать прежде всего цель, ради которой реализуется описываемая стратегия. Данная стратегия необходима не только для обеспечения экономического процветания государства, но также и для достижения социального признания каждого гражданина, его персональной самореализации, а также для воспитания активной гражданской позиции. В рассматриваемой модели образовательной политики законодательно закрепляется стратегия «образование в течение жизни». Разрабатываются стандарты подготовки учителей для него, в том числе в профессионально-технических учебных заведениях. На законодательном уровне закрепляются программы обучения в течение жизни для работающих людей, занятых полный рабочий день, а также программы дистанционного обучения23.
Таким образом, социально-корпоративная модель образовательной политики сталкивается с необходимостью признания стратегии обучения в течение жизни в качестве приоритетной. Закрепление стратегии происходит на государственном уровне, а количество субъектов, участвующих в ее реализации и подготовке, резко увеличивается: в нее вовлекаются не только учебные заведения как таковые, но и работодатели и предприятия, заинтересованные в профессиональном росте своих сотрудников, как настоящих, так и будущих.
Либеральная модель сама по себе уже предполагает включенность большого количества субъектов в процесс принятия решений в вопросах образования. На пути реализации стратегии образования в течение жизни в данной модели происходит
22 См.: Аксенова Н.М., Муравьева А.А., Олейникова О.Н. Обучение в течение всей жизни и профессиональное образование. М., 2009. С. 7-13.
23 См.: EURYDICE. Information on Education Systems and Policies in Europe. URL: www.eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/index_en.php (09.02.11).
законодательное закрепление существующих взаимоотношений между разнообразными субъектами, например, между академией и работодателями.
В государственно-патерналистской модели традиции преобладают над нововведениями. Следование стратегии обучения в течение жизни понимается каждым правительством по-своему, хотя данный вектор и признается мейнстримом сегодняшней образовательной политики. Законодательного закрепления описываемой стратегии не происходит, однако такие вопросы, как образование взрослых и образование без отрыва от производства, несомненно, являются предметами политического дискурса.
В рамках концепции обучения в течение жизни в разных странах проходят реформы, затрагивающие все ступени образовательной системы. Во многих странах ведется борьба за доступность дошкольного образования. В странах государственнопатерналистской модели дошкольное образование либо уже входит в ранг обязательного, либо проводится реформа по его включению в образовательную систему. В целом в Европе снижается возраст начала обучения.
Одним из самых показательных критериев доступности образования является возможность поступить в высшее учебное заведение. Основные мировые модели перехода «школа — вуз» можно охарактеризовать через следующие параметры: централизованность, селективность и доступность.
Под централизованной образовательной системой И. А. Прахов понимает такую образовательную систему, которая опирается на единые для всей страны стандарты, выработанные государством24. В децентрализованной системе вузы имеют право самостоятельно определять свою политику в отношении вступительных испытаний. Степень селективности образовательной системы определяется жесткостью вступительных испытаний.
В основе либеральной модели лежит общий принцип селективности: абсолютное большинство вузов предъявляет специфические требования к абитуриентам. Кроме того, принципиальное отличие данной модели состоит в том, что, хотя, например, британская образовательная система и является децентрализованной, ее деятельность регламентируется центральным агентством, которое координирует процедуру приема абитуриентов в вузы (The Universities and Colleges Admission
24 Прахов И.А. Обзор основных моделей перехода «школа — вуз» в западноевропейских странах и США // Вопросы образования. 2009. № 2. С. 108-120.
Services, UCAS)25. Тем не менее вузы могут самостоятельно принимать решения относительно дополнительных критериев селекции.
Г осударственно-патерналистская модель перехода «школа — вуз» похожа на британскую своей высокой степенью селективности. Отличие же заключается в том, что высшее образование в большинстве стран остается бесплатным. Система является децентрализованной, то есть вузы самостоятельно определяют критерии отбора студентов. Однако общие рамки, в которых вуз проводит свою политику, определяются государством.
Социально-корпоративная модель перехода «школа — вуз» имеет свои особенности. Эта централизованная система достаточно открыта (степень селективности низкая или умеренная, большинство вузов ограничиваются стандартным требованием наличия диплома о среднем образовании). Обучение в университетах в основном платное, и доступность высшего образования является умеренной26.
Бесспорно, что каждое государство может иметь черты, отличные от выделенных для каждой модели как типические, или сочетать в себе элементы всех трех одновременно27. И все же тип образовательной политики, проводимой государством, очень четко соотносится со стратегией и основным направлением во внутренней политике в целом28.
Перейдем к оценке адаптивности моделей образовательной политики и их сущностных характеристик. Критериями для оценки адаптивности являются следующие принципы: необходимого разнообразия, дуального реагирования, обратной связи.
Анализ ответов респондентов проведенного нами экспертного интервью показывает, что доступность образования является приоритетом для всех трех видов образовательной политики, как и необходимость развития доступной образовательной среды.
Приоритеты доступности образования в либеральной модели определяются во многом ступенью образования. Так, в настоящее время политика Англии направлена скорее на ограничение доступа к высшему образованию. Трехкратно возросли цены на обучение в вузах, что, соответственно, практически блокировало доступ к высшему
25 См.: Kaiser F., O’Heron H. Myths and Methods on Access and Participation in Higher Education in International Comparison: Thematic report. Enschede, 2005. P. 113.
26 Прахов И.А. Указ. соч.
27 См.: Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990. P. 28.
28 См.: БорисоваН. Социальная политика в области инклюзивного образования: контекст либерализации и российские реалии // Журнал исследований социальной политики. 2006. Т. 4. № 1. C. 103-121.
образованию малообеспеченных слоев населения. Это решение было продиктовано экономическими причинами, необходимостью бюджетной экономии.
Ограничения в доступе к образованию в Австрии с ее социальнокорпоративной моделью образовательной политики проявляются в существовании нескольких видов старших классов, после окончания которых можно либо продолжать профессиональное обучение, либо получать высшее образование. Горизонтальная мобильность сильно ограничена. В целом в социально-корпоративной модели доступность образования ограничивается не на стадии поступления в учебное заведение, а на стадии перехода из класса в класс или на другой уровень образования.
В России, где реализуется государственно-патерналисткая модель образовательной политики, доступность образования обеспечивается за счет диверсифицированной системы образования, позволяющей функционировать разным учебным заведениям: бюджетным, коммерческим, с высоким и низким уровнем обучения. Но когда качество образования становится критерием доступа к образовательным услугам, обнаруживается, что ключевым фактором становятся экономические условия — возможность платить за внебюджетные места в элитных вузах или влиять коррупционными методами на стадии поступления.
Критерием адаптивности модели образовательной политики является также количество способов получения образования. Во всех трех моделях существуют государственные и частные учебные заведения. Либеральная и государственнопатерналистская модели по данному критерию взаимно исключают друг друга, так как в первой преобладает платное образование и оно является более престижным и выигрышным по качеству, а во втором — основным является обучение бесплатное (государственное). В Великобритании все большую популярность приобретает образование через интернет; этот вид образования еще недостаточно законодательно закреплен, но активно существует на практике.
Наиболее разнообразным является образование, существующее при социальнокорпоративной модели образовательной политики. Здесь, помимо традиционных государственных и частных учебных заведений, существуют такие, которые содержатся «социальными партнерствами» — трудовыми или профессиональными союзами.
Качество образования также может оцениваться по-разному в зависимости от модели образовательной политики государства. Однако в новой институциональной среде Болонского процесса становится невозможной опора на формальные показатели
эффективности или индивидуальные характеристики определенного учебного заведения, основанные на многовековой репутации на национальном рынке.
В Англии с ее либеральной моделью существует строгая система оценки образования, в которой участвуют как преподаватели вузов, так и независимые эксперты. Показатели успеваемости и количество выпускников, успешно устроившихся на работу по окончании вуза, влияют на рейтинг учебных заведений и их лицензию. Тем не менее, несмотря на включенность большинства университетов Великобритании в международную систему оценки — Рассел групп, определение качества образования является крайне консервативным и имеет приоритетное значение внутри страны.
В государственно-патерналистской модели большинство вузов не несут никакой ответственности за качество и содержание образования. Это подтверждается отсутствием судебной практики в разборе дел по жалобам обучающихся, а также колоссальный разрыв в требованиях рынка труда и содержании образовательного процесса.
Ряд экспертов подчеркивают, что наилучшая оценка качества образования возможна только через взаимодействие с другими учебными заведениями и профессиональную мобильность студентов и преподавателей, а также при совмещении внешней оценки (в том числе оценки независимых международных исследовательских ассоциаций и организаций) с внутренней. Социально-корпоративная модель по этому показателю является наиболее адаптивной к новой институциональной среде Болонского процесса. Однако такой вывод не всегда коррелирует с показателями оценки качества образования. Например, международное исследование результатов учебы школьников, проведенное организацией экономического сотрудничества и развития, невысоко оценило образование в социально-корпоративной модели.
В целом оценка качества образования призвана влиять на принятие решений в образовательной политике государства, но оперирование в рамках изначально заложенных бюджетных средств связывает руки управленцам в области образования.
Перейдем к анализу следующей характеристики образования — нормативноправовой базы. Законодательство закрепляет различные уровни правовых отношений в образовании, включая финансирование, доступность и качество образования. Рассмотрим данный критерий с точки зрения наиболее актуальных вызовов современного общества, предъявляемых образованию, и проанализируем, насколько эти вызовы нашли свое отражение в нормативно-правовом регулировании. Речь, прежде всего, пойдет о новых формах образования и управлении учебными заведениями.
Несомненно, что более адаптивной будет считаться модель образовательной политики, которая в наибольшей степени законодательно закрепляет разнообразие видов образования и акторов в управлении последним. Именно этого пути придерживаются европейские государства в своей образовательной политике.
Процесс обучения в течение жизни включает три типа образования и обучения: формальное, неформальное и информальное (или спонтанное) образование29. Одной из тенденций, сопровождающей внедрение концепции обучения в течение жизни, является построение общих принципов признания неформального и спонтанного обучения (с учетом позиций различных категорий субъектов образования и обучения)30.
Механизмы признания неформального и спонтанного обучения обсуждаются и формируются в европейских странах, представляющих все три модели образовательной политики31. При этом практики признания неформального и информального образования в различных странах варьируются от законодательно закрепленных норм, до этапа разработки и внедрения соответствующей терминологии. Однако сам по себе процесс признания неформального и информального образования носит крайне актуальный характер особенно в контексте Болонского процесса и унификации оценки знаний.
Второй вопрос, попавший в мейнстрим реформирования образовательной политики в Европе, — управление учебными заведениями и уровень их автономии. Предоставление школам автономии является широко распространенной политикой в Европе. Главный принцип этой политики — автономность институтов в целях гарантии свободы учителям для усиления локальной школьной демократии и завершения процесса децентрализации. Автономия школ стала инструментом достижения главных образовательных целей: большая свобода дается школам и учителям для улучшения качества образования. Хотя все страны ЕС ставят перед собой цель предоставления большей автономии школам, до сих пор остаются значительные различия по всей Европе в применении данного принципа, а также в понимании масштаба и природы автономии.
В большинстве европейских стран большая часть автономии передается школам для использования общественных средств на нужды школы и преподавательского состава. Школам и местной власти предоставлена полная автономия в деле приема на работу учителей. Несмотря на то, что учителя не могут в достаточной мере влиять на определение содержания обязательного образования, им предоставляется большая
29 Москвин Д.Е. Организация неформального и информального образования современного политолога // Без темы. 2009. № 2 (12). С. 18-22.
30 См.: Аксенова Н.М., Муравьева А.А., Олейникова О.Н. Указ. соч. С. 31.
31 См.: Там же. С. 48-49.
свобода в определении ежедневного образовательного процесса. В большинстве стран представительный совет родителей, включаемый в состав административных советов школ, обладает консультативными правами или прямо влияет на принятие решений по поводу развития школьного образовательного плана.
Самоуправление в учебных заведениях и внутренняя демократия развиваются на всех ступенях образования. Студенческое самоуправление в Европейском Союзе представляет собой развитую единицу гражданского общества. На университетском уровне с определенной периодичностью проходят выборы должностных лиц студенческих советов. При этом в выборах участвуют кандидаты от политических партий и беспартийных студентов. Университетские советы выдвигают своих представителей в региональные и национальные советы. Иерархическая структура замыкается общеевропейским студенческим советом, играющим весомую роль в образовательной и политической жизни ЕС.
Таким образом, развитие автономии учебных заведений является основным вектором при определении политики в области управления образовательными учреждениями в либеральной и социально-корпоративных моделях.
Анализируя адаптивность моделей образовательной политики, остановим внимание на разнообразии институтов, механизмов и субъектов, которые могут быть задействованы в определении образовательного курса в соответствии с существующими законами и положениями.
В либеральной модели образование опирается на частную систему, поэтому многое здесь определяется внутренними правилами и положениями учебных заведений. Государство создает общую базу и старается не вмешиваться в сформированную годами систему функционирования учреждений образования. В социально-корпоративной модели существует большое количество разнообразных субъектов. Среди них влиятельные профсоюзы учителей, которые часто блокируют реформы в сфере образования. В России решения по вопросам образовательного процесса зачастую принимаются в министерских кабинетах. Нормативно-правовая база такова, что нивелирует ценность образования в пользу бесконечных бюрократических формальностей и процедур.
Оценивая принцип обратной связи, отметим, что в Великобритании, как яркой представительнице либеральной модели, в большей степени, чем в других странах, практикуется проведение исследований мнения населения и заинтересованных групп на этапе подготовки проекта закона и на заключительном этапе принятия билля. Кроме
этого, проводится контрольное исследование по истечении нескольких лет после принятия закона. В результате такой проверки производится внесение изменений и совершенствование законодательства. Социально-корпоративная модель использует принципы дуального реагирования, то есть государство не просто изучает мнение участников процесса и заинтересованных лиц, а последние принимают участие в процессах принятия решений. В России ощущается нехватка экспертных и аналитических оценок в выработке нормативно-правовой базы, оторванность ее авторов от реальной образовательной практики. Правовые проекты, касающиеся образования, в основном, обсуждаются на специальных площадках в сети Интернет. Обсуждения среди преподавателей, студентов, школьников, родителей практически не ведется. Механизмы самоуправления, взаимодействия с внешними сообществами в российской образовательной практике не приобрели пока устойчивого характера (хотя и есть примеры успешных моделей).
Следующая характеристика образования — финансовое обеспечение. В среднем ежегодно на образование в ЕС выделяется 5,1% ВВП. На Кипре, в Венгрии и Исландии этот процент увеличивается до 20%. А в Чехии, Ирландии, Нидерландах и в Великобритании рост средств, выделяемых на образование, составил 10%. В половине стран затраты на образование составляют свыше 5% (в том числе в Белоруссии), в северных странах и на Кипре — свыше 6%, в Украине — 6,56%, а в остальных странах — менее 5% ВВП, в том числе в России — 4,4%32.
Во всех странах-представительницах различных моделей образовательной политики увеличивается уровень государственного финансирования образования. В основном распределением бюджетных средств занимаются центральные власти, однако, в некоторых странах-представительницах социально-корпоративной модели такое распределение передано на местный уровень. Более децентрализованное финансирование образования наблюдается в либеральной модели. Бесплатное образование, включая высшее образование, декларируется в государственно-патерналистской модели и отчасти в социально-корпоративной. В странах социально-корпоративной модели развивается практика предоставления бесплатного дошкольного образования.
Оценивая адаптивность модели образовательной политики, обратим внимание на разнообразие источников финансирования образования. Если в государственнопатерналистской модели основным источником является государство, в либеральной —
32 См.: EURYDICE. Information on Education Systems and Policies in Europe.
частный сектор, то в социально-корпоративной модели форма финансирования получила название государственно-частное партнерство.
Большее количество и разнообразие субъектов, участвующих в финансировании образования в социально-корпоративной модели, позволяет нам назвать ее более адаптивной к новым институциональным условиям Болонского процесса по сравнению с двумя другими.
Таким образом, европейское образовательное пространство, условно разделяемое в соответствии с тремя моделями образовательной политики на социально-корпоративную, либеральную и государственно-патерналистскую, в последнее время унифицируется в рамках единой институциональной модели Болонского процесса. Основной характеристикой каждой из ранее существовавших моделей становится адаптивность к новым реалиям. Исходя из результатов проведенного сравнительного анализа на основе данных, полученных в ходе проведения экспертных интервью, можно сделать вывод о большей адаптивности социально-корпоративной модели. Используя такие критерии адаптивности, как принципы необходимого разнообразия, дуального реагирования и обратной связи, мы можем заключить, что каждый из этих принципов уже заложен в либеральной модели образовательной политики в силу большого количества субъектов, участвующих в принятии решений в данной модели политики. Однако, проанализировав тенденции в социально-корпоративной и государственно-патерналистской модели, мы видим, что расширение полномочий различных субъектов присуще в большей степени социально-корпоративной модели. Данное расширение обусловливается практикой государственно-частного партнерства в финансировании образования и исторически большой ролью гражданских организаций в управлении образованием.
Список литературы:
1. Аксенова Н.М., Муравьева А.А., Олейникова О.Н. Обучение в течение всей жизни и профессиональное образование. М., 2009.
2. Борисова Н. Социальная политика в области инклюзивного образования: контекст либерализации и российские реалии // Журнал исследований социальной политики. 2006. Т. 4. № 1. С. 103-121.
3. Волкова М., Поллыева Д. Образование — это судьба // Российская газета. 03.11.2005. № 248 (3917). С. 1, 9.
4. Добренькова Е.В. Проблемы вхождения России в Болонский процесс // Социологические исследования. 2007. № 6. С. 102-105.
5. Иванкина Л.И. Проблема личности преподавателя в современном контексте образования // Известия Томского политехнического университета. 2008. Т. 312. № 6. С.195-200.
6. Конституция Российской Федерации от 25.12.1993, с изменениями от 30.12.2008 (принята всенародным голосованием 12.12.1993, публикуется с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. 21 января 2009. ЦКЬ: www.rg.ru/2009/01/21/konstitucia-dok.html (17.03.13).
7. Кошкин А.П. Совершенствование системы качества российского образования: поиск ориентиров / Институт социологии Российской академии наук: [сайт]. ЦКЬ: www.isras.ru/abstract_bank/1208415757.pdf (17.03.13).
8. Крутова И.Ю. Образовательная политика государства: социальные инновации, институциональные и структурные изменения (на примере ФРГ): автореферат дис. ... канд. полит. наук. М., 2004.
9. Лукичев Г.А. Образование стран Европейского союза устремлено в будущее //
Практика. Болонский процесс. 2004. С. 166-177. ЦКЬ:
http://www.russianenic.ru/publications/DOC/1%20lukichev166-177.pdf (20.11.13).
10. Москвин Д.Е. Организация неформального и информального образования современного политолога // Без темы. 2009. № 2 (12). С. 18-22.
11. Официальный сайт Института технологий образования Академии народного
хозяйства при Правительстве Российской Федерации. ИКЬ:
www.ito.ane.ru/index.php/ru/education-policy (17.03.13).
12. Прахов И.А. Обзор основных моделей перехода «школа — вуз» в западноевропейских странах и США // Вопросы образования. 2009. № 2. С. 108-120.
13. Скрипак Е.И. Институциональная организация производства образовательных услуг: дисс. ... канд. эконом. наук. Кемерово, 2003.
14. Шпаковская Л.Л. Политика высшего образования в Европе и России. СПб., 2007.
15. Bolonsky proces. URL: www.bologna.msmt.cz/files/ECTSKeyFeatures.pdf (17.03.13).
16. Clark B. The Higher Education System. Academic Organization in Cross-national Perspective. Berkeley, СА, 1983.
17. Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990.
18. EURYDICE. Information on Education Systems and Policies in Europe. URL: www.eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/index_en.php (09.02.11).
19. Goedegebuure L., Kaiser F., Maasen P. Higher Education Policy in International Perspective: An Overview // Higher Education Policy. An international Comparative Perspective / ed. by L. Goedegebuure, F. Kaiser et al. Oxford; New York; Seul; Tokyo, 1991. P. 1-12.
20. Anyon J. What «Counts» as Educational Policy? Notes toward a New Paradigm // Harvard Educational Review. 2005. No 75. P. 65-88. URL: www.hepg.org/her/abstract/91 (17.03.13).
21. Kaiser F., O’Heron H. Myths and methods on access and participation in higher education in international comparison: Thematic report. Enschede, 2005.
22. Kivinen O., Rinne R. Changing higher-education policy. Three Western models // Prospects — Quarterly Review of Education. 1991. Vol. 21. No 3. URL: http://collections.infocollections.org/ukedu/en/d/Jh1905e/3.8.html (22.11.13).
23. Vaught F.A. van. Governmental Strategies and Innovation in Higher Education. London, 1989.
