CC BY
269
УДК 336.1
МОДЕЛИ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ
Н. В. БУДАГОВА,
магистр экономики Европейского Союза, аспирантка кафедры антикризисного управления социально-экономическими системами Е-mail:ganavr@yandex. ш Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
В статье исследуются вопросы казначейской системы исполнения бюджета, роль и модели казначейского исполнения бюджетов в системе управления государственными финансами.
Ключевые слова: исполнение бюджета, модели, казначейское исполнение бюджета.
В настоящее время государственный бюджет представляет собой экономическую основу для реализации основных функций государства - поддержания обороноспособности, социально-экономического развития, правопорядка и т. д.
Важнейшим этапом бюджетного процесса является исполнение бюджета, в рамках которого воплощаются в жизнь разработанные планы и программы долгосрочного развития. Эффективное распоряжение государственными средствами является основным условием реализации приоритетных направлений развития государства в целом, и каждого его субъекта и муниципального образования в частности.
Перед рассмотрением роли и сущности казначейского исполнения бюджетов следует обратиться к понятию «исполнение бюджета». Исследователи определяют данный термин как: - процесс, обеспечивающий полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику в частности, а также выделение ассигнований государственным учреждениям в рамках утвержденных сумм в течение финансового года [1];
- ключевой этап процесса планирования и реализации бюджета, в рамках которого происходят реальное формирование и применение денежных средств соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в виде государственного фонда [8];
- контроль за движением денежных средств, выполнением финансируемыми из государственного бюджета организациями определенных для них нормативных показателей и заданий. Представленные подходы к определению рассматриваемого термина вместе с такими достоинствами, как рассмотрение исполнения бюджета в процессном контексте, их лаконичности, имеют недостатки, связанные с недостаточно полным учетом основных аспектов этого процесса. В связи с этим наиболее приемлемым представляется формулировка И. В. Назаровой, которая определяет исполнение бюджета как совокупность финансово-денежных и информационных отношений, возникающих между участниками бюджетного процесса при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного (муниципального) централизованного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых в течение определенного периода на основании соответствующих законодательных актов органов власти (решений органов местного самоуправления).
В настоящее время в мировой практике государственного бюджетирования используется несколько моделей исполнения бюджетов. В России на современном этапе развития принята модель
казначейского исполнения бюджетов, которой предшествовала банковская модель.
Значение, особенности и природу системы казначейского исполнения бюджета можно обнаружить в трактовке самого термина «казначейское исполнение бюджета». В настоящее время в научной литературе представлено множество подходов к определению данного термина, при этом ввиду отсутствия юридически закрепленной дефиниции наблюдается и отсутствие единства в подходах исследователей к трактовке данного термина.
Так, российские исследователи Н. Г. Иванова и Т. Д. Маковник, определяя рассматриваемое понятие, отмечают, что при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств [5]. Представленное определение не отражает сущности рассматриваемой модели исполнения бюджетов в комплексе, поскольку в рамках казначейского исполнения бюджетов осуществляются не только платежи за товары, работы и услуги, но также проводится управление доходами государственного бюджета, контроль за бюджетными потоками и т. д.
Согласно мнению профессора И. Г. Акперо-ва, сущность казначейской системы исполнения бюджетов заключается в том, что на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами, при этом указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений [1].
Значительная часть практикующих специалистов в области управления бюджетными средствами в своих исследованиях не дают четкого определения понятия «казначейское исполнение бюджета», делая акценты на функциях, принципах и задачах этого процесса. В частности, казначейское исполнение бюджета могут определять как:
- систему комплексного учета движения государственных средств, начиная с момента их поступления в органы казначейства [9];
- систему, в рамках которой исполнение государственного бюджета основано на отражении
всего перечня операций и государственных средств в системе балансовых счетов казначейских органов [6], - систему, при которой казначейские органы принимают на себя обязательства государственных организаций и напрямую осуществляют платежи по ним на счета поставщиков и производителей. При этом у казначейских органов появляется возможность четкого регулирования и контроля за расходами [3] и др. Говоря о сущности казначейского исполнения бюджета как процесса, наиболее близким представляется мнение И. В. Назаровой, которая определяет его как совокупность финансово-денежных и информационных отношений между участниками бюджетного процесса, основанных на установленных законодательными и нормативными актами принципах, правилах, технологиях, используемых при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного (муниципального) централизованного фонда.
Необходимо отметить, что эффективное функционирование любой системы должно быть основано на принципах, которые определяют основные аспекты и ключевые условия ее действенного функционирования. Не является исключением в указанном контексте и система казначейского исполнения бюджетов.
Обзор подходов исследователей к определению принципов казначейского исполнения бюджетов представлен в таблице.
Говоря о роли казначейской системы исполнения бюджетов, следует обратиться к ее основным достоинствам и предоставляемым возможностям. В наиболее общем понимании преимуществами казначейской модели исполнения государственного бюджета являются:
1) повышение эффективности использования государственных средств с точки зрения придания им целевой направленности, своевременности и эффективности их использования;
2) снижение стоимости обслуживания внутренних финансовых обязательств посредством повышения точности прогнозов в части доходов и расходов на основе оперативного учета и контроля;
3) ускорение оборачиваемости государственных фондов путем сокращения времени движения бюджетных средств от распорядителя до конечных получателей.
Обзор подходов исследователей к определению принципов казначейского исполнения бюджетов
Казначейская модель исполнения бюджета основана на принципе единства кассы, когда все виды доходов государственного бюджета, привлечение и погашение источников бюджетного финансирования, а также расходные статьи государственного бюджета реализуются с единого бюджетного счета. При этом исполнение бюджета проводится на основании бюджетной росписи, которая составляется в соответствии с функциональной и экономической разновидностями затрат.
Казначейская модель исполнения бюджета позволяет обеспечить действенное управление доходной и расходной частями государственного бюджета, увеличение оперативности финансиро-
вания программ, усиление процессов контроля за поступлением, а также целевым и эффективным использованием государственных средств.
Рассмотрим основные модели организации казначейского исполнения бюджетов.
Основным органом, позволяющим реализовать имеющиеся на современном этапе модели, являются казначейские органы. Модели казначейского исполнения бюджета в зависимости от признаков классифицируются следующим образом [7]:
1) по роли казначейства:
- пассивная, означающая, что деятельность казначейских органов может ограничиваться простым выделением ресурсов государственным учреждениям, в соответствии с утвержденными бюджетами;
- активная, в соответствии с которой органы казначейства наряду с простым выделением ресурсов могут устанавливать ограничения на оплату расходов;
- гиперактивная, в соответствии с которой казначейские органы с учетом заранее установленных критериев могут разрешать осуществлять определенный перечень расходных операций;
2) в зависимости от инструментов казначейского исполнения бюджетов:
- ограничения бюджетных обязательств;
- бюджетные и финансовые ограничения;
- бюджетные ассигнования и др.;
3) по основным функциям, выполняемым казначейскими органами:
- кассовое исполнение государственного бюджета по расходным и доходным статьям;
- управление наличными денежными средствами;
- управление единым казначейским счетом;
- управление долгом государственного бюджета и т. д.
Также имеет смысл представить модели казначейского исполнения бюджетов, реализованные в условиях Российской Федерации с учетом региональной специфики. С этой точки зрения выделяют следующие модели казначейского исполнения бюджетов [4]:
1) модель учреждения регионального казначейства на базе финансовых органов;
2) модель учреждения территориального казначейства как самостоятельного структурного подразделения региональной администрации;
Автор Принципы
Фисенко А. И., Кулешова Е. А. [10] Единства кассы. Единого счета. Обеспечения бюджетных расходов и платежей. Использования при исполнении бюджета бюджетной росписи. Исполнения доходов. Санкционирования расходов. Бюджетного учета исполнения бюджета. Предоставления обязательной отчетности об исполнении бюджета. Иммунитета бюджетов. Недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи их в доверительное управление
Теребиленко Б. Н. Научности. Централизации и децентрализации. Разграничения и совмещения функций между органами всех уровней. Единства правовой и нормативной базы. Единства требований к информации
Ицкович Б. Ф. Централизации функций. Прогноза исполнения бюджета. Оперативного управления бюджетными средствами. Автоматизированной обработки информации
Романенков А. И. Единства кассы. Оптимизации бюджетной технологии. Подведомственности. Последовательности ведения казначейской системы исполнения бюджетов
3) учреждение регионального казначейства по исполнению бюджетов местных уровней;
4) формирование единой региональной системы казначейства, в функции которой входит исполнение как регионального бюджета, так и бюджетов местных уровней.
Одним из ключевых направлений деятельности казначейских органов является проведение предварительного и текущего контроля за деятельностью главных распорядителей бюджетных средств. Таким образом, казначейские органы исполняют роль препятствия для необоснованного списания государственных ресурсов с лицевых счетов получателей бюджетных средств. Исключительную важность для государства и общества имеет минимизация рисков хищения государственных ресурсов и обеспечения их сохранности.
В связи с этим объемы бюджетных средств, сохраненных в государственной системе в рамках контрольных мероприятий предварительного и текущего характера, являются одним из основных результатов деятельности казначейских органов.
Казначейское исполнение бюджетов, вне зависимости от используемой модели, должно осуществляться с ориентацией на эффективность, что связано с общественно значимым характером расходуемых средств. Переход страны на программно-целевое бюджетирование, или бюджетирование, ориентированное на результат, особенно актуализирует значимость исполнения бюджетов с ориентацией на эффективность.
Следует отметить мнение Г. В. Атаманчука, отмечающего, что эффективность - один из основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность можно оценить путем измерения полученной прибыли и затрат на управление [2].
Эффективное исполнение бюджета можно понимать как комплексный процесс оптимизации управления бюджетом, при котором помимо контроля за полным и своевременным поступлением доходов и осуществления расходов, происходит поиск резервов собираемости доходов, а также возможностей снижения расходов.
Осуществление эффективного управления исполнением бюджета означает прежде всего реализацию бюджетирования на основе комплекса критериев эффективности с постоянным обеспечением условий, при которых этот процесс оптимизируется.
В контексте такого аспекта, как общественно-экономическая значимость исполнения бюджета, эффективность управления государственными фондами означает такой порядок формирования, распределения и использования общественных ресурсов, при котором обеспечивается максимальное удовлетворение потребностей общества в условиях пользования ограниченными финансовыми ресурсами.
С точки зрения оптимальной организации управления государственными фондами, указанный аспект имеет общий характер, в связи с чем для наиболее полного отражения ключевых черт этого процесса следует пользоваться комплексом критериев эффективного управления государственными средствами. После выработки критериев можно определить факторы достижения эффективности управления бюджетными средствами.
Среди критериев (условий) эффективности государственными финансами можно выделить следующие:
1) эффективное перераспределение финансовых ресурсов между рыночными и государственными сегментами. При этом эффективное перераспределение государственных средств означает необходимость соответствия реальных сумм перераспределенных финансовых средств общественным потребностям в социальных и рыночных благах, а также соответствие фактических сумм перераспределенных средств плановым показателям;
2) создание условий для распределения бюджетных средств, соответствующих фактической социально-экономической конъюнктуре в общественном и рыночном сегментах. Так, в общественном сегменте оптимальное распределение государственных ресурсов обусловливает необходимость определения потребности в отдельных формах общественных благ и соответствующего изменения расходов на производство этих благ. В рыночном же сегменте реализация этого условия происходит автоматически, при этом в некоторых случаях, при нарушении рыночного баланса, воздействии внешних эффектов, требуется вмешательство государственных органов;
3) создание условий для оптимизации затрат в ходе мобилизации государственных ресурсов и организации их освоения.
Реализация указанных условий возможна при обеспечении воздействия на них ряда факторов, которые будут предполагать решение конкретных
задач управленческого характера в сфере государственного управления.
Для наиболее полного обеспечения выполнения первого критерия необходимо выполнить ряд условий:
- органы государственной власти должны строить равноудаленные отношения с различными общественными группами, вне зависимости от их интересов;
- потребности каждой общественной группы должны оперативно и объективно доводиться до представителей органов государственной власти;
- представители законодательных органов власти должны иметь реальные полномочия, чтобы в максимальной степени осуществлять запросы различных групп общества;
- следует выработать эффективную систему согласования позиций представителей органов законодательной власти, представляющих интересы различных общественных групп;
- органы законодательной власти должны обладать реальными ресурсами по контролю за органами исполнительной власти для оценки и реализации соответствия осуществления фактических расходов государственных ресурсов плановым значениям;
- процесс бюджетирования должен позволять обеспечивать возможность оперативного перераспределения бюджетных средств, в соответствии с потребностями различных групп общественности.
Для осуществления второго направления необходимо:
- выработать систему общественной альтернативы, которая позволила бы определить фактические потребности различных общественных групп;
- создать условия для оперативного и полного учета результатов общественных решений;
- осуществлять профессиональное применение средств планирования финансовыми средствами и управления поведением различных групп общественности.
Наконец, реализация третьего направления может быть осуществлена на основе обеспечения следующей группы факторов:
- формирование эффективной бюджетной системы мобилизации и перераспределения государственных ресурсов между общественным и рыночным сегментами;
- обеспечение распределения доходов государственного бюджета участниками бюджетного процесса в соответствии с общественной оценкой значимости потребностей различных групп общественности;
- формирование оптимальной системы обеспечения эффективного соотношения между стандартизацией функций управления государственными ресурсами на уровне субъектов Федерации и определением общих либо частных для каждого субъекта дополнительных функций увеличения эффективности использования бюджетных средств или реализации принципов бюджетного федерализма. Также, в наиболее общем виде, к факторам эффективности казначейского исполнения бюджетов следует отнести:
- адекватное соблюдение бюджетной дисциплины;
- уменьшение объемов кассовых разрывов и также соответствие их нормативным значениям;
- минимизация или устранение потребности в необходимости привлечения заемных средств для покрытия кассовых разрывов;
- снижение или устранение остатков государственных ресурсов, появившихся в ущерб реализации целей, установленных для региональных и местных органов власти.
Список литературы
1. Акперов И. Г., Коноплева И. А., Головач С. П. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Финансы и статистика, 2002. 352 с.
2. АтаманчукГ. В. Управление: сущность, ценность, эффективность: учеб. пособие для вузов. М.: Культура, 2006. С. 394-395.
3. Безденежных А. В., Начинкин Д. Б. Особенности казначейской системы исполнения бюджетов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2001. № 15. С. 28-30.
4. Данилина И. Н. Модели организации казначейства по исполнению бюджетов // Вестн. Чувашского ун-та. 2006. № 7. С. 319-326.
5. ИвановаН. Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. СПб: Питер, 2001. 208 с.
6. Рыбакова Р. Ю. Переход на казначейское исполнение бюджета // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2003. № 8. С.16-19.
7. Саранцев В. Сравнительный анализ функций казначейских органов зарубежных стран. URL: http://bujet. ru/article/69253.php.
8. Седова М. Л. Некоторые вопросы организации бюджетов в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2001. № 1. С. 7-10.
9. Федоров В. В. Переход на казначейскую систему исполнения обязательств местного бюджета // БиНО: Бюджетные учреждения. 2001, № 4. С. 5-13.
10. Фисенко А. И., Кулешова А. Е. Казначейская система исполнения государственного бюджета РФ: учеб. пособие. Владивосток, 1999. 169 с.
